מדובר בתביעה בגדרה עתרו התובעים לפסק דין שיורה על השבתם בעין של המקרקעין מושא הדיון המצויים באדמות הכפר ג'וליס, ואשר היו בבעלות אביהם המנוח ג'מיל מוחמד נבואני ז"ל (להלן: "המנוח") והופקעו עוד בשנת 1976. לחילופין, עתרו התובעים לקבל פיצוי בגין אותה הפקעה, בדמות קרקע חלופית, ולחילופי חילופין לקבל פיצוי כספי.
תמצית העובדות הדרושות
1.ביום 19.3.1976 פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 2206 הודעה לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות") בדבר הפקעת חטיבת קרקע בשטח 2,069 דונם. אותה הפקעה נעשתה לפי תשריט וכללה את המקרקעין הידועים כחלקה סופית 22 (חלקה זמנית 8) בגוש 18461 וחלקה סופית 26 (חלקה זמנית 12) באותו הגוש (להלן: "המקרקעין"). יוער כי חלקה סופית 26 בוטלה בינתיים וכיום שטחה של חלקה זו מהווה חלק מחלקה 34 בגוש 18461 וחלקה 5 בגוש 18503. זכויות הבעלות לגבי המקרקעין נרשמו ע"ש מדינת ישראל והודעה על הקנייתם פורסמה בהתאם לסעיף 19 לפקודת הקרקעות מיום 19.7.1979 (ילקוט פרסומים מספר 2553).
2.בעלי הזכויות בקרקעות שהופקעו עתרו לבית המשפט העליון כנגד ההפקעה, וזאת במסגרת בג"ץ 665/77 עאמר ואח' נ' שר האוצר ואח'. ביום 26.12.1977 נדחתה עתירתם, תוך שבית המשפט מציין כי לא הובאו בפניו ראיות מספיקות לזכות קניינם של העותרים במקרקעין. עוד נאמר כי ביני לביני תפסה המדינה חזקה במקרקעין מכוח צו רכישתם לצרכי ציבור. בנסיבות, הופנו העותרים להגיש תביעתם בפני בית המשפט המוסמך.
3.במסגרת הליכי ההסדר שהתקיימו לגבי המקרקעין, לאחר הפקעתם, ניתנו שני פסקי דין על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה (נספח ג' ל-ת/4), אשר הכריעו בזכויות הבעלות לגבי המקרקעין ערב ההפקעה ובזכות לפיצויי הפקעה. בתיק 573/ג'וליס ניתן ביום 15.3.1982 פסק דין המתייחס לחלקה זמנית 12 הנ"ל, ולפיו זכאי המנוח לפיצויים בגין הפקעת זכויותיו באותה חלקה בשיעור 60% (6,268.8 מ"ר מתוך 10,448 מ"ר). ביום 23.2.1983 ניתן פסק דין המתייחס לחלקה זמנית 8 הנ"ל, וזאת במסגרת תיק 570/ג'וליס, בו נקבע כי למנוח זכות לפיצויים בשיעור 50% בגין הפקעת החלקה הנ"ל (2,098.5 מ"ר מתוך 4,197 מ"ר).
4.לטענת התובעים, זכותם לפיצויים נובעת מהיותם יורשיו של אביהם המנוח, מתוקף צו קיום צוואה שניתן על ידי בית הדין הדתי הדרוזי ביום 13.3.2014.
5.לשלמות התמונה יצוין, כי לתביעה דנא קדמה תביעה קודמת בגין אותן עובדות ואותה עילה, שהוגשה לבית משפט זה במסגרת תיק 14059-01-16. אותה תביעה נמחקה בהסכמה, הואיל ובין הצדדים התנהל מו"מ מתקדם, והיתה ציפייה כי המחלוקת תסתיים בפשרה מוסכמת. משלא עלה בידי הצדדים להגיע להסדר, הוגשה התביעה המונחת בפניי בתיק זה.
עיקר טענות התובעים
6.לטענת התובעים, עד היום לא מצאה הנתבעת לנכון לתפוס את החזקה במקרקעין, ולא יישמה את המטרה הציבורית שלשמה הופקעו, אף שחלפו למעלה מ-40 שנים מאז פורסמה ההודעה בדבר הפקעתם. התובעים הפנו להלכה הפסוקה לפיה מקום שהמטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה חדלה מלהתקיים, אזי זכאי בעל הזכויות המקורי במקרקעין, להשבתם. מכאן הסעד העיקרי אותו תבעו בגדר תביעתם בתיק דנא, להורות על השבת הבעלות במקרקעין לידם.
7.לחלופין, עתרו התובעים לחייב את הנתבעת לפצותם בגין המקרקעין שהופקעו, במקרקעין חליפיים. זאת, בהסתמך על הבטחה שלטונית שניתנה, לטענתם, לאביהם המנוח על ידי הנתבעת, עוד בשנת 1978. לעניין זה הפנו התובעים לסיכום פגישה שהתקיימה ביום 16.2.1978 במשרדי מחוז הצפון של מינהל מקרקעי ישראל (נספח ב' ל-ת/4), בה השתתפו, בין היתר, מנהל מינהל מקרקעי ישראל דאז, ראש המועצה המקומית ג'וליס דאז, חבר הכנסת אמל נסר אלדין, ונציגים של משרד החקלאות ומחוז הצפון במינהל מקרקעי ישראל. נושא הפגישה היה הפקעת גוש 18461 מאדמות הכפר ג'וליס. לטענת התובעים, אותו סיכום כלל הבטחה שניתנה מפי מנהל מינהל מקרקעי ישראל, לפיה יפוצו בעלי הזכויות בקרקע חליפית, במידה וירצו בכך.
בהקשר זה מבקשים התובעים לחייב את הנתבעת לפצותם בזכויות בחלקות 3-1 בגוש 18441, חלקה 53 בגוש 18885, וחלקות 78-77 בגוש 18440, וזאת בהתאם לערך החלקות שהופקעו אל מול החלקות האמורות.
8.לחלפי חלופין, עתרו התובעים לחייב את הנתבעת לשלם לידם פיצוי כספי בגין ההפקעה, בהתאם לחוות דעתו של השמאי מטעמם מר ראדי נג'ם מיום 20.2.2017 (ת/2), לפיה זכאים התובעים לפיצויי הפקעה בגין זכויותיהם במקרקעין בסך 2,430,000 ₪ במעוגל.
תמצית טענות הנתבעת
9.לטענת הנתבעת, דין התביעה להידחות על הסף, מכמה טעמים.
ראשית, נטען להעדר יריבות בין הצדדים, כיוון שהתובעים לא הציגו צו קיום צוואה מקורי או העתק מאושר הימנו, המוכיח כי הם יורשיו של המנוח, הבאים בנעליו בכל הנוגע לזכויות במקרקעין.
שנית, התביעה להשבת המקרקעין היא למעשה תביעה לביטול ההפקעה, וככזו היא נתונה לסמכותו העניינית של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.
שלישית, פסקי הדין שניתנו בתיקים ג'וליס/570 ו- ג'וליס/573 קובעים כי לבעלים זכות לפיצויים וכי לא עומדת להם הזכות לקבל חזרה את זכויות הבעלות לגבי המקרקעין. פסקי דין אלה יוצרים מעשה בית דין החוסם את דרכם של התובעים מלתבוע את ביטול ההפקעה.
לבסוף טענה הנתבעת להתיישנות התביעה. לשיטתה, ככל שמדובר באי מימוש מטרת ההפקעה, הרי שבהתאם לסעיף 27 לחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)(מס' 3) התש"ע - 2010 אם חלפו 25 שנים ממועד ההפקעה, לא קמה זכות השבה כלל ולכן טענה זו התיישנה.
אף לגבי ההבטחה השלטונית נטען כי זו התיישנה, משחלפו למעלה מארבעים שנים מאז ניתנה אותה הבטחה נטענת. לחילופין טענה הנתבעת לשיהוי בכל הנוגע לאותה הבטחה שלטונית.
10.הנתבעת הוסיפה וטענה כי אף לגופו של עניין דין התביעה להידחות מן הטעם שהתובעים לא עמדו בנטל להוכיח כי ג'מיל נבואני, שזכותו לפיצויים הוכרה בפסקי הדין שניתנו בתיקי ג'וליס/570 ו- ג'וליס/573, הוא אותו ג'מיל נבואני, אביהם המנוח. זאת, נוכח העובדה שפסקי הדין הנ"ל אינם נוקבים במספר תעודת הזהות של ג'מיל נבואני ומשום שאין לסמוך על העדויות שהובאו מטעם התובעים לעניין זיהויו של המנוח, בהיותן עדויות מפי השמועה ועדותו של צד מעוניין.
11.לחילופין טענה הנתבעת כי מעולם לא ניתנה לתובעים הבטחה שלטונית, שכן הנוכחים בישיבה מיום 16.2.1978 לא ראו בדברים שנאמרו במסגרתה משום הבטחה שלטונית. בהקשר זה ציינה הנתבעת כי מי שכיהן כראש המועצה המקומית ג'וליס באותו מועד, ביקש לעכב את תשובתו להצעה לפיה יפוצו הנפקעים בקרקע חליפית, עד לאחר שיסביר את ההצעה לחברי המועצה ולתושבי הכפר. בכל מקרה נטען כי הבטחה של גורם כלשהו במינהל כלפי צדדים שלישיים, טעונה קבלת אישורים מאת הגורמים המוסמכים והוצאת מסמך סדור המעלה את ההתחייבות על הכתב באופן מפורט, כיאה לרשות מנהלית. בהעדר אישורים או מסמך מסכם כאמור, ברי כי לא מדובר בהבטחה שלטונית ברת תוקף.
עוד טענה הנתבעת כי פרוטוקול הישיבה מיום 16.2.1978 אינו עונה על התנאים שנקבעו בפסיקה לצורך הכרה בהבטחה שלטונית. בהקשר זה טענה הנתבעת כי אין למנהל המינהל סמכות בלעדית להורות על מתן פיצויים וההחלטה לעניין זה כפופה לאישורם של מספר גורמים. בנוסף, לא הוכח כי היתה לרשות כוונה להקנות לאותה הבטחה תוקף משפטי מחייב ונותן ההבטחה אף לא יכול היה למלא אחריה בהעדר מסוימות ובשים לב למידע החלקי שעמד בפני הרשות בזמן הישיבה הנ"ל. הנתבעת הוסיפה כי לאורך השנים התגבשו ברשות נהלים שונים לפיהם מפצים נפקעים, והם הנהלים המחייבים את הרשות. מאחר ועל פי הנהלים החלים כיום הפיצוי בגין הפקעת מקרקעין הוא פיצוי כספי, אין כל הצדקה להחיל דין שונה על התובעים לעומת נפקעים אחרים אשר כיום מקבלים אף הם פיצוי כספי בלבד.
12.עוד טענה הנתבעת לחילופין כי דין התביעה להידחות גם מהטעם שחוות הדעת השמאית עליה נסמכים התובעים אינה עומדת בכללים שהותוו בפסיקה, ודינה להיפסל. לחילופי חלופין, נטען כי ככל שלא ימצא בית המשפט לדחות את התביעה מהטעמים שפורטו לעיל, יש לפסוק לתובעים פיצוי בהתאם לחוות הדעת השמאית שהוגשה מטעם הנתבעת. לפי חוות דעת זו, שנערכה בידי השמאי מר אהרון ויסבלום (נ/1), נאמדו פיצויי ההפקעה בגין חלקה 22 (50% מהזכויות בחלקה) בסך 69,017 ₪ ואילו בגין הזכויות בחלקה 26 (60% מהזכויות בחלקה) בסך של 172,388 ₪.
דיון והכרעה
זכויות המנוח במקרקעין
13.הנתבעת טענה, כפי שצוין לעיל, כי לא הוכח שג'מיל נבואני שזכותו לקבלת פיצויים הוכרה בפסקי הדין שניתנו על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה בתיקים 570/ג'וליס ו- 573/ג'וליס הוא אביהם המנוח של התובעים. זאת משום שבאותם פסק דין לא צוין מספר תעודת הזהות באופן שיאפשר זיהויו של ג'מיל נבואני.
דין טענה זו להידחות. ראשית, תצהירם של התובעים (ת/4) הוא בבחינת תצהיר זיהוי לגבי המנוח, המלמד כי אביהם המנוח הנו אחד מבעלי הזכויות במקרקעין מושא הדיון. בנוסף, תצהירו של מר עלם אחמד נבואני (ת/3) מהווה אף הוא תצהיר זיהוי, משנאמר בו כי אביהם המנוח של התובעים, ומי שכיהן בזמנו כראש המועצה המקומית ג'וליס, הנו אחד הבעלים של המקרקעין, לגביהם ניתנה ההבטחה השלטונית הנטענת. גם מתצהירו של חבר הכנסת לשעבר אמל נסר אלדין (ת/1) עולה כי אביהם המנוח של התובעים היה אחד מבעלי המקרקעין אליהם התייחסה ההבטחה השלטונית הנטענת. ב"כ הנתבעת לא ראתה להפנות לאותם עדים ולו שאלה אחת בנוגע לזיהויו של המנוח, במסגרת חקירתם הנגדית, והימנעות זו יש לזקוף לחובתה של הנתבעת (ראו בנדון: ע"א 176/83 רדום נ' ארגון נהגים ברעננה בע"מ (12.11.1986); ע"א 2648/09 י' גיל אימפורט בע"מ נ' מדינת ישראל (16.5.2011)).
שנית, התובעים הציגו את צוואתו של אביהם המנוח וכן צו לקיום אותה צוואה שניתן על ידי ביה"ד הדתי הדרוזי מיום 13.3.2014. לצוואה צורף נספח המפרט את זכויותיו של המנוח במקרקעין שונים, ובכללם החלקות מושא הדיון. יש בכך משום חיזוק לטענת התובעים בכל הנוגע לזיהויו של אביהם המנוח כמי שהיה אחד הבעלים של המקרקעין, ומי שזכותו לקבלת פיצויים הוכרה על ידי בית המשפט.
שלישית, אותם פסקי דין נוקבים בשמו המלא של ג'מיל נבואני כולל שמו של אביו - "ג'מיל מחמד נבואני". ברי כי אין בכך משום זיהוי מלא וודאי, אך יש בציון השם כאמור, הכולל את שם אבי המנוח, כדי לחזק את טענת התובעים כי מדובר באותו אדם.
14.הנתבעת הלינה על כך שהתובעים לא הגישו את הצו המקורי לקיום צוואתו של אביהם המנוח, ותחת זאת הסתפקו בהצגת העתק צילומי הימנו בלבד.
אף טענה זו דינה להדחות. כידוע, כלל "הראיה הטובה ביותר", אשר דורש הצגת מסמכי מקור, רוכך במידה רבה עם השנים. עמד על כך בית המשפט בע"א 1172/13שרוט נ' וינר(15.3.2015) בקבעו:
"אמנם, לצורך הוכחת תוכנו של מסמך, יש להציג בפני בית המשפט את המסמך המקורי, שהינו בגדר "הראיה הטובה ביותר", להוכחת האמור בו (ראו, בהקשר זה, ע"א 118/63 ראש העיר הרצליה נ' פישמן, פ"ד יז(4) 2805 (1963); ע"א 495/82 עמל הנגב בע"מ נ' מזור, פ"ד לט(3) 97 (1985); ע"א 6205/98 אונגר נ' עופר, פ"ד נה(5) 71, 85 (2001)). ואולם, ברבות השנים, רוכך, במידה רבה, כלל הראיה הטובה ביותר, ונוספו לו חריגים שונים, עד אשר "יש מבין חכמי המשפט שהתבטאו כי כל מה שנותר מכלל הראיה הטובה ביותר הוא כי המקור של מסמך פרטי (להבדיל ממסמך ציבורי) צריך להיות מוגש לבית המשפט כדי להוכיח את תוכנו, אלא אם ניתן להסביר את היעדרו של המקור" (ע"פ 869/81 שניר נ' מדינת ישראל, פ"ד לח (4), 169, 206 (1984)(להלן: עניין שניר)). כיום, מקובלת הגישה, לפיה אין ענייננו בקבילות ראיות אלא במשקלן, "ובהיעדר חשש לאמינות ה'העתק', לא יהיה באי הבאת המסמך המקורי כשלעצמו כדי לכרסם בתשתית הראייתית של בעל הדין העושה בו שימוש" (ע"א 9622/07 הולין נ' קופת חולים כללית של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל, בפסקה 25 (30.5.2010); ע"א 2449/08 משה טואשי נ' בנק מרכנתיל דיסקונט בע"מ, בפסקה 17 (16.11.2010))" (ההדגשה אינה במקור - א.ט.).
בענייננו, לא הונח כל בסיס לחשש כי העתקו של צו קיום הצוואה שהוגש אינו אותנטי, ולפיכך רשאים היו התובעים להסתמך עליו כחלק מראיותיהם להוכחת תביעתם.
15. יתר על כן, צו קיום צוואה הוא בבחינת "תעודה ציבורית" כמשמעה בסעיף 29 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א - 1971. סעיף 32 לפקודה הנ"ל מורה כי ניתן להוכיח תעודה ציבורית על ידי הגשת העתקה כשהוא מאושר בחתימתו וחותמו של הפקיד שבידו משמורתה הרשמית של התעודה או בחתימת פקיד בדרג ובמשרה המניחים את דעתו של בית המשפט לגבי מהימנותו של האישור. הצו שהוגש מטעם התובעים מאושר בחותמת המאשרת כי העתקו מתאים למקור. נכון הוא שהצו הוגש על ידי הצגת העתקו הצילומי, כשאף החותמת המאשרת את אמיתותו מצולמת על גביו, ואולם נראה לי כי בנסיבות ניתן להסתפק בדרך זו להוכחת אמיתות המסמך.
16.משסולקו מן הדרך הטענות בנוגע לזכויות התובעים במקרקעין, אפנה לדון ביתר הטענות העומדות להכרעה.
השבת המקרקעין לתובעים
17.את תביעתם לסעד ההשבה של המקרקעין לידיהם, ביססו התובעים על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 2390/96 קרסיק ואח' נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נה (2), 625. בהתאם לאותה הלכה, אם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעת המקרקעין, לפי פקודת המקרקעין, חדלה מלהתקיים, הרי ככלל ההפקעה מתבטלת והנפקע זכאי להשבת המקרקעין.
18.תביעתם של התובעים לקבל חזרה את הבעלות במקרקעין לידיהם, היא למעשה תביעה להורות על ביטול ההפקעה. סעד זה מצוי בסמכותו העניינית הבלעדית של בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק. עמד על כך בית המשפט העליון ברע"א 5664/04 מדינת ישראל נ' בן גרא, מנהל עיזבון המנוחה שרה לוי ז"ל, פ"ד נט(6), 193 בקבעו כי הסמכות לדון בהשגות על אודות חוקיותן של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות נתונה לסמכותו העניינית של בית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק, ואינה נתונה לסמכותו המקבילה של בית-המשפט המחוזי. זאת, הן כאשר ההשגה היא על חוקיות החלטת ההפקעה המקורית והן כאשר ההשגה נעוצה בנסיבות שאירעו לאחר קבלת ההחלטה בדבר ההפקעה, כגון שיהוי במימוש מטרת ההפקעה. בית המשפט העליון חזר על הלכה זו בדנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח ז"ל ואח' (12.4.2015).
19.בסיכומי התשובה שהגישו, טענו התובעים כי היה על הנתבעת להעלות טענתה לעניין העדר הסמכות העניינית כבר בהזדמנות הראשונה, ומשבחרה לעשות כן רק בסיכומיה, יש לדחות טענתה על אתר.
אין ממש בטענתם זו של התובעים. כתב ההגנה אותו הגישה הנתבעת, הוכתר במלים "כתב הגנה ובמסגרתו בקשה לסילוק על הסף". בגוף כתב ההגנה עתרה הנתבעת להורות על סילוק התביעה על הסף, בין היתר מחמת העדר סמכות עניינית. די בכך כדי להדוף את טענת התובעים בכל הנוגע לעיתוי העלאת הטענה לגבי העדר הסמכות. למעלה מן הצורך אוסיף כי אכן, העלאת הטענה לחוסר סמכות עניינית, כבר בהזדמנות הראשונה, היא בבחינת "דרך המלך". יחד עם זאת, גם כשלא נעשה הדבר, הרי שלא נסתם הגולל על האפשרות לקבל טענה מסוג זה גם כשהיא מועלית בהמשך ההליך. ברע"א 1573/16 הרט נ' חברת אורג'ניקס ואח' 24.5.2016) נאמר כי "בהיבט העקרוני ניתן להעלות טענה של העדר סמכות שיפוט עניינית בכל עת, אולם כשהדבר עולה בשלב מאוחר של הדיון יתכן שבית המשפט יקבע כי קיימת מניעות מהעלאת הטענה, לאור עקרון תום הלב". (ראו עוד בנדון: רע"א 5462/14 ברזילי נ' ברזילי (11.9.2014)).
20.בשולי הדברים אני רואה לציין כי במסגרת הדיון בתביעה הקודמת, אותה הגישו התובעים הצהיר בא כוחם עוה"ד זכי כמאל, המייצג את התובעים גם בתיק דנא, את הדברים הבאים: "איננו מבקשים את החזרת המקרקעין שהופקעו, הואיל ולבית המשפט הנכבד אין סמכות זו..." (ראו: פרוטוקול הישיבה מיום 24.11.2016 בת"א 14059-01-16 עמ' 3 שורות 5-6 שצורף לתצהיר הנתבעת). בנסיבות, ראוי היה שב"כ התובעים יימנע מהעלאת הטענה בנוגע לביטול ההפקעה, ביודעו כי מדובר בסעד שאינו מצוי בגדר סמכותו של בית משפט זה.
21.סיכומו של דבר, הואיל ובית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בטענה שעניינה ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לתובעים, והואיל והנתבעת העלתה טענתה לעניין זה כבר במסגרת כתב ההגנה שהגישה, אני דוחה מחוסר סמכות עניינית את התביעה, ככל שהיא נוגעת להשבת המקרקעין וביטול ההפקעה.
נוכח מסקנתי לעיל, איני נדרש לדון בשאלה באם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה, בענייננו, חדלה להתקיים אם לאו. כן איני רואה מקום להידרש לטענות הנתבעת לגבי מעשה בי-דין והתיישנות התביעה לביטול ההפקעה.
פיצוי בדמות מקרקעין חליפיים – הבטחה שלטונית
22.את תביעתם לסעד זה ביססו התובעים על הבטחה שניתנה להם מפי מי שכיהן בזמנו בתפקיד מנהל מינהל מקרקעי ישראל, מר יעקב עקנין, וזאת במסגרת ישיבה שהתקיימה ביום 16.2.1978 במשרדי מחוז הצפון של המינהל. באותה ישיבה, אשר עסקה בהפקעת גוש 18461 מאדמות הכפר ג'וליס, השתתפו, בין היתר, חבר הכנסת לשעבר מר אמל נסר אלדין, המנוח - מתוקף היות ראש המועצה המקומית ג'וליס ונציגים של משרד החקלאות ומינהל מקרקעי ישראל.
כפי שעולה מפרוטוקול אותה ישיבה, שהועלה על הכתב ביום 13.4.1978, הלין המנוח מתוקף היותו ראש המועצה המקומית על הפקעת המקרקעין בגוש 18461, השייכים לתושבי הכפר המעבדים אותם במשך דורות. בתגובה נרשמו מפי מר עקנין הדברים הבאים:
"מודיע כי השטח שהופקע המינהל אינו מוכן לטפל בביטולו. במידה והתושבים ירצו המינהל מוכן לבוא לקראתם, ולפצות את בעלי הזכויות במקום אחר". (ההדגשה אינה במקור - א.ט)
בפרק הסיכום נאמר, בין היתר, כי בזמן התכנון של השטח שהופקע תתוכנן גם שכונה עבור חיילים משוחררים מכפר ג'וליס וכי המינהל יפצה את הזכאים לכך בקרקע במקום אחר. מפי ראש המועצה המקומית נרשם כי הסיכום מקובל עליו, אך הוא מבקש לעכב את תשובתו עד לאחר שיסביר את ההצעה לחברי המועצה ולתושבי הכפר.
23.מטעם התובעים העיד מר אמל נסר אלדין, אשר נטל חלק בישיבה הנ"ל והיה באותה תקופה חבר כנסת. בתצהירו (ת/1) נאמר כי בשנת 1978 בהיותו חבר כנסת, הוא עסק רבות בהחזרת המקרקעין שהופקעו מידי התושבים הדרוזים בכלל, ואלה שהופקעו מתושבי הכפר ג'וליס בפרט. לדבריו, הישיבה הנ"ל מיום 16.2.1978 בה השתתף, היתה אחת מני רבות שהתקיימו בזמנו עם מינהל מקרקעי ישראל ועסקו באדמות הכפר ג'וליס. נאמר כי המדינה התחייבה לקיים את הסיכום שהתקבל, כפי שנהגה לגבי סיכומים דומים שנעשו ביחס לכפרים אחרים, אותם קיימה וכבדה בעבר. עוד הוסיף מר נסר אלדין כי כאשר נערך הסיכום הנ"ל היה ברור לו כחבר כנסת וכמי שפעל גם מכוחו של ראש הממשלה דאז מנחם בגין ז"ל, כי הפיצוי בקרקע שייעשה לגבי המקרקעין שהופקעו יושלם ללא דיחוי וכי מדובר בסיכום שהוא בבחינת התחייבות שלטונית של מדינת ישראל.
24.האם בפנינו הבטחה שלטונית?
הבטחה מנהלית או הבטחה שלטונית, כשמה כן היא, "הבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו" (בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1), 673,676).
כדי ליתן תוקף משפטי מחייב להבטחה שלטונית, נדרשים חמשה תנאים מצטברים שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון. בע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל (15.12.2014) נאמר כי:
"על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת – מוטל הנטל להוכיח חמישה יסודות: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא (דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת "המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו (כאן נבחן, למעשה, אומד-דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע.
הבטחה שמתקיימים בה, במצטבר, התנאים הנ"ל, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות (...) ובלבד שלא הוכח (והנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות) כי יש, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את ההתחייבות, או להתיר לרשות השלטונית לחזור בה ממנה".
ראו עוד בנדון:בג"ץ 397/10 אפללו ואח' נ' צבא הגנה לישראל (15.12.2011);
ע"א 3781/07 אליהו נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (31.5.09);
ע"א 5806/08 חלפון נ' מינהל מקרקעי ישראל (1.8.2012).
25.בענייננו, אין מחלוקת לגבי עצם קיומה של ההבטחה, שכן הנתבעת אינה חולקת על כך שבאותה ישיבה מיום 16.2.1978 הסכים מר עקנין, בשם מינהל מקרקעי ישראל, לפצות את התובעים בקרקע חלופית במקום אחר.
26.אשר להיותה של ההבטחה מפורשת, ברורה וחד משמעית, אני סבור כי מדובר בהבטחה מסוימת דיה על מנת שניתן יהא להוציאה אל הפועל וליתן לה תוקף מחייב. באותן שנים נהג מינהל מקרקעי ישראל לפצות נפקעים רבים בקרקע חלופית, כפי שאישרה אף העדה מטעם הנתבעת, הגב' יודפת גלס המשמשת בתפקיד מקדמת עסקאות ברשות מקרקעי ישראל - מרחב חיפה. בתצהירה (נ/2) ציינה הנ"ל כי בפועל "בנסיבות מסוימות, לאורך השנים, הרשות נתנה פיצויים גם בקרקע חליפית במקרים של הפקעה לפי הפקודה....ביחס להפקעות באזור ג'וליס, במרוצת השנים נחתמו הסכמים שונים עם נפקעים במסגרתם הוענקו לנפקעים פיצוי בקרקע ופיצוי כספי וזאת כאמור בהתאם לנסיבות של כל תיק ותיק" (סעיפים 42 ו- 43 לתצהיר נ/2).
בכל מקרה, בדומה להשלמת פרטים חסרים בהתקשרות חוזית, הנעשית על פי הנוהג הקיים בין הצדדים או הנוהג הקיים לגבי חוזים מאותו סוג (סעיף 26 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג - 1973) ניתן היה להשלים את הפרטים החסרים לצורך הוצאתה לפועל של ההבטחה השלטונית, בהתאם למנגנון שהיה נהוג אצל הנתבעת באותה תקופה לגבי הסכמי חליפין ממין זה.
27.לעניין סמכותו של נותן ההבטחה לתתה, סבורני כי מר עקנין, מתוקף תפקידו ומעמדו כמנהל מינהל מקרקעי ישראל, היה מוסמך להתחייב להעניק לנפקעים קרקע חלופית כפיצוי בגין הפקעת המקרקעין שבבעלותם. זאת, ביתר שאת בשים לב לעובדה שפיצוי בדרך זו לא היה חריג או יוצא דופן, אלא נעשה פעמים רבות ולאורך שנים.
הוא הדין באשר לכוונת המבטיח ליתן להתחייבותו תוקף משפטי מחייב. דומה כי אותה ישיבה מיום 16.2.1978 נועדה כדי למצוא פתרון למקרקעין שהופקעו מאדמות הכפר ג'וליס, כפי שעולה מכותרת סיכום הישיבה. גם מעמדם הבכיר של משתתפי הישיבה ובהם מנהל מינהל מקרקעי ישראל, חבר הכנסת אמל נסר אלדין, ראש המועצה המקומית ג'וליס ומנהל מחוז הצפון במינהל מקרקעי ישראל, מעיד על רצינות המעמד ונפקותן של ההחלטות שהתקבלו בגדר אותה ישיבה. ודוקו - בסיכום הכתוב נאמר בדרך שאינה משתמעת לשתי פנים "המינהל יפצה את הזכאים לכך בקרקע במקום אחר". לדעתי, יש בנסיבות ובלשון שננקטה כדי להעיד על כוונת מנהל המינהל להעניק להתחייבותו תוקף משפטי מחייב.
28.להשלמת התמונה אציין כי אותה הבטחה שלטונית לא ניתנה בחלל הריק. קדמו לה אמירות מפורשות, באותה רוח, שניתנו מפי ממלאי תפקידים בכירים אצל הנתבעת.
כך למשל, לישיבה מיום 16.2.1978 קדמה ישיבה שהתקיימה ביום 30.12.1977 בה נטלו חלק מנהל מחוז הצפון וממלאי תפקידים אחרים במינהל מקרקעי ישראל מן הצד האחד, וחה"כ זידאן עטשי ונציגי הנפקעים מהצד האחר (נספח ד' לתצהיר הנתבעת נ/2). במסגרת אותה ישיבה נרשמו הדברים הבאים מפי מנהל מחוז הצפון במינהל מקרקעי ישראל:
"אני מוכן ללכת לקראתכם במסגרת הסמכויות שישנם בידי. אני אינני מוסמך לבטל את ההפקעה. מה שאני מוכן ללכת לקראתכם זה להציע לכם קרקע חליפה, במקום השטח שהופקע".
בהמשך הציג מנהל המחוז את שתי החלופות העומדות בפני הנפקעים:
"תרצו לקבל קרקע חליפה, נהיה מוכנים ללכת לקראתכם, ולהציע לכם קרקעות בסביבה הקרובה כל אחד בהתאם לזכויותיו. לא תרצו לנהל אתנו מו"מ לקבלת קרקע חליפה זכותכם לפנות לערכאות ולהגיש תביעה נגד עצם ההפקעה".
בנוסף, במכתבו של הרכז המחוזי לחליפין ורכישות במחוז הצפון אצל הנתבעת, מיום 5.7.1976 נאמר בין היתר כי "לאחר שיוסדרו זכויות הקנין ניתן יהיה לנהל מו"מ לפיצויים בקרקע ו/או בכסף".
29.בהערת אגב אני רואה לציין כי הגב' גלס, מי שהעידה מטעם הנתבעת, לא דייקה בלשונה, שלא לומר מעבר לכך, בהתייחסה לחלק מחליפת המכתבים בין הצדדים. כך למשל נאמר בסעיף 19 לתצהירה (נ/2) כי ביום 31.12.1980 פנה יו"ר מועצת ג'וליס למנהל מקרקעי ישראל וביקש לפצות את בעלי הזכויות בגוש 18461 בקרקע או בפיצוי כספי. עיון במכתב הנ"ל שצורף לתצהירה מלמד שלא זו בלבד שלא בא זכרו של פיצוי כספי, אלא שראש הרשות מפציר במנהל לקיים את הסיכום בין הצדדים ולפצות את הנפקעים "באדמה תמורת אדמה, או באדמה נטועה עצי זית". בהמשך, בסעיף 29 לתצהירה שוב "לא דייקה" הגב' גלס בדבריה. נאמר שם כי במענה לדרישת המנוח לבטל את ההפקעה, השיבה לו הרשות כי לא ניתן לעשות כן וכי הוא יכול לפנות למחלקת חליפין לצורך פיצוי כספי במקרקעין. עיון בתשובות שניתנו מאת הנתבעת מלמד כי עניין הפיצוי הכספי כלל לא הוזכר. במכתב היועצת המשפטית אצל הנתבעת מיום 13.7.2008 נאמר, במענה לפניית ב"כ הנפקעים "מרשיך מוזמנים לפנות למחלקת חליפין במחוז, לצורך קבלת פיצויי הפקעה". הא ותו לא. ראוי היה שהגב' גלס תדייק בדבריה ותביא את הדברים כהווייתם.
30.ובחזרה ללב המחלוקת. גם מקום שהוכח קיומה של הבטחה מינהלית, רשאית הרשות השלטונית להשתחרר הימנה אם הוכיחה כי קיים, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את התחייבותה או להתיר לה לחזור בה הימנה (ראו בנדון: ע"א 4228/11 הנ"ל וכן ע"א 5161/12 כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל (8.2.2016)).
האם רשאית הנתבעת לחזור בה מהבטחתה ?
31.בתצהירה, ציינה הגב' גלס, העדה מטעם הנתבעת, כי עוד בשנת 1995 התקיימה ישיבת הנהלה מורחבת במינהל מקרקעי ישראל, שדנה בהפקעה בגוש 18461. בסיכומה של אותה ישיבה נקבע כי אין לאפשר הסדר גורף לעיקרון הפיצויים שסוכם בזמנו, לפיו יפוצו בעלי הזכויות ב- 50% קרקע חקלאית ו- 50% פיצוי כספי. תחת זאת נקבע כי כל פיצוי שאינו כספי בלבד מחייב בדיקה לגופו של עניין. עוד הוסיפה הגב' גלס כי בשנת 2004 התפרסם נוהל מס' 44.01 של רשות מקרקעי ישראל בו נקבע במפורש כי אין ליתן פיצוי בקרקע בגין הפקעת מקרקעין וכי דרך המלך היא מתן פיצוי כספי. לטענת הנתבעת, לאורך השנים התגבשו אצלה נהלים לפיהם לא מפצים בקרקע בגין הפקעת מקרקעין, ואלה הנהלים המחייבים את הנתבעת כיום. עוד הוסיפה הנתבעת כי אין זה מתקבל על הדעת שהיא תוותר חשופה לטענת התובעים בדבר הבטחה שלטונית שניתנה לפני 40 שנים, כשבפועל גם אם ניתנה הרי שהיא התיישנה. לשיטתה, מציאות החיים מחייבת את המדינה לשנות את עמדותיה ולהתאימן לזמנים היום וכיוון שעל פי נוהלי הנתבעת כיום אין ליתן פיצוי בקרקע, הרי שעניינם של התובעים אינו שונה ממצבם של נפקעים אחרים שכיום מקבלים פיצוי כספי בלבד.
32. למעשה טוענת הנתבעת כי גם אם מדובר בהבטחה שלטונית, הרי נוכח השינוי במדיניות הפיצויים שהנהיגה, אין היא כבולה עוד לאותה הבטחה והיא מחויבת לפעול בהתאם לכללים ולנהלים העדכניים הנהוגים אצלה כיום.
33.ככלל, רשות מינהלית רשאית לשנות את מדיניותה בכל עת, ולעיתים היא אף מחויבת לעשות כן, בין היתר על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה. (ראו: בג"ץ 627/82 ליבמן נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד לח(1), 645). בהקשר זה נאמר כי יש לשמור את חופש הפעולה של המינהל על מנת להבטיח כי רשויות המינהל יוכלו להגיב להתפתחויות - מקומיות וגלובליות, כלכליות ומדיניות - מבלי להיות כבולות למדיניות שאינה הולמת עוד את צרכי הציבור (ראו: בג"ץ 2020/19 קיבוץ נחל עוז נ' מדינת ישראל (5.1.2020). עוד נקבע כי בכל מקום בו הרשות המינהלית מעוניינת להחיל שינויים באופן רטרואקטיבי, עליה להצביע על נימוק מיוחד וכבד משקל המצדיק זאת (ראו: בג"ץ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה, פ"ד נד(3), 270).
34.האם רשאית היתה הנתבעת לחזור בה מההבטחה השלטונית נוכח השינויים שחלו, במרוצת השנים, במדיניות הפיצוי הנהוגה אצלה? לדעתי, בפן העקרוני התשובה לכך חיובית ובלבד שהנתבעת היתה מוכיחה קיומו של טעם סביר ומוצדק העומד ביסוד שינוי המדיניות הנהוגה אצלה בכל הנוגע לפיצויי הפקעה.
עמד על כך בית המשפט בע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5), 481 בקבעו:
"ככלל, אין די בטענה כי חל שינוי במדיניות הממשלתית או בסדרי העדיפויות שלה כדי להצדיק את שחרורה של המדינה מהתחייבויותיה החוזיות. כדי שתוכר זכותה להשתחרר מהתחייבות חוזית מוטל על המדינה - לפחות בדך כלל - להראות כי לאחר שהתקשרה בחוזה חל שינוי מהותי בנסיבות הרלוונטיות להתחייבות שניתנה על ידה, וכי חיובה לקיים את החוזה חרף השינוי יסב פגיעה מהותית לאינטרס ציבורי חשוב. מגבלה דומה הוטלה בפסיקה על יכולתה של רשות לחזור בה מהבטחה שלטונית שניתנה על ידה (ראו: בג"ץ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה (להלן - פרשת שפקמן [20]), בעמ' 455 ובג"ץ 840/97 סבית נ' ממשלת ישראל [21], בעמ' 813)".
דברים דומים נאמרו גם בבג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיות בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2), 773 שם קבע בית המשפט כי:
"אמנם הלכה פסוקה היא, שידיה של הרשות חופשיות, וצריכות הן להיות חופשיות, לקבוע בכל עת את המדיניות הטובה והראויה בעיניה... ואין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית שעליה סמך תשאר בתוקפה גם בעתיד...אך דברים אלה אמורים במדיניות, שהממשלה פעלה על פיה מתוך שיקול הדעת הנתון לה, מבלי שחלה עליה חובה מכוח הדין או מכוח הבטחה שלטונית. כאן עוסקים אנו במצב שבו, על פי טענת העותרות, נתנה הרשות הבטחה שלטונית מחייבת. במצב זה לא יוכלו המשיבים (המדינה) לסגת מההבטחה רק בשל העיקרון שאין לכבול את ידיה של הרשות. עליהם להראות צידוק חוקי לכך".
בספרו "המשפט המינהלי הישראלי", הוצאת שנהב, התשנ"ז - 1996 סיכם ר' הר-זהב את ההלכה לעניין זה באופן הבא (בעמ' 532):
"צידוק חוקי לסגת מהבטחה קיים מקום שיש טעם סביר העומד ביסודו של שינוי המדיניות של הרשות... שינוי מדיניות, כשהוא לעצמו, אינו טעם מספיק לסגת מהבטחה. יש להתחקות אחר הטעמים העומדים ביסוד שינוי המדיניות ולבחון, בנסיבות כל מקרה, האם טעמים אלה מצדיקים חזרה מהבטחה שניתנה".
35.בענייננו, לא הציגה הנתבעת ולו טעם אחד שיצדיק את השינוי שחל במדיניות הנהוגה אצלה לגבי פיצויי הפקעה. לא נאמר דבר וחצי דבר לגבי השיקולים שעמדו ברקע אותו שינוי, או האינטרס הציבורי שאותו שינוי נועד לקדם ולהשיג, המצדיק התנערות מההבטחה השלטונית שניתנה לנפקעים. הנתבעת אף לא התייחסה לצידוק שבהחלת שינוי מדיניותה באופן רטרואקטיבי, כך שיבטל את ההבטחה שנתנה בעבר, בטרם החליטה על שינוי מדיניותה.
לפיכך, משלא הוצגו הטעמים שביסוד שינוי מדיניות הפיצויים הנהוגה אצל הנתבעת, באופן שיאפשר בחינתם אל מול הפגיעה שאותו שינוי גרם לנפקעים, אין לומר כי הנתבעת הציגה צידוק חוקי שיש בו כדי לאפשר לה לסגת מהבטחתה. שינוי המדיניות של הנתבעת לבדו, אין בו די על מנת לשחרר אותה מהבטחתה ולאפשר לה לחזור בה הימנה.
התיישנות ושיהוי ביחס לאכיפת ההבטחה
36.סעיף 5 לחוק ההתיישנות, התשי"ח - 1958 קובע כי תובענה בשאינו מקרקעין נתונה להתיישנות של שבע שנים ובמקרקעין חמש עשרה שנה ואם עברו רישום והסדר, עשרים וחמש שנה. סעיף 6 לחוק הנ"ל מורה כי תקופת ההתיישנות מתחילה ביום בו נולדה עילת התובענה. בפסיקה נקבע כי המבחן המקובל לקיומה של "עילת תובענה" לצורך התיישנות הוא קיומה של עילת תביעה קונקרטית בידי תובע במובן זה שמתקיימות כל העובדות החיוניות הנדרשות לביסוס תביעה שניתן להצליח בה ולזכות בסעד המבוקש (ראו לדוגמא: רע"א 2368/08 אבנ"ר - איגוד לביטוח נפגעי רכב בע"מ נ' מדינת ישראל (10.7.2011).
37.עילת תביעתם של התובעים יכולה היתה להתגבש לו הודיעה להם הנתבעת כי חזרה בה מן ההבטחה השלטונית שנתנה למנוח וליתר נפקעי גוש 18461 לפצותם בקרקע חליפית. בע"א 1650/00 זיסר נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נז(5), 166 נדונה תביעה כספית שהגיש המערער כנגד המדינה בשל מחדלה לעמוד בהתחייבות שניתנה לו, בין היתר בעילות נזיקיות ובעילה של הפרת הבטחה מינהלית. באותו פסק דין נאמרו הדברים הבאים לעניין התיישנות התביעה:
"בענייננו נתגבשה עילת התובענה הקונקרטית של המערער כנגד המשיבים בעת שהובאה לידיעתו החלטת המדינה שלא להקצות את המקרקעין לחברות בפירוק לצורך בנייה בעמנואל. עיון בכתב-התביעה בהליך זה מלמד כי עילות התביעה כנגד משרד הבינוי והשיכון וכנגד מר אונגר נסמכות כל כולן על טענות בדבר מצגים מצד נציגי המדינה בדבר מחויבותה להקצות מקרקעין לחברות לצורך בנייה והפרת אותם מצגים. על יסוד טענות בדבר הפרת מצגים מטעם המדינה תובע המערער פיצויים מהמדינה ונציגה בטענות של חוסר תום-לב בניהול משא ומתן חוזי, בעילה נזיקית בגין מצג שווא רשלני ובגין הפרת הבטחה מינהלית.
מכתב-התביעה ומנספחיו עולה כי עוד ב-1990 הובהר למערער ולשאר היזמים על-ידי נציגי המדינה כי הקצאת המקרקעין על-ידי המדינה לא תתממש.
.....
לאור כל אלה יש לראות בעילת התובענה שבידי המערער כעילה שנתגבשה בשנת 1990 או לכל המאוחר בינואר 1991, ובעת הגשתה לבית-המשפט חלפו למעלה משבע שנים ממועד היווצרותה".
כאמור, בענייננו, לא הוצג ולו בדל ראיה להוכיח כי הנתבעת הודיעה לנפקעים כי חזרה בה מהבטחתה לפצותם בקרקע חליפית. ככלל הנטל להוכיח את טענת ההתיישנות מוטל על הנתבע המעלה אותה (ראו: ע"א 9413/03 אלנקווה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד ס"ב(4), 525; ע"א 3599/94 יופיטר נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פ"ד נ(5), 423). בנסיבות, היה על הנתבעת להוכיח כי הודיעה לתובעים כי חזרה בה מהבטחתה, שאז מתחילה להימנות תקופת ההתיישנות. במכתב המאוחר ביותר מבחינה כרונולוגית, אשר צורף לתצהיר הנתבעת, ונושא תאריך 13.7.2008 לא נאמר דבר על כך שהנתבעת חוזרת בה מהבטחתה או נסוגה מהסיכום שנעשה בזמנו עם הנפקעים. כל שנאמר בו כי הנתבעת אינה נכונה לבטל את ההפקעה וכי הנפקעים מוזמנים למחלקת חליפין במחוז לצורך קבלת פיצויי הפקעה. לא נאמר "פיצויים כספיים" אלא פיצויי הפקעה שיכולים להתבטא גם בקרקע חליפית. בהעדר הודעה מפורשת מצד הנתבעת שתלמד כי זו חזרה בה מהבטחתה לפצות את הנפקעים בקרקע חליפית, לא קם המועד הפותח את מירוץ ההתיישנות.
38.יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שתביעת התובעים הוגשה לאחר שחלפו 39 שנים מאז ניתנה אותה הבטחה שלטונית. מדובר בפרק זמן ארוך למדיי, שלא ברור מדוע לא יישבו במהלכו הצדדים את סוגיית פיצויי ההפקעה. בכל מקרה השאלה המתעוררת בהקשר זה הנה האם אין בפנינו מקרה מובהק של שיהוי משפטי?
בפסיקה נקבעו שני תנאים להתגבשותו של שיהוי במשפט האזרחי - הראשון כי השיהוי בהגשת התביעה מבטא ויתור מצד התובע על זכותו, והשני כי בעקבות השיהוי הורע מצבו של הנתבע. לעתים התייחסה הפסיקה גם לקיומו של תנאי שלישי שעניינו כי השיהוי נגרם עקב חוסר תום לבו של התובע (ראו: ע"א 8232/17 מדינת ישראל נ' בעהם (20.5.2019)). עוד נקבע כי גם בהתקיים התנאים להתגבשותו של שיהוי, לבית המשפט נתון עדיין שיקול דעת להכריע בדבר המשמעות שראוי להעניק לאותו שיהוי במקרה הספציפי המונח לפניו (ראו: ע"א 6182/14 אינבסטלום הולדינגס בע"מ נ' ספריית יפת בע"מ (3.5.2016)). בע"א 9981/17 צוויקלר נ' בן נון (8.9.2019) נאמר כי:
"בניגוד לכלל הפורמליים הקבועים בחוק ההתיישנות, דוקטרינת השיהוי מותירה בידיו של בית המשפט שיקל דעת. היינו, גם כאשר מתקיימים התנאים הנדרשים להחלתה של דוקטרינת השיהוי, יכול בית המשפט להידרש לבירור התביעה. ככלל, בשל פגיעתו בזכות הגישה לערכאות ובציפיותיו של התובע, השימוש באמצעי זה ייעשה בנסיבות נדירות וחריגות בלבד".
מכל מקום, הנטל הכבד להוכחת דוקטרינת השיהוי, בדומה לטענת ההתיישנות, מוטל על הנתבע (ראו: ע"א 9839/17 הביטאט בע"מ נ' CAFOM (17.12.2018)).
39.מחליפת המכתבים שצורפו לתצהירה של הנתבעת (נ/2) עולה כי המנוח המשיך לאורך שנים לפנות לנתבעת הן בדרישה לבטל את ההפקעה מדעיקרא והן בבקשה לסיים את עניין הפיצויים. כך למשל, בעקבות ישיבה שהתקיימה ביום 19.1.1979 במחוז הצפון במינהל מקרקעי ישראל, כשנה לאחר הפגישה במהלכה ניתנה ההבטחה לפיצוי בקרקע, הוגשה רשימה מפורטת של כל בעלי הזכויות בגוש 18461. רשימה זו הוגשה לבקשת הנתבעת ובפרוטוקול אותה ישיבה נאמר כי " המינהל יעשה הכל למען קידום ההסדר בג'וליס, תינתן עדיפות לכפר הנ"ל ובמיוחד גוש 18461". לא ברור מדוע לא הושלם הטיפול בעניין הפיצוי שכן המסמכים שצורפו מטעם הצדדים אינם מלמדים על הסיבה בשלה לא בא הנושא אל סיומו.
בנוסף, המנוח פנה אל הנתבעת ביום 31.12.1980, מתוקף היות ראש המועצה המקומית ג'וליס, בדרישה להוציא לפועל את ההבטחה מיום 16.2.1978. ביום 18.3.1988 שב המנוח ופנה לנתבעת באמצעות בא כוחו, בדרישה ליישם את הסיכום הנ"ל ולבצע את חילופי המקרקעין. ביום 14.6.2002 פנה המנוח שוב לנתבעת ודרש לסיים את סוגיית הפיצויים המגיעים לו בגין הפקעת המקרקעין. כן פנה המנוח אל הנתבעת באמצעות בא כוחו במכתבים מיום 28.5.2006, 19.3.2007 ו- 3.10.2007 בדרישה לסיים את המחלוקת מבלי להידרש להליכים משפטיים. במכתבה מיום 25.7.2007, קרוב ל- 30 שנה לאחר הישיבה מיום 16.2.1978 במהלכה סוכם על פיצוי במקרקעין, השיבה הנתבעת כי היא פועלת לריכוז הנתונים, לרבות קבלת חוות דעת השמאי הממשלתי לשווי המקרקעין לתאריך הקובע. ביום 11.11.2013 הלך המנוח לעולמו מבלי לזכות לקבל פיצוי כלשהו בגין המקרקעין שהופקעו, חרף כל ההבטחות שניתנו לו במרוצת השנים. נוכח ההשתלשלות המתוארת, אין כל מקום לקבוע כי השיהוי בהגשת התביעה מבטא וויתור מצד המנוח, ולאחר מכן מצד חליפיו, על זכותם לקבל פיצוי בגין המקרקעין בדמות קרקע חליפית.
40.אשר ליסוד השני הנדרש להחלת דוקטרינת השיהוי, קרי הרעה במצבו של הנתבע בעקבות השיהוי, הרי שהנתבעת לא הצביעה על הרעה כלשהי שנגרמה לה כתוצאה מהגשת התביעה בחלוף תקופת הזמן הניכרת.
די בכך על מנת להדוף את טענת השיהוי.
41.סיכומו של דבר, ההבטחה שניתנה מפי מנהל המינהל בשנת 1978 הנה הבטחה שלטונית לכל דבר ועניין. הנתבעת לא הוכיחה כי קמה לה עילה חוקית לסגת מאותה הבטחה על אף שינוי המדיניות הנהוגה אצלה בכל הקשור לפיצויים הניתנים בגין הפקעת מקרקעין. בנוסף, על אף חלוף שנים רבות מאז נתנה הנתבעת הבטחתה הנ"ל, הרי שהתביעה לאכיפתה לא התיישנה ולא חל לגביה שיהוי המצדיק דחייתה.
42.התוצאה האופרטיבית מכל האמור היא כי על הנתבעת לפצות את התובעים בקרקע, בהתאם להבטחתה ועל פי הזכויות שהיו למנוח במקרקעין כפי שנקבעו בהליכי ההסדר בתיקים 570/ג'וליס ו- 573/ג'וליס. בתביעתם עתרו התובעים לחייב את הנתבעת לפצותם בקרקע ספציפית עליה הצביעו. אין בידי להיענות לתביעה זו בהעדר כל פירוט לגבי מאפייני הקרקע, שוויה וזמינותה. איני רואה כל מקום לכפות על הנתבעת לפצות את התובעים דווקא בקרקע זו. הנתבעת מצדה הציעה מפי מנהל מחוז הצפון אצלה, במסגרת הפגישה שהתקיימה ביום 30.12.1977 להציע לנפקעים "קרקע בסביבה הקרובה כל אחד בהתאם לזכויותיו". אני מאמין כי הנתבעת, כרשות שלטונית, תנהג עם התובעים בהגינות ובתום לב ותציע להם קרקע הולמת על מנת להביא לסיומה פרשה זו הנמשכת שנים רבות.
43.הנתבעת תביא הצעתה לקרקע חלופית בפני התובעים, באמצעות בא כוחם, תוך 3 חודשים ממועד פסק דין זה. התובעים ישיבו להצעתה תוך 3 חודשים לאחר מכן. הצדדים יהיו רשאים להאריך בהסכמה הדדית את פרקי הזמן הנ"ל ולבוא ביניהם בדברים במטרה להגיע להסכמה לגבי הקרקע החלופית.
44.אני ער לכך שהכרעה זו אינה קונקרטית דיה וספק אם היא ניתנת לאכיפה באופן שיוביל לסיום המחלוקת בין הצדדים. מדובר בהכרעה הנעשית ברמה העקרונית, המכירה בזכותם של התובעים לפיצוי בקרקע חליפית, בהתאם להבטחה שניתנה להם לפני שנים רבות. המכשולים שעלולים לצוץ בדרך ליישומה המעשי הם רבים, והצלחת המהלך תלויה במידה ניכרת ברצונם הטוב של שני הצדדים ומוכנותם להגיע להסדר הוגן והגיוני. קשיים אלה עלולים להוביל לצערי להתדיינות עתידית ולדחות את קצה של המחלוקת ארוכת השנים הניטשת בין הצדדים. יחד עם זאת, נראה לי כי זכותם של התובעים לממש את ההבטחה השלטונית שניתנה להם לפני שנים רבות לקבל קרקע חליפית תמורת הקרקע שהופקעה מידם, גוברת, ומטה את הכף לטובת הכרעה בדרך זו, על כל החששות וחוסר הוודאות הנלווים אליה.
45.אני מחייב את הנתבעת לשלם לתובעים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 30,000 ₪ וזאת תוך 30 יום מהיום אחרת יישא סכום זה ריבית והפרשי הצמדה כחוק החל מהיום ועד לתשלומו בפועל.
ניתנה היום, כ' תמוז תש"פ, 12 יולי 2020, בהעדר הצדדים.
