השופטת ד' ברק-ארז:
1. האם רשאית ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה להורות על החזרתו של דיון לוועדת הערר המחוזית, מספר שנים לאחר שזו החליטה לאשר מתן היתר בנייה, הגם שההחלטה לא נתקפה בבית משפט או בדרך אחרת? זו השאלה המרכזית שהתעוררה בערעור שבפנינו. במסגרת הדיון בה, התחדדה שאלה נוספת: באיזו מידה משליכה חומרתו של הפגם הנטען בהחלטתה של ועדת הערר על יכולתה של הוועדה המחוזית לעשות כן. בנסיבות העניין, לשיטתה של הועדה המחוזית, הפגם התבטא בהענקת היתר בנייה ל"דיור מוגן" באזור המיועד לבניית "בית אבות", וכך התעוררה גם השאלה הפרשנית האם יש מקום להבחין בין השניים.
רקע עובדתי
2. המשיבה 1 (להלן: המשיבה) היא בעלת זכויות מכוח חוזה פיתוח שנחתם בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל ביחס למקרקעין המצויים ביישוב יד בנימין (להלן: המקרקעין), ובהתאם לכך מחזיקה במקרקעין אלה. המשיבה רכשה זכויות אלה במסגרת מכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל בשנת 2005. המכרז נשא את הכותרת "הזמנה לקבלת הצעות לחכירת מגרש לבית אבות ביד בנימין". בהתאם, המשיבה הגישה "הצעה לחכירת מגרש לבית אבות ביד בנימין".
3. מקורו של היישוב יד בנימין במוסד חינוכי שפעל במקום, ותוכנית המתאר בר/256 הרלוונטית לענייננו שאושרה למתן תוקף ביום 14.10.2001 נועדה להרחבתו. במהלך שנת 2000 התקיים דיון עקרוני בתוכנית בוועדה לנושאי תכנון עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: הולנת"ע), וזו החליטה לאשרה תוך מתן הקלה מתמ"א/31 שהייתה בתוקף באותה עת. תוכנית בר/256 הכירה באפשרות של בניית 500 יחידות בייעוד מגורים במסגרת ההרחבה. זאת, לצד ייעודם של מקרקעין אחרים בתחום היישוב, וביניהם המקרקעין מושא ענייננו, ל"מוסדות כמו: בית אבות, מוסד רפואי, מוסדות רווחה ומוסדות שמטרתם שירות לציבור".
4. לאחר שרכשה את הזכויות במקרקעין, החלה המשיבה לפעול לקבלת היתר בנייה לבניית פרויקט לאוכלוסיה המבוגרת שהוגדר על-ידיה כ"דיור מוגן". המשיבה פנתה למשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שורקות (להלן: הוועדה המקומית) בבקשה להתיר לה לבנות כ-170 יחידות דיור במסגרת הפרויקט. הוועדה המקומית סירבה לאשר את הבקשה כפי שהוגשה (בהחלטתה מיום 29.10.1006). הוועדה המקומית דרשה, בין השאר, כי יחידות הדיור המוגן ירוכזו לכל היותר בשני מבנים (ולא ב-11 מבנים כפי שביקשה המשיבה) ושהדיירים לא יוכלו למכור את דירותיהם בפרויקט. דרישות אלה תאמו את האמור במכתבה של ראש צוות לשכת התכנון המחוזית מיום 6.11.2006.
5. המשיבה הגישה ערר על החלטת הוועדה המקומית לוועדת הערר מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר). הערר התקבל חלקית בידי ועדת הערר (בהחלטתה מיום 20.6.2007). ועדת הערר קבעה פה-אחד כי התכנון של הפרויקט הוא מיטבי וכי ניתן להפיג את החשש מפני הפיכתו לפרויקט מגורים לכל דבר באמצעות המגבלות שהוטלו על הוצאת היתרי הבנייה ובאמצעות תמהיל הדירות שנקבע. במסגרת זאת, קבעה ועדת הערר, בין השאר, כי לא יותר מ-15% מהדירות יהיו בשטח של 83-73 מ"ר; כי הפרויקט יאוכלס בתושבים שגילם הוא 55 ומעלה בלבד, ללא ילדים; וכי לא יתאפשר איחוד של יחידות דיור. החלטה זו לא נתקפה, כאמור, בפני בית משפט או בכל דרך אחרת. ביום 23.3.2010 אישרה הוועדה המקומית תוכנית בינוי שתאמה את החלטת ועדת הערר.
6. ביום 10.5.2010, לאחר שאושרה תוכנית הבינוי בוועדה המקומית וכשלוש שנים לאחר שהתקבלה החלטתה של ועדת הערר, התקיים דיון בעניין הפרויקט בפני מליאת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית). הוועדה המחוזית קבעה באותו מועד כי תוכנית הבינוי המוצעת על-ידי המשיבה עומדת בסתירה למצב התכנוני וכי היא בעייתית מכמה טעמים. בעיקרו של דבר, קבעה הוועדה המחוזית כי אישורה של תוכנית לכ-170 יחידות דיור מוגן ב-11 מבנים אינה תואמת את הוראות התוכנית בר/256 מאחר שאינה נכנסת לגדרו של המונח "מוסדות". הוועדה המחוזית ציינה בהקשר זה כי בהחלטתה מיום 2.9.2000 על הפקדת התוכנית האמורה, הורתה על מחיקת התכלית "דיור מוגן" מפירוט התכליות המותרות לאזור המיועד להקמת מוסדות ציבור. הוועדה המחוזית הוסיפה וקבעה עוד כי הפרויקט הוא למעשה שכונת מגורים. לשיטתה, אין הוא בא בגדרו של המונח בית אבות, שמכוון למוסד המרוכז במבנה אחד או שניים. בהתאם לכך, קבעה הוועדה המחוזית כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה) היא מורה לוועדה המקומית להביא את תוכנית הבינוי בשנית בפני ועדת הערר על מנת שזו תשקול פעם נוספת את החלטתה. בנוסף, הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית לקבל את אישור המועצה הארצית להקמתו של מיזם הדיור המוגן כמבוקש (להלן: החלטת הוועדה המחוזית).
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
7. המשיבה הגישה עתירה נגד החלטתה זו של הוועדה המחוזית לבית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת ז' בוסתן) בעת"מ 9640-07-10. המשיבות בעתירה זו היו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, אולם הוועדה המקומית תמכה למעשה בעמדתה של העותרת, היא המשיבה שבפנינו, וגרסה כי החלטת הוועדה המחוזית התקבלה בחוסר סמכות ולא הייתה סבירה.
8. בעיקרו של דבר, בית המשפט ביסס את פסק דינו על שני פגמים שמצא בהחלטתה של הוועדה המחוזית - שיהוי וחוסר סמכות. בית המשפט קמא קבע כי החלטתה של הוועדה המחוזית - שניתנה רק כשלוש שנים לאחר שהתקבלה החלטתה של ועדת הערר - נגועה בשיהוי כבד. לעניין זה, הצביע בית המשפט על כך שהוועדה המחוזית הייתה מודעת להליך התכנוני, ושבדיוניה של הוועדה המקומית אף השתתפה נציגה מטעם הוועדה המחוזית. בית המשפט קבע כי די בשיהוי זה כדי לקבל את העתירה. לגופו של עניין, בית המשפט הוסיף וקבע כי המקרה דנן אינו נמנה עם המקרים החריגים והנדירים שלשמם הוענקה לוועדה המחוזית הסמכות המיוחדת המעוגנת בסעיף 28 לחוק התכנון והבנייה, בהתחשב בכך שהוועדה המקומית פעלה בהתאם להוראות ועדת הערר, באופן ענייני וסביר. בית המשפט הוסיף והתייחס בהקשר זה לסעיף 12ב לחוק התכנון והבנייה הקובע כי החלטותיהן של ועדות הערר המחוזיות הן סופיות. בית המשפט ציין כי משמעותה של סופיות זו היא כי הוועדה המחוזית לא הייתה יכולה להורות לוועדה המקומית לשוב ולדון בתוכנית לאחר שוועדת הערר הכריעה בה. כל שיכולה הייתה הוועדה המחוזית לעשות, אם כן, היה להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים כנגד החלטת ועדת הערר, וזאת היא לא עשתה.
9. לבסוף, פסק דינו של בית המשפט קמא נדרש, למעלה מן הצורך, גם לגופה של המחלוקת בין הצדדים. הוא עמד על כך שהשאלה האם "דיור מוגן" כמוהו כ"בית אבות" נידונה מספר פעמים בפסיקה מבלי שניתנה לה תשובה אחידה, ושהתוכנית עצמה נמנעה מהגדרה של המונח "בית אבות". לשיטתו של בית המשפט קמא, מבחינה תכליתית, דיור מוגן הוא צורה מודרנית ומשופרת של בית אבות, ולכן הפרויקט המוצע אינו סותר את התוכניות המחייבות. בית המשפט הוסיף וציין כי הוועדה המקומית קבעה תנאים ספציפיים שנועדו לוודא שהפרויקט לא יהפוך לשכונת מגורים רגילה, וכי על תנאים אלה נוספו התנאים שנקבעו בידי ועדת הערר, כמפורט לעיל. בית המשפט הצביע על כך כי בהחלטה של הולנת"ע בנוגע לפרויקט של דיור מוגן בישוב שורש שימשו המושגים "דיור מוגן" ו"בית אבות" בערבוביה. כן ציין בית המשפט כי תוכנית בר/256 משתמשת במונח "כמו", ולכן רשימת השימושים המופיעה בה אינה רשימה סגורה. בהתייחס למחיקת המונח "דיור מוגן" מתוך התוכנית, קבע בית המשפט כי ניתן היה לסבור גם שהמחיקה נועדה למנוע כפל מושגים ("בית אבות" ו"דיור מוגן"). הוא סבר כי אילו רצתה הוועדה המחוזית למנוע בניית דיור מוגן, היה עליה לציין זאת בתוכנית "ברחל ביתך הקטנה". בית המשפט קבע גם כי השקפת הוועדה המחוזית, לפיה יש לבנות 80 יחידות דיור בכל קומה בבית האבות המיועד אינה מתאימה למגמה של חתירה לאיכות חיים של תושבי המקום.
10. לעניין השאלה האם יש לכלול את יחידות הדיור המוגן בסך כל יחידות הדיור שהוקצו לישוב במסגרת ההרחבה, קבע בית המשפט קמא כי הולנת"ע, שנדרשה להקלה מתמ"א/31 שהייתה אז בתוקף, הגבילה את מספר יחידות הדיור ביחס לאזור המיועד למגורים (500 יח"ד) אך לא הגבילה את מספר יחידות הדיור באזור המיועד למוסדות. יתר על כן, בית המשפט קמא קבע כי אילו הייתה מתקבלת הגישה לפיה יש למנות את יחידות הדיור שהוקמו בגדר "מוסדות" בתוך כלל יחידות הדיור במסגרת ההרחבה גם בנייתו של בית אבות במתכונת מסורתית הייתה מחייבת להביא בחשבון יחידות אלה.
11. מכל הטעמים האמורים קיבל בית המשפט קמא את העתירה בפסק דינו מיום 6.10.2011 והשית על הוועדה המחוזית תשלום הוצאות בסך 40,000 שקל לטובת המשיבה שבפנינו.
הטענות בערעור
12. ערעורה של הוועדה המחוזית תוקף את פסק דינו של בית המשפט קמא ומבקש להותיר את החלטתה על כנה. לפיכך, חזרה וניטשה בפנינו המחלוקת בין הוועדה המחוזית למשיבה, כשהוועדה המקומית, שצורפה כמשיבה נוספת, אינה מעורבת למעשה בהליך ואף קיבלה פטור מהתייצבות לדיון. באשר לטענת השיהוי, טוענת הוועדה המחוזית כי בית המשפט קמא היה צריך לייחס משקל לפגיעה הקשה בשלטון החוק הכרוכה בבנייה החורגת מתוכנית המתאר. באשר להיקף סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה טוענת הוועדה המחוזית כי פרשנותו של בית המשפט קמא מרוקנת סמכות זו כל תוכן. לשיטתה, הוועדה המחוזית איננה צד להליכי הערר ואיננה "כפופה" לוועדת הערר, אלא רשאית ואף חייבת להתערב בהחלטותיה במקרים המתאימים. לחלופין, מוסיפה הוועדה וטוענת כי מכוח עקרון הבטלות היחסית בית המשפט קמא היה צריך להימנע מפסילת החלטתה מכל וכול, אלא להשיב את הדיון אליה לדיון חוזר.
13. ברובד התכנוני טוענת הוועדה המחוזית כי קיימת אבחנה מהותית בין "בית אבות" במתכונת מסורתית לבין "דיור מוגן". לשיטתה, בית אבות כולל חדרים הממוקמים ברובם במבנה מרכזי, ולא יחידות דיור נפרדות, ללא יסוד של הקניית בעלות ביחידות המגורים, ואינו מיועד לאוכלוסייה מבוגרת עצמאית. הוועדה סבורה כי מאפייני הפרויקט המדובר אינם שונים ממאפייניו של פרויקט מגורים רגיל, ולכן אין להתיר את בנייתו באזור המיועד למוסדות.
14. הוועדה המחוזית חוזרת ומציינת כי סירבה לכלול את השימוש ל"דיור מוגן" במסגרת השימושים המאושרים בתוכנית למקרקעין האמורים, וכי תוצאת אישורה של התוכנית היא הגדלה משמעותית של מספר יחידות הדיור ביישוב, בניגוד למגמה התכנונית המתנגדת לפרבור מואץ.
15. המשיבה, מצידה, מבקשת לדחות את הערעור וסומכת ידיה על עיקרי פסק דינו של בית המשפט קמא.