הסוגיה המרכזית המתעוררת הינה, האם עסקינן בהרחבה של מפעל קיים או שמדובר במפעל בהקמה, לצורך קביעת דמי היוון. סוגיה נוספת עניינה, הקריטריון המשמש את הנתבעת להכרעה בעניין.
טענות הצדדים בתמצית
טענות התובע
3.לטענת התובע, בשנת 1987 נחתם בין הצדדים חוזה חכירה ביחס לשטח של כ-1.8 דונם בו פועל מפעל של הקיבוץ ליצור תמציות טעם וריח (להלן: "המפעל"). עם השנים התרחבה פעילותו העסקית של המפעל, שלוותה גם בהתרחבות פיזית שלו מעבר לשטחו המקורי. הקיבוץ פנה לרשות על מנת להסדיר את זכויותיו בקרקע וביום 30.7.2012 הודיעה הרשות לקיבוץ, כי אושרה בקשתו לחכירת שטח נוסף של 22 דונם, ועליו לשלם בגין השטח הנוסף דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% מערך הקרקע. הרשות התנתה דיון בהשגה שהגיש הקיבוץ בנוגע לשווי הקרקע לצורך חישוב דמי החכירה, בתשלום דמי היוון בשיעור של 75% מערך הקרקע. הקיבוץ שילם, תחת מחאה, סך של 1,841,311 ₪ ובהמשך שילם עוד 645,158 ₪, ובסך הכל שילם את מלוא דמי ההיוון בסך של 2,486,469 ₪. ההשגה שהגיש הקיבוץ, נדחתה. לטענת הקיבוץ, בהתאם להוראה מס' 102 של האגף החקלאי ברשות היה עליו לשלם אך 51% מערך הקרקע שכן מדובר בהרחבה של מפעל קיים, באזור עדיפות לאומית ב' ולפיכך שילם ביתר סך של 1,092,953 ₪. לטענת התובע, הרשות משתמשת לקביעה אם מדובר בהרחבה של מפעל קיים או הקמה של מפעל חדש, במבחן יחס השטחים (מקורי לעומת הנוכחי), ולפיו אם קיים יחס "גבוה" בין השטח המקורי לשטח החדש, המדובר בהקמה של מפעל חדש, כאשר היא מתעלמת מכך שהרחבת המפעל נעשתה לאורך השנים, ובהעדר כל בסיס נורמטיבי למבחן, וממילא, אין לרשות כל הגדרה ליחס שטחים כזה. לטענת התובע, הרשות אינה מאפשרת להגיש השגה לגבי שיעור דמי ההיוון, והיא לא הגיבה לפניות התובע לקבלת הסבר לגבי הקריטריון המנחה את ההחלטה לפיה המדובר בהקמה של מפעל חדש, ומכאן נסללה הדרך להגשת התביעה.
טענות הנתבעת
4.לטענת הנתבעת, במשך השנים גדל המפעל משטח של 1.8 לשטח של 22 דונם, בלא שנעשתה כל פניה לרשות לקבלת אישור להקצאה נוספת של קרקע למפעל. אין בסיס לטענת הקיבוץ, כי לו היה פונה במהלך השנים ומסדיר את גדילתו צעד אחרי צעד, היתה הרשות רואה בגדילה ההדרגתית כהרחבה, שכן הקיבוץ לא פעל כך, והוא למעשה פלש למקרקעין הנוספים. ביום 30.7.2012, ככל הנראה בשל כוונה למכור את המפעל, והצורך להסדיר באופן חוקי את פעילותו בקרקע, פנה הקיבוץ לרשות בבקשה לאשר הקצאה של כ-22 דונם (תוספת שטח של 19,490 מ"ר). הבקשה אושרה, בכפוף לתשלום דמי היוון של הקרקע לפי אחוז ההיוון של הקמת מפעל בסך של 91%, מאחר ומדובר במפעל שגדל ב-900%, ויש לראות בו מפעל חדש ולא מפעל שהתרחב. ביום 24.9.2012, שילם הקיבוץ תשלום ראשון בסך 2,612,214.63 ₪ (הכולל דמי שימוש בסך 391,350 ₪), וביום 21.10.2012 נשלח לרשות מכתב התראה לפני פניה לערכאות, הדורש קבלת עמדתה ביחס לטענה כי יש לחייב את הקיבוץ בתשלום של 51% בלבד מערך הקרקע. ביום 9.12.2013, שילם הקיבוץ תשלום שני בסך 821,607.92 ₪ (כולל 51,118 ₪ בגין דמי שימוש), ולאחר כמה ימים, ביום 11.12.2013, התקבל מכתב נוסף מהקיבוץ בו צויין כי אין בתשלומים ששילם כדי להוות הסכמה לחיוב היתר של הקיבוץ, או לפגוע בזכויותיו וטענותיו כנגד התשלום. לטענת הנתבעת, גם אם מדובר במפעל המייצר אותם מוצרים, יש לראות בגידול העצום בהיקף הפעילות שלו ובהכנסותיו השונים לחלוטין מהמפעל הקטן שלו הוקצו 1.8 דונם , כמפעל חדש. המפעל אף נמכר לפני כשנה לחברה בינלאומית בתמורה לסכום של מאות מליוני שקלים, שווי שלא היה מתקבל בתמורה למפעל המקורי, כאשר הקיבוץ אף לא דיווח על העיסקה לרשות. הרשות מפנה לתמיכה בטענתה, כי החלטתה אינה שרירותית, לס' 25(11) לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993, לפיו הענקת זכויות במקרקעין גובלים למפעל קיים לצורך הרחבת המפעל, אינה טעונה מכרז, אלא אם מדובר בשטח העולה על חמישים אחוז משטח המפעל, שאז יש צורך באישור ועדת הפטור של מועצת המינהל. מכאן, שהקריטריון להרחבת מפעל לעומת הקמת מפעל חדש, הינו מבחן השטח הנוסף, ומתחם הסבירות לשם הגדרת "הרחבת מפעל" הינה בשטח שפחות מ-50% משטח המפעל הקיים. מאחר ובעניינינו אין המדובר בהרחבת מפעל בשיעור של 50%, כי אם בגדילה בשיעור של 900%, כאשר המפעל המקורי הפך לכ-1/10 מהמפעל הנוכחי, המדובר במפעל חדש. משכך, יש לחייב את הקצאת המקרקעין בגינו בדמי היוון של הקמה ולא של הרחבה.
תשובת התובע לכתב ההגנה
5.לטענת התובע, המדובר בצמיחה איטית של המפעל לאורך 25 שנים. בנוסף, שטח המפעל כיום הינו כ-16 דונם, והקיבוץ הסדיר את הזכויות ב-22 דונם לטובת התפתחות עתידית של המפעל. בנוסף, אין רלוונטיות לטענה כי הקיבוץ לא הסדיר לאורך השנים את חכירת המקרקעין הנוספים, שכן הקיבוץ הסדיר את הגדלת שטח המפעל ועיגן אותה כדין, גם אם בדיעבד, ואף שילם דמי שימוש בגין תקופת העבר. זאת ועוד, הרשות לא דרשה ואינה דורשת כיום סילוק ידו של המפעל מהמקרקעין. התובע טען, כי הפניה לרשות לשם הסדרת הזכויות התבצעה בשנת 2010, בעוד עיסקת המכירה בוצעה כ-4 שנים לאחר מכן , ואין לקשור בין הדברים. התובע חוזר ומדגיש, כי למרות שהמפעל התפתח לאורך השנים, המדובר באותו מפעל.
ההליך
6.מטעם התובע הוגש תצהיר עדות ראשית של מר עוזי פלגי, ששימש כעובד וכחבר הנהלה במפעל וכיום משמש כמרכז המשק וכחבר ההנהלה הכלכלית (להלן: "מר פלגי").
מטעם הנתבע, הוגש תצהיר עדות ראשית של מר אריאל מזוז, המשמש כמנהל אגף בכיר עסקאות בהנהלת הרשות, והיה מעורב בקבלת ההחלטות בעניין התובע (להלן: "מר מזוז").
7.ביום 13.6.2016 הודיעו הצדדים כי הגיעו להסדר דיוני, לפיו הם מוותרים על חקירת המצהירים בתיק, ומסכימים כי תתקבל הכרעה על סמך התצהירים הקיימים בתיק, ועל סמך סיכומים שישמעו בעל פה.
8. ביום 19.7.2016, התקיימה ישיבה במסגרתה סיכמו ב"כ הצדדים את טענותיהם בעל פה.
טענות הצדדים בסיכומיהם
9.התובע הפנה לנספחים ב' עד ט', לתצהירו מהםעולה כי פנה החל משנת 1995, לאורךהשנים לרשות בעניין הסדרת הרחבת המפעל (ע' 12 ש' 20-24 לפרוטוקול). על פי הנטען, הגידול של המפעל היה הדרגתי לאורך השנים, כתוצאה מההצלחה המסחרית של המוצרכאשר אמצעי היצור נותרו בעינם (ע' 10 ש' 8-9, 17 לפרוטוקול). בנוסף, בעקבות חקיקת החוק למוצרים מסוכנים בשנת 1993 , מאחר והמפעל עובד עם חומרים הנחשבים מסוכנים לפי החוק, היה עליו לאפסן חומרים מסויימים בריחוק פיזי מהמפעל, ולכן המפעל התרחב למבנים שהיו קיימים ושהיה להם בעבר שימוש אחר ואין המדובר בפלישה של הקיבוץ לשטחים לא לו (ע' 11 ש' 1-2, 13, 20-27 לפרוטוקול). במסגרת זו נבחנה על ידי הקיבוץ גם האפשרות להעתיק את המפעל לאזור תעשיה, כהמלצת המשרד לאיכות הסביבה דבר שעיכב אף הוא את הטיפול בהסדרת ההרחבה של המפעל (ע' 14 ש' 26-27; ע' 15 ש' 1-2 לפרוט'). התובע הסביר, כי לאחר שהתבררו הקשיים בביצוע מהלך כזה, הוחלט להמשיך במהלך להסדיר את זכויות הקיבוץ בקרקע (ס' 10 לתצהיר התובע).
התובע הפנה עוד לחלופת המכתבים שהיתה בינו לבין הנתבעת, משנת 2004 ואילך (נספחים ד'-ז' לתצהיר התובע), וטען כי יש לראות בפניותיה של הנתבעת אליו בהן היא מתייחסת בפירוש למפעל כאל מפעל שהתרחב (בסעיף "הנדון: הרחבת מפעל ארומור"), כתמיכה בטענתו.
10.אין מחלוקת בין הצדדים, כי המפעל גדל בהדרגה משטח של 1.8 דונם לשטח של 22 דונם, לפי חוזה הקצאה משנת 2012, כאשר לאורך השנים הוספו למפעל מבנים שונים, תוך חריגה מהחוזה המקורי (ע' 19 ש' 4-5, 8-12 לפרוטוקול) וכי היקף הפעילות הכלכלית של המפעל צמח ממיליוני שקלים בודדים למאות מיליוני שקלים בשנה (מסמכים חשבונאים ממשרד הכלכלה לגבי נתוני המכירות של המפעל- נספח ד לתצהיר מר מזוז), למרות שעיסוקו נותר כשהיה.
ואולם, התובע טען , כי מבחן תוספת השטח הניכרת, בו השתמשה הרשות כדי לראות בגדילת המפעל לאורך השנים, הצמיחה בפעילותו העיסקית ובמספר עובדיו כהקמת מפעל חדש, נעדר כל בסיס, שרירותי ומוביל לתוצאות אבסורדיות (ע' 4 ש' 11-18 לפרוטוקול). זאת ועוד, הרשות לא הסבירה מה הקריטריון לקביעה כי המדובר בתוספת שהיא ניכרת, ומהי הנקודה בה מפעל קיים הופך לחדש (ע' 26 ש' 7-13 לפרוטוקול). מאחר הנתבעת הפנתה לתקנה 25.11 לתקנות חובת המכרזים, לפיה ניתן להעניק זכויות במקרקעין גובלים במפעל, לצורך הרחבתו, ללא מכרז, אם התוספת הינה מתחת ל-50%, וכאשר היא מעל 50% יש צורך באישור ועדת פטור, והמפעל קיבל את הקרקע ללא מכרז, הרי שגם לשיטת הרשות, המדובר בהרחבה ולא בהקמה של מפעל חדש (ע' 6 ש' 1-9 לפרוטוקול). לא זו אף זו, בעוד בהחלטת וועדת העסקאות של הרשות נקבע כי התשלום הגבוה הינו בגין תוספת שטח ניכרת, (נספח ט"ז לתצהיר מר פלגי), בכתב ההגנה התייחסה הרשות לשינוי בשיטות העבודה, שינוי בשיטות ניהול ואסטרטגיה (ס' 16, 38 לכתב ההגנה) ובתצהיר מר מזוז דובר בעיקר על מחזור הכנסות, רכיב שלא אוזכר כלל בכתב ההגנה (ע' 6 ש' 22-24; ע' 7 ש' 3-7, 10 לפרוטוקול).
11. לעומת זאת, טענה הנתבעת, כי על פי החלטת מועצת מנהל מקרקעי ישראל מס' 1273 (נספחו' לתצהיר מר מזוז), ישולמו דמי חכירה מופחתים בהקצאת מקרקעין לתעשיה באזור עדיפות
לאומית ב', רק בעת הרחבת מפעל קיים. לטענתה, מאחר ואין כללים כתובים לגבי הנקודה
שבה מפסיקים לראות במפעל כמפעל שהתרחב ורואים בו מפעל חדש, מדובר ב"תשובה של היגיון...הדברים נבחנים ממקרה למקרה. גם אם הרחבת המפעל ...עוד נעשתה בהדרגה הרי שקיימת איזושהי נקודת איזון שבה המפעל המקורי מאבד מהמהות שלו והוא הופך למפעל שונה לחלוטין " (ע' 20 ש' 17-19, 24-27; ע' 21 ש' 1 לפרוטוקול). בנוסף, מהיקש שעשתה לתקנה 25.11 לתקנות חובת המכרזים, אם היה הקיבוץ פונה ומבקש במועד אישור של הרשות לכל הרחבה שביצע, הרי כאשר הרשות היתה רואה שההרחבה מגיעה לשלב בו מטשטש היחס הפרופורציונאלי בין המפעל המקורי למה שמבוקש באותו שלב של הבקשה להרחבה, הרי שכבר אז היה הקיבוץ מחוייב בדמי היוון מלאים על כל הרחבה נוספת שבעצם הופכת להקמה של מפעל חדש (ע' 21 ש' 21-27 לפרוטוקול). לטענתה , אי אפשר לטעון להרחבה כשמדובר בגידול של 900% בשטח המקרקעין (ע' 22 ש' 1 לפרוטוקול). למרות שהמפעל נותר במקומו, יש להתייחס לגידול במחזור העיסקי שהינו אחד הפרמטרים המלמדים על "הפיכת העסק לעסק חדש לגמרי עד כדי הקמה" (ע' 30 ש' 10-12 לפרוטוקול), זאת בנוסף לגידול הניכר בשטחו ולשינוי בפעילותו העיסקית, מהם עולה כי המדובר במפעל חדש (ע' 22 ש' 6-8 לפרוטוקול). הנתבעת הפנתה לפסיקה הקובעת כי יש להתייחס להחלטות של מועצת מנהל מקרקעי ישראל לא רק לשונית, אלא לפי השכל הישר וההיגיון (ע' 23 ש' 24-26 לפרוטוקול), והוסיפה, כי החלטת הרשות לבחון כל מקרה לגופו אינה בלתי סבירה. משכך, יש לראות בגדילה בהיקף פעילותו של המפעל כהקמה של מפעל חדש, וכי אין המדובר בתוספת שטח שהינה טכנית (ע' 19 ש' 20-22, 24, 27 ; ע' 20 ש' 1 לפרוטוקול).
דיון והכרעה
12. לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ובחנתי את הראיות ואת הסיכומים שנשמעו לפני, הגעתי לכלל מסקנה כי דין התביעה להתקבל, כמפורט להלן.
13.כפי שציינתי בפתח הדברים, עניינה העיקרי של תביעה זו הינו מה נחשב כ"הרחבה של מפעל קיים" ומה כ"הקמת מפעל", לצורך קביעת דמי היוון. נטל השכנוע שהינו החובה העיקרית במשפט מוטל בענייננו על התובע. אי עמידה בנטל פירושה דחיית טענותיו של מי שהנטל מוטל עליו (רע"א 3646/98 כ.ו.ע. לבניין בע"מ נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד נז(4) 891, 897), כאשר "...התשובה אם הנטל הורם או לא...טעונה הערכת הראיות של התובע מבחינת מהימנותן ומשקלן ובהתחשב עם הראיות הנגדיות שהביא הנתבע (אם הביא לעניין זה" (ע"א 941/05 אגודת הכורמים נ' חברת הכרם, פ"ד סא(3) 350).
14. מנהל מקרקעי ישראל, שעל פי התיקון לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן:
"חוק רשות מקרקעי ישראל ") שונה שמו החל מ-1.1.2010 ל"רשות מקרקעי ישראל", הוא
הגוף אשר מנהל את קרקעות המדינה.
15. לרשות אין אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה. היא מהווה מנגנון מינהלי, הכפוףלממשלה, ופועל כאורגן של המדינה (ראה- בע"א 3999/91 סואעד נ' מינהל מקרקעי ישראל, [פורסם בנבו]; ע"א 258/88 פיכטנבוים נ' רשם המקרקעין, פ"ד מד (2)576, 580 [1990]). כנאמן המדינה חלות על הנתבעת נורמות מן המשפט הציבורי, לצד נורמות מן המשפט הפרטי (ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס יהודה, פ"ד מה( 1) 342, 348- 349 [1990]).
16. לצד התכליות המיוחדות של הרשות, עומדות גם תכליות כלליות המשקפות את ערכי היסוד של החברה והמשפט בישראל, ובהם עקרון השוויון (בגץ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות (פורסם ביום 29.8.2002) יש לזכור, כי כרשות מינהלית חלים על הנתבעת העקרונות והכללים של המשפט הציבורי במלוא היקפם,המחייבים אותה לנהוג בהגינות ובשוויון ועל-פי כללי המינהל התקין גם בפרשנות התקנות (ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261 (1997)
17.סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל הפקיד בידי מועצת מקרקעי ישראל את הסמכות לקביעת המדיניות הקרקעית לפיה תפעל הרשות. מתוקף סמכות זו ניתנות החלטותיה.
מעמדן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל הוא כשל הנחיות מנהליות (ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11, 22 (2002); ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל משרד מיסוי מקרקעין, באר שבע, [פורסם ביום 12.09.2006) גדעון ויתקון, דיני מינהל מקרקעי ישראל, 237 (2004), וככאלו יש לפרשן, ככל נורמה משפטית אחרת, על פי תכליתן (עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, (פורסם ביום 30.11.2011), ועל פי לשונן ובהתאם להלכות המשפט המנהלי (ע"א 3089/11 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ,(פורסם ביום 22.8.2012).
18.על בסיס רקע נורמטיבי זה, הפרקטיקה הנוהגת היא שהרשות מחכירה את הקרקעות לתקופות זמן קצובות ושונות לפי קטגוריות שונות ולצרכים מגוונים. סוגי החוזים, ההתקשרויות ותקופות החכירה משתנים בין המגזרים השונים. כך, למשל, חוזי החכירה במגזר העירוני מבוססים על מתכונות שונות מהחוזים במגזר החקלאי (דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי – משפט מינהלי כלכלי 597 (2013). אחת מצורות ההתקשרות של הרשות ביחס לקרקעות המצויות בתחומי ישובים חקלאיים היא באמצעות כריתת חוזה משבצת. חוזה זה נכרת בין הרשות, כגוף המנהל את מקרקעי ישראל, ובין האישיות המשפטית שבאמצעותה מאוגדים תושבי הישוב, בענייננו – הקיבוץ.
19.הוראה מס' 102 מיום 6.1.2011 של האגף החקלאי ברשות עוסקת בהחכרת קרקע לצרכי תעסוקה במשבצת ישובים חקלאיים (נספח יד' לתצהיר מר פלגי). סעיף 4.4.1 להחלטה קובע, כי בגין ההקצאה ישולמו לרשות דמי חכירה מהוונים מופחתים, בישובים הכלולים באיזורי עדיפות לאומית עפ"י החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט -1959 (להלן: "החוק לעידוד השקעות הון"), כאשר באיזורים ללא עדיפות לאומית ישולם 91% מערך הקרקע, ובאיזור עדיפות לאומית ב', אליה משתייך הקיבוץ (נספח טו' לתצהיר מר פלגי) , ישולם 51% מערך הקרקע.
20.החלטה מס' 1273 של הרשות שכותרתה "מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע" ושצורפה לתצהיר מטעמה (סומן ו') מבארת את הוראה 102 הנ"ל (סעיף 3 – "הקצאת מקרקעין לתעשיה ומלאכה"):
"איזור עדיפות לאומית ב' לפי חוק עידוד השקעות הון 51% - מערך הקרקע בעת הרחבת מפעל קיים, תשלום דמי חכירה מהוונים מלאים בעת הקמת מפעל"
21.החלטת ועדת העסקאות של הרשות מיום 5.4.12 שדנה בבקשת הקיבוץ להקצאת השטח הנוספת לצורכי המפעל (נספח טז לתצהיר הקיבוץ), ועומדת בבסיס המחלוקת בין הצדדים קבעה :
"לגבי העסקה הנדונה נחלקו הדעות במסלול ירוק לגבי שיעור התשלום. האם יש לראות את השטח של 19.49 כשטח הרחבה ואז זכאי היזם להנחת אזור (בהתאם לטבלאות תמ"ת אשר מחלקות בין הרחבה להקמה) או לראות את השטח כהקצאה חדשה ולא לתת הנחות.
החלטה:
הואיל ומדובר בתוספת שטח נכרת (פי עשרה) יש לראות את העסקה כמפעל בהקמה ועל פי זה יקבע אזור העדיפות והחיוב בהתאם.
לאחר התיקון בהתאם, העסקה מאושרת".
מקור הסמכות מכוחו פעלה ועדת העסקאות
22.בטרם אגע ואתייחס לטענות הצדדים ולנקודת המחלוקת ביניהם, אבקש לציין עובדה בסיסית, ולטעמי חשובה לא פחות מהנקודה שבמחלוקת, והיא מקור הסמכות מכוחו פעלה ועדת העיסקאות ביום 5.4.2012.
23.כפי שצויין, מנגנוני הרשות פועלים מכח החלטותיה שמתפרסמות מעת לעת. אולם, בהחלטתה של ועדת העסקאות לא נזכר מקור הסמכות המאפשר לה את האבחנה שביצעה בין מפעלבהקמה להרחבת מפעל קיים, תוך שהיא מפנה לטבלאות התמ"ת אשר מחלקות בין הרחבה והקמה. משהועדה פועלת, לפי טענת הרשות מכוח החלטותיה אשר מתפרסמות מעת לעת, לא ברורה הפניה לטבלאות התמ"ת כאשר עומד לרשותה, לכאורה, מקור הסמכות הבסיסי – תקנה 1273.
24.לטעמי, ההסבר לכך טמון כפי הנראה, בעובדה שהחלטת הרשות שהיה תקפה באותה עת כלל לא ביצעה את האבחנה בין מפעל בהקמה להרחבת מפעל קיים ולמעשה ההחלטה שביצעה אבחנה זו- 1273, טרם באה לאויר העולם בעת ישיבת ועדת העסקאות.
25.החלטה 1273 התקבלה ביום 7.11.2012, כ-7 חודשים לאחר ישיבתה של ועדת העסקאות ביום 5.4.2012. החלטה 1273 אינה חלה למפרע, שכן אם נפנה לסעיף 10 בה: "ההחלטה תכנס לתוקפה 30 יום מיום אישורה כדין. עד למועד כניסתה של החלטה זו לתוקף יחולו הוראות החלטה 1268" .
אם נחזור להחלטה 1268 (כל ההחלטות מופיעות באתר הרשות), נגלה כי זו התקבלה ביום 29.10.2012 (כחצי שנה לאחר התכנסותה של ועדת העסקאות).
בהחלטה 1268 אין כל זכר לאבחנה בין מפעל בהקמה להרחבה של מפעל קיים, אלא קריטריון ההנחות המופיע בסעיף 2 להחלטה הוא אחיד – 51%:
"הקצאת מקרקעין לתעשיה ומלאכה
בהקצאת מקרקעין לתעשיה ומלאכה ישולמו למינהל דמי חכירה מופחתים בישובים הכלולים באזורי עדיפות לאומית עפ"י החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט, 1959 – כדלקמן:
ישובי קו עימות בגזרת לבנון – פטור מלא מתשלום דמי חכירה.
איזור עדיפות לאומית א 31% - מערך הקרקע
איזור עדיפות לאומית ב 51% - מערך הקרקע"
אולם, גם החלטה זו לא עמדה בתוקף במועד התכנסותה של ועדת העסקאות, שכן נקבע בה כי עם כניסתה לתוקף (29.10.2012) – "תבוטל החלטת המועצה מס' 1250".
החלטה 1250 נכנסה לתוקף ביום 30.1.2012 (כשלושה חודשים עובר לישיבתה של ועדת העסקאות ובה מופיע מנגנון הנחות זהה לזה הנזכר בהחלטה 1268 – קרי:
"איזור עדיפות לאומית ב 51% - מערך הקרקע"
שוב, ללא כל אבחנה בין מפעל בהקמה להרחבת מפעל קיים .
26.על כן, החלטת ועדת העסקאות מכוחה חוייב הקיבוץ בדמי חכירה בשיעור 91%, אינה תואמת את החלטת הרשות שהיתה באותה עת, ולפיה לא ניתן לבצע את האבחנה בין מפעל בהקמה להרחבת מפעל קיים. לכאורה, על פי החלטת הרשות מס' 1250, היה אמור הקיבוץ להיות מחוייב בדמי חכירה בשיעור 51% בלבד.
27.למשמעות העובדה שועדת העסקאות ביצעה פעולה אשר אינה תואמת את החלטת הרשות, אתייחס בהמשך.
מפעל חדש או הרחבה של מפעל קיים
28.לאור לשונה של החלטה 1273 שצוטטה לעיל, המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה כיצד יש להגדיר את המפעל במצבו כיום, האם ניתן להגדירו כ"הרחבת מפעל קיים", כפי שגורס הקיבוץ או האם הוא קולע יותר להגדרה של "מפעל בהקמה", שאלה שהתשובה עליה תקבע את שיעור דמי ההיוון.
29.פרשנות החלטה 1273 מתבצעת כפרשנות כל דבר חקיקה או החלטה, ומתבססת על לשונו של החוק ועל תכליתו.
(ע"א 4127/95 י. זלקינד ואח' נ' בית זית – מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ, פ"ד נב(2) 306, עמ' 314; עעמ 389/13 עופר קרינסקי נ' המשרד לביטחון פנים (פורסם בנבו).
30.בגדר שלב זה השאלה הראשונה העומדת על הפרק היא פרשנותם של שני הביטויים "הרחבת מפעל קיים" ו"מפעל בהקמה", שאינם מוגדרים בהחלטה 1273.
בהיעדר הגדרה, עלינו לפנות לבסיס, קרי למילון אבן שושן המגדיר את המונח "הרחבה" כך: "הגדלת דבר, עשיה שיהא רחב משהיה".
את המונח "הקמה" מגדיר המילון באופן הבא: "העמדה, הצבה, כנון: "שנת ארבעים ...להקמת המשכן"
31.כלומר, בענייננו ברור כי המונח הרחבת מפעל קיים משמעו צמיחת גודלו של מפעל לעומת מימדיו המקוריים; ואילו משמעות הביטוי "הקמת מפעל" משמעו בניית מפעל יש מאין.
32.ביחס לתכליתה של החלטה 1273, זו ברורה כבר מעיון בכותרת החלטה 1273:
"מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע".
תכלית ההחלטה לפשט, להבהיר ולקבע את הכללים למתן הנחות בדמי החכירה של המינהל למניעת מחלוקות שעשויות להתעורר מטבע הדברים כאשר הקריטריונים אינם ברורים.
33.לאחר בחינת החלטת הרשות מיום 5.4.12 נשוא המחלוקת בין הצדדים ושצוטטה לעיל ברור כי החלטתה אינה מתיישבת עם הקריטריונים הקבועים בהחלטה 1273 כלשונה:
למעשה, הרשות מודה כי המפעל נשוא הדיון הינו מפעל שהתרחב וגדל אולם חרף האמור לאור מימדי ההתרחבות "יש לראות את העסקה כמפעל בהקמה".
בהחלטתה זו יוצרת הרשות קטגוריה שלישית, מעין יצור כלאיים בין מפעל שהתרחב לביןמפעל חדש. מיותר לציין כי קטגוריה מעין זו אינה מופיעה בהחלטה 1273 וממילא אינה מתיישבת עם מדיניות אחידה".
הדברים ברורים ביתר שאת ביחס להחלטה 1250 שגם מטרתה על פי כותרתה זהה – מדיניות אחידה למתן הנחות בקרקע. החלטה 1250 נסתרת לחלוטין על ידי החלטת ועדת העסקאות שיורדת לאבחנות שכלל אינן מופיעות בה.
34. המדובר, לכל הפחות בסטיה של מיישמי המדיניות של הרשות מן המדיניות המוצהרת המובעת בהחלטות הרשות ויש לבחון אותה בכלים שנקבעו בפסיקת בתי המשפט ובספרות המשפטית.
סטייה מהנחיה מנהלית
35. אין חולק כי זכותה של הרשות המנהלית להוציא הנחיות מנהליות ואף לסטות מהן במקרים
המתאימים:
"הצורך לאפשר לרשות המינהלית לסטות מכלליה נובע מהמגבלות האינהרנטיות של השימוש בכללים. לצד היתרונות המובהקים של השימוש בכללים (כגון: הגברת היעילות, השגת אחידות, שוויון עקביות וציפיות) יש לשימוש בכללים גם מחיר"
( י. דותן, הנחיות מנהליות (1996), עמ' 415; וראה גם: עע"מ 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ (פורסם בנבו).
36.עם זאת, סטיה מההנחיה המנהלית אינה מובנת מאליה ואין לאפשר לרשות חרות בלתי מוגבלת לעשות כן, שכן השימוש בסטיה מהנחיה מינהלית טומן בחובו סיכונים לא מבוטלים כגון פגיעה בערכי ציפיות, וודאות וביטחון משפטי וכלכלי המאפשרים לציבור ולמשק הכלכלי לתכנן פעילותו ומהלכיו, כמו גם הסיכון לקבלת החלטות סותרות ולא אחידות של אורגנים שונים בגוף המנהלי.
(י.דותן, 416 – 417; וראה גם: י. זמיר, הנחיות מנהליות הפרקליט לח 18, 22 התשמ"ח (מ"ט)
סיכון נוסף ולא מבוטל הוא הפיכתה של הסטיה מההנחיה המנהלית, ככל שאינה מוגבלת, לכר פורה של תופעות פסולות כגון חוסר אובייקטיביות, העדפת מקורבים ומשוא פנים.
(י.דותן, 417)
על מנת למנוע סיכונים אלו על סטיה מהנחיה מינהלית למלא אחר מספר כללים שאין בלתם.
ראשית, לשם סטיה מהנחיה מינהלית נדרשת סיבה חזקה במיוחד המצדיקה זאת, כאשר אין די בכך שסטיה זו עדיפה במידת מה על המדיניות או ההנחיה המוצהרות.
(י.דותן, 423); וראה גם: בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 201 – 202 (1991)
דרישה נוספת אותה צריכה למלא החלטה הסוטה מהנחיה מינהלית היא מתן זכות טיעון לאזרח העשוי להיפגע מההחלטה. הפרת זכות זו עשויה להביא לפסילת ההחלטה על ידי בית המשפט שיקבל בעצמו החלטה לגופו של עניין.
(י.דותן 429).
בנוסף, על החלטה הסוטה מהנחיה מנהלית להיות מנומקת באופן מפורט תוך תיאור ופירוט כל הסיבות המצדיקות נקיטתה אל מול ההנחיה ממנה היא סוטה. הפרת חובת ההנמקה כמפורט לעיל מביאה להעברת נטל הראיה אל הרשות המנהלית להצדיק את הסטיה.
(בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 201 – 202 (1991)
ביקורתו של בית המשפט את החלטת הסטיה מההנחיה המינהלית תביא לביטולה של החלטת הסטיה בשני מצבים:
"המצב הראשון הוא שהרשות מקבלת החלטה שאינה תואמת את הנחיותיה וזאת מבלי ללוות את ההחלטה בשום שיקולים מיוחדים שיצדיקו את הסטיה... לא מדובר בכך שהחלטת הסטיה לא הייתה מלווה הנמקה מתאימה... אלא בכך שלא היו כל נימוקים כאלו בעת קבלת ההחלטה המקורית. היינו, לא מדובר כאן בהחלטת סטיה מודעת ומתוכנתת מההנחיה, אלא בהפרה סתמית של ההנחיה...
מצב דברים שני הוא כאשר הרשות סוטה מהנחיותיה באופן מודע ואף מציגה בפני בית המשפט את השיקולים שעמדו בפני החלטת הסטיה אך בית המשפט פוסל שיקולים אלו".
(י.דותן, 438)
37.בפרשנותה של הנחיה מנהלית יש להבחין בין הנחיה מנהלית ובה "כללי שסתום", המאפשרים שיקול דעת לגורם המופקד על יישומם המנוסחים באופן מעורפל או מכילים ביטויים שמותירים לפרשן תפקיד נכבד בעיצובו של הכלל (כגון: זהירות סבירה, רשלנות, תום לב, תקנת הציבור וכיו"ב) (י. דותן, עמ' 418); ומנגד, הנחיות או כללים הכובלים את הפרשן ומצמצמים את הקשת הפרשנית למתחם אפשרויות צר ביותר.
דומה כי בענייננו, הן החלטה 1250 והן החלטה 1273 של הרשות, נעדרות "כללי שסתום" אלא נוקטות בלשון חד משמעית, מן הסתם לאור הכוונה להתוות מדיניות בטוחה וברורה ביחס להנחות הניתנות בדמי החכירה ליישובים באזורי העדיפות.
עובדה זו מחייבת מטבעה, לאור הכללים שפורטו לעיל, לאפשר את החריגה מההחלטות באופן מצמצם.
38.אם נבחן אחת לאחת את תחולתן של הדרישות שפורטו לעיל במקרה של החלטת ועדת העסקאות מיום 5.4.12 שסוטה הן מהחלטה 1250 והן מהחלטה 1273, נגיע למסקנה שהדרישות האמורות אינן מתקיימות.
39.כפי שצויין לעיל, הדרישה הראשונה היא סיבה חזקה המצדיקה את הסטיה מן ההנחיה.
החלטת ועדות העסקאות מנוגדת לחלוטין להחלטה 1250 ( אשר כאמור אינה מבצעת כל אבחנה במתן ההנחה בדמי החכירה בין סוגי מפעלים אלא נותנת את ההנחה באופן גורף לכל מפעל ). הסיבה לסתירה החזיתית אינה ברורה ובכל מקרה לא הובאו בפני בית המשפט ראיות כלשהן המלמדות עליה. בהיעדר סיבה, מיותר לציין כי אין המדובר ב"סיבה חזקה".
ובעניינה של החלטה 1273, שוב לא נראית סיבה כלשהי שתחייב יצירת סטנדרט שלישי, יש מאין, של מפעל שהתרחב באופן משמעותי עד כי יש לראותו כמפעל בהקמה. זאת, בשים לב לכך שהחריגה מהחלטות אלו של הרשות מתאפשרת באופן מצומצם.
40.נראה כי בהתנהלותה הפרה ועדת העסקאות גם תנאי נוסף בבחינת החלטת הסטיה מהחלטות 1250 ו/או 1273 כאשר התכנסה והחליטה את החלטותיה מבלי לשמוע את עמדתו קודם לכן ובכך פגעה בזכויותיו הפרוצדורליות של הקיבוץ. עובדה זו מוצאת ביטוי הן בטיעוניו של הקיבוץ בסיכומיו והן בסעיף 21 לתצהירו של מר פלגי והעתקי תכתובת הדואר שצורפו לו (נספח יח), כאשר בדואר האלקטרוני מיום 30.5.12 תמה נציג הקיבוץ:
"איני מבין כיצד החלטה מעין זו מתקבלת ללא מתן זכות טיעון כלשהי לקיבוץ".
41.לא זו אף זו, דרישת ההנמקה אף היא אינה מתמלאת בהחלטתה של ועדת העסקאות.
כאמור, על ההנמקה המצדיקה את החלטת הסטיה לכלול פירוט השיקולים שהובילו את הרשות לסטות מהנחיותיה, תוך התייחסות לסיבות התומכות בסטיה למול המסגרת המתווה את הכללים.
בהתייחס להחלטה 1250 ברור כי אין בהחלטת ועדת העסקאות כל הנמקה. המדובר בפעולה הסותרת לחלוטין את ההנחיה כאשר כלל הבסיס – מתן הנחה גורפת למפעלי תעשיה - נפקד לחלוטין מהחלטת ועדת העסקאות.
גם ביחס להחלטה 1273 לא מתמלאת דרישת ההנמקה. אמנם, נטען בהחלטה כי היא ניתנה על רקע תוספת השטח הניכרת שנוספה למפעל אולם לא היתה התייחסות לשאלה כיצד החלטת ועדת העסקאות מתיישבת עם הכלל המכיר רק בשני סוגי מפעלים ולכאורה אינו מאפשר יציר כלאיים בין שניהם. החסר שבהנמקתה של ועדת העסקאות מקבל משנה תוקף כאשר בהחלטה עצמה צויין כי "נחלקו הדעות" בין חברי הועדה, עובדה שחייבה לכאורה ציון עמדתם של המתנגדים לסטיה ונימוקיהם.
אי קיום דרישת ההנמקה מעביר את נטל הראיה להוכיח קיומם של טעמים המצדיקים את הסטיה מההחלטה לידי הנתבעת.
42.לסיכום, נראה כי החלטת ועדת העסקאות לא עמדה בפרמטרים הקבועים על מנת לאפשר הסטיה מהחלטתה של הרשות.
43.הסטיה היא משמעותית ביותר כאשר לנגד עינינו ניצבת החלטה 1250 של הרשות המאפשרת הנחה גורפת בדמי החכירה של מקרקעין המשמשים לתעשיה ומלאכה ואינה יוצרת הבחנות או קריטריונים מי מבין המפעלים או בתי המלאכה יזכו בהנחה.
אל מול החלטה זו נראית החלטת ועדת העסקאות העוסקת באחוזי גדילת שטח המפעל והאם יש לסווגו כמפעל בהקמה או מפעל שהתרחב, מונחים שכלל אינם מצויים בהחלטה 1250, כנטע זר עד כי אין קשר בינה לבין ההחלטה האמורה להתוות את דרכה.
מצב זה לעניות דעתי זהה למצב המתואר בספרו של י. דותן כ"הפרה סתמית" של ההוראה, בו אין ספק כי לבית המשפט הסמכות לבטל החלטתה של ועדת העסקאות.
44.גם ביחס לתקנה 1273 אין לאפשר את החלטת ועדת העסקאות.
כאמור, מלכתחילה האופן בו מנוסחת החלטה 1273, המתווה שני סוגי מפעלים אשר לכל אחד מהם הנחה שונה בדמי החכירה, כאשר צוין בה במפורש כי היא באה להתוות "מדיניות אחידה" בקבלת ההנחות בדמי החכירה, אינו מותיר שיקול דעת נרחב מידי למיישמיה. הסטיה, ככל שתבוצע אמורה להיות מינורית למדי.
תחת זאת, יצרה ועדת העסקאות, יש מאין, מפעל מסוג שלישי, כרגע תחת הכובע של הרחבת שטח הקרקע בו הוא משתמש, תוך ציון כי מדובר בתוספת שטח "נכרת". המדובר במושג אמורפי ועמום, החוטא למטרת החלטה 1273 שנועדה להיות ברורה ואשר בה לא מבוצעת כל אבחנה מעין זו. התנהלותה של הרשות בהליך זה, אשר לא הציגה בבית המשפט גישה אחידה וברורה ביחס למבחן שהוצע על ידי ועדת העסקאות, אלא טענה בערבוביה שלל טיעונים ביחס לשיקולים שיש לשקול, וכאשר נדרשה להגדיר את הרף, את הקריטריון ממנו והלאה הופך המפעל ממפעל בהרחבה למפעל בהקמה, טענה כי המדובר ב"היגיון" ו"בחינת כל מקרה לגופו", אינה מקובלת עליי.
החלטה זו הפוכה למדיניות האחידה שהחלטותיה של הרשות מנסות להנהיג ודוגמא מובהקת לנזקים שעשויות לגרום סטיות לא אחראיות מנהלי רשות ציבורית, עליה מצביע י. דותן בספרו, והבולטים שבהם הם הפגיעה בוודאות העסקית והמשפטית של הנזקקים לשירותיה והחשש המובן לאיפה ואיפה וחוסר שוויון.
לו היתה הרשות מגדירה כללים ברורים ואחידים לפיהם, חרף ההגדרות הבסיסיות של הרחבת מפעל קיים והקמת מפעל, קיימים מצבים בהם הרחבת מפעל תיחשב כהקמת מפעל תוך קביעת קריטריונים ברורים – בין אם בשטח, בין אם במהות הפעילות והעיסוק ובין אם במחזור הכלכלי וכיוצ"ב – דומה כי לא היתה לבית המשפט עילה להתערבות בהחלטה הפועלת לאורם.
אולם, כאשר מיישמי המדיניות נוטלים לידם לכאורה חופש מוחלט לפרש את שיקוליהם להעניק או לא להעניק הנחה בדמי חכירה מהוונים ללא ששיקולים אלו מוגדרים וקבועים, הם רשאים לכאורה להכתיר פרמטר המצדיק מתן או אי מתן הנחה תוך ביטול או הצנעת פרמטרים אחרים, הכל כראות עיניהם ולפי השקפת עולמם ללא שניתן יהיה לבקר את החלטתם.
ברור כי מצב מעין זה לא ניתן לקבל, וממילא לא עמדה הרשות בנטל הראיה שעבר אליה כאשר לא נימקה החלטתה כראוי.
45.בנסיבות אלו, נראה כי הסטיה של ועדת העסקאות מהחלטה 1273 שייכת ל"סוג השני" של המקרים בהם מתערב בית המשפט כאשר הרשות הציבורית מציגה את נימוקיה לסטיה אולם בית המשפט לא מקבלם ומבטל את ההחלטה הסוטה מההנחיה המנהלית.
46. לאור כל האמור לעיל, דין התביעה להתקבל.
47. הנני מחייב את הנתבעת לשלם לתובע סך של 1,092,953 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריביתכחוק, ממועד הגשת התביעה ( 2.01.2014) - 1,109,615 ₪.
בנוסף, הנני מחייב את הנתבעת לשלם לתובע שכ"ט עו"ד, אגרותוהוצאות משפט בסך כולל של 80,000 ₪.
הסכומים המפורטים לעיל ישולמו תוך 30 יום שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית
מהיום ועד ליום התשלום המלא בפועל.
המזכירות תעביר העתק מפסק דין זה לצדדים.
ניתן היום, ו' אב תשע"ו, 10 אוגוסט 2016, בהעדר הצדדים.
