פסק דין זה עניינו עתירה להצהיר כי השעיית התובע נעשתה שלא כדין, להורות על ביטולה ולהורות לנתבעים לשלם לתובע את שכרו בגין תקופת ההשעיה וכן פיצויים בגין עוגמת נפש והפגיעה בשמו הטוב.
רקע עובדתי
1.הנתבעת 1 היא רשות מקומית אשר כוננה על פי דין (להלן: הנתבעת או העירייה). הנתבע 2 הוא ראש העירייה (להלן: ראש העירייה).
2.התובע הוא עובד העירייה אשר החל את העסקתו בשנת 1998 כמדריך טיפולי לנפגעי סמים בבית חוסן וזאת באמצעות החברה הכלכלית לאילת המצויה בבעלות העירייה. החל משנת 2004 משמש התובע בתפקיד כפקח בנייה במחלקת הפיקוח בעירייה.
3.ביום 25.12.13 זומן התובע לחקירה במשטרה בחשד לביצוע עבירות של שוחד, מרמה והפרת אמונים.
4.כחודש ימים לאחר חקירת התובע במשטרה, ביום 21.1.14, שלחה משטרת ישראל לעירייה הודעה שלפיה נפתחה חקירה כנגד התובע בחשד לביצוע עבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים. בו ביום, שלח ראש העירייה לתובע הודעה על "זימון לשימוע בטרם קבלת החלטה בדבר השעיה מעבודה" בזו הלשון:
"הריני להודיעך כי לאור הודעה שנתקבלה ממשטרת ישראל לפיה נפתחה חקירה פלילית בגין עבירות לכאורה לפי סעיפים 290א (שוחד) ו-284 (מרמה והפרת אמונים) לחוק העונשין (תשל"ז 1977), הנני שוקל להפעיל את סמכותי הקבועה בדין ולהשעותך בהתאם לקבוע בתקנה 7 לתקנות הרשויות המקומיות (משמעת) (התאמת הוראות) תשל"ט-1979 וזאת עד לסיום החקירה ובהתאם לתוצאותיה" (נספח ב' לתגובה; להלן: ההזמנה לשימוע).
5.ההזמנה לשימוע נמסרה בביתו של התובע ביום שלישי, ה-21.1.14 בשעה 21:00 לערך לידי אשתו, היות שהתובע שהה באותה העת בירושלים אצל אמו שהיא חולה סיעודית. התובע חזר לביתו באילת רק ביום חמישי ה-23.1.14 בשעות הערב.
6.ביום ראשון, ה-26.1.14 התקיימה ישיבת השימוע. בפתח הישיבה התנגד התובע לקיומה וטען כי שב לביתו רק ביום חמישי בערב ולא הספיק ליטול ייצוג משפטי. בקשתו לדחיית השימוע במספר ימים לא נענתה, אך הוצע לו לדחות את השימוע ליום המחרת. לאחר התייעצות של התובע עם יושב ראש ועד העובדים, הסכים התובע כי ישיבת השימוע תתקיים בו ביום בשעה 16:30 כאשר לישיבה התייצב מטעמו גם עו"ד איציק מויאל.
7.ביום 29.1.14 החליט ראש העירייה להשעות את התובע מעבודתו וכך הודיע לתובע:
"הריני להודיעך כי בהתאם לסמכותי הקבועה בדין, לאחר ששמעתי את דבריך ואת דברי עורך הדין שלך והתייעצתי עם היועצת המשפטית לעירייה, החלטתי כי יש מקום להשעותך מהעבודה מהנימוקים הבאים:
במהלך השימוע עלה באופן ברור כי מדובר בחקירה פלילית הנוגעת לאירועים שהתרחשו במסגרת עבודתך בעירייה. לאור חומרת הסעיפים המצויינים בהודעת המשטרה לפיהן החקירה הפלילית המתנהלת נגדך הינה בגין עבירות חמורות לכאורה לפי סעיפים 290א ו-284 לחוק העונשין התשל"ז-1977, עבירות אשר יש עמן קלון, והנראות הציבורית במצב דברים זה הנני סבור כי מוטלת עלי החובה הציבורית להשעותך מעבודתך החל ממועד קבלת מכתבי זה ועד לסיום הליכי החקירה ובהתאם לתוצאותיה" (נספח ג' לתגובה; הדגשה שלי - י.א.ש.; להלן: החלטת ההשעיה).
8.ביום 11.2.14 הגיש התובע לבית הדין בקשה להורות על ביטול החלטת ההשעיה, להורות כי התנהלות הנתבעת בכל הנוגע להשעיית התובע נעשתה בניגוד לדין, ללא סמכות ובניגוד לחובת תום הלב החלה על הנתבעת; להורות לנתבעת להימנע מאיוש משרתו לרבות מינוי מחליף זמני; וכן להורות לה להימנע מפגיעה בתפקידו, בתנאי העסקתו, בזכויותיו, במעמדו ובשכרו וזאת עד להכרעה בתביעה לסעד העיקרי.
9.ביום 25.2.14 ניתנה החלטת בית הדין בבקשה לסעד זמני אשר קבעה כי בהחלטת ההשעיה נפלו פגמים. החלטת ההשעיה בוטלה והתובע הוחזר לעבודתו (להלן: ההחלטה בבקשה לסעד זמני). על ההחלטה בבקשה לסעד זמני הוגשה בקשת רשות ערעור (בר"ע 4609-03-14) אשר נדחתה בהחלטה מיום 13.3.14.
10.בין לבין הגיש התובע כתב תביעה שבמסגרתו עתר למתן סעד הצהרתי לפיו השעייתו נעשתה בניגוד לדין והיא בטלה מעיקרה; לשלם את הפרשי השכר בגין תקופת ההשעיה; להורות להעסיקו מבלי לפגוע בתפקידו, בזכויויתיו, במעמדו ובשכרו; להצהיר כי התנהלות הנתבעים בכל הקשור להשעייתו נעשתה בניגוד לדין, ללא סמכות ותוך הפרת כללי הצדק הטבעי; להורות לנתבעים לשלם פיצויים על עצם המעשה הפסול והפגיעה בזכויותיו בשיעור השווה לכ-5 משכורות (30,375 ₪) ופיצויים בגין עוגמת נפש והפגיעה בשמו הטוב בשיעור של 25,000 ₪.
11.מטעם התובע העידו הוא עצמו וחבר ועד העובדים מר שביט שמחי (להלן: מר שמחי) ואילו מטעם הנתבעים העידו ראש העירייה מר מאיר יצחק הלוי (להלן: ראש העירייה או מר הלוי), ומנכ"ל העירייה מר פיליפ אזרד (להלן: מר אזרד).
טענות הצדדים
12.לטענת התובע, פעלו הנתבעים בהשעייתו בחוסר סמכות ובניגוד לדין. לעמדתו, בעוד שמוסמך ראש העירייה להשעות עובד לתקופה שלא תעלה על 45 ימים, נעשתה השעייתו לתקופה ארוכה יותר תוך שהנתבעים חרגו מהסמכות המוקנית להם והפרו את כללי הצדק הטבעי בחוסר תום לב תוך פגיעה בלתי מידתית בזכויותיו, בכבודו, בשמו הטוב האישי והמקצועי ובחופש העיסוק.
התובע טוען כי הגם שלראש העירייה יש סמכות להשעות עובד שמתנהלת כנגדו חקירה פלילית, הרי מדובר בסמכות שצריך להפעילה בשיקול דעת, לאחר היוועצות ובכפוף לזכויות התובע לטיעון, לשימוע ולחפות. לטענת התובע, חרגו הנתבעים מהיקף שיקול הדעת המוקנה להם ואף לא לקחו בחשבון את התוצאות הכלכליות והאישיות של החלטת ההשעיה כלפיו.
התובע טען כי השעייתו נעשתה ללא שעמדו בפני הנתבעים ראיות מהימנות, מבלי שהתחשבו בנסיבותיו האישיות ובתוצאות הכלכליות והאישיות כלפיו ומבלי שנשקלה חלופה להשעיה.
עוד טוען התובע כי הליך השימוע שנערך לו נעשה מבלי שניתנה לו הזדמנות אמיתית להתגונן בפני הטענות, הוטחו כלפיו האשמות כלליות, לא הוצגו בפניו ראיות ואף לא נמסרו לו פרטים שאליהם יוכל להתייחס. לדבריו, נתגבשה ההחלטה להשעותו עוד בעת שזומן לשימוע ואף לא ניתן לו זמן מספיק להערך לשימוע.
התובע מפנה לנזקים שנגרמו לו כתוצאה מהשעייתו, שהם הפסד שכר של חמישה חודשים ופגיעה בשמו הטוב שבגינם הוא עותר לתשלום בסך כולל של 55,375 ₪. התובע טוען כי יש לחייב את ראש העירייה באופן אישי באחריות לנזקים שנגרמו לו וזאת משחרג מסמכותו ופעל כלפי התובע בניגוד לדין.
13.לטענת הנתבעים, נעשה הליך ההשעיה כדין וכל פעולות העירייה ואורגניה במסגרת הליך השימוע בוצעו בסמכות, בסבירות ותוך הפעלת שיקול דעת מנהלי כדין. הנתבעים מצביעים על כך שלראש העירייה מוקנית סמכות להשעות עובד שנפתחה נגדו חקירה פלילית. לטענתם, נוכח פתיחת החקירה הפלילית כנגד התובע והרצון לשקול אפשרות השעייתו, הוזמן התובע מבעוד מועד לישיבת שימוע שבמסגרתה ניתנה לו ולבא כוחו ההזדמנות להעלות טענותיו טרם קבלת ההחלטה.
הנתבעים טוענים כי גם מבלי שהיו ידועים להם פרטי החקירה, היו רשאים להשעות את התובע נוכח פתיחת החקירה הפלילית וכי כל קביעה אחרת תאיין את האפשרות להשעות עובד רשות מקומית שנפתחה כנגדו חקירה בגין עבירה פלילית. עוד מציינים הנתבעים כי ראש הרשות אינו מוסמך ואינו רשאי לכלול במסגרת השיקולים, האם קיימים חשדות נוספים כנגד העובד כל עוד לא ידוע לו אם בגין חשדות אלה נפתחה חקירת משטרה.
הנתבעים טוענים כי בעניינו של התובע ועובר להשעייתו, נשקלו על ידי ראש העירייה כל השיקולים הרלוונטיים שנקבעו בפסיקה, כי לא נפל פגם באופן שבו נשקלו שיקולים אלה וזאת על רקע העובדה כי בבסיס ההשעיה עמד החשד לביצוען של עבירות חמורות שיוחסו לתובע הגוררות אחריהן פגיעה חמורה באמון הן של הרשות, הן של הציבור כולו לעניין טוהר המידות של התובע אשר הועסק כפקח בנייה. הנתבעים טוענים כי השעיית התובע היתה הכרחית לשמירת הניראות הציבורית ולמניעת פגיעה ממשית וודאית במשמעת העבודה ובמוסר העבודה בשירות הציבורי.
עוד טוענים הנתבעים כי גם אם נפלו פגמים בהליך ההשעיה אין מדובר בפגמים היורדים לשרשה של ההחלטה ובוודאי לא כאלה שחייבו את ביטול ההשעיה וכי היה מקום לאפשר ביצוע הליך שימוע חוזר לתובע ולמצות הליך ההשעיה עד תום ולרבות פנייה לבית הדין למשמעת להארכת ההשעיה.
המחלוקת
14.המחלוקת בין הצדדים נוגעת למסגרת סמכותו של ראש העירייה להשעות עובד רשות מקומית ולהיקף הביקורת השיפוטית על אופן הפעלתה. כפועל יוצא ממחלוקת זו חולקים הצדדים בעניין תקינות ההחלטה שניתנה על ידי ראש העירייה וההשלכות העולות מקביעה זו.
עוד חולקים הצדדים בשאלת כשרות הליך השימוע שנערך לתובע ובסבירות שיקול הדעת שעמד בבסיס החלטת ההשעיה.
בכפוף למסקנות העולות מהשאלות שבמחלוקת, תקבע זכאות התובע לפיצוי בגין התנהלות הנתבעת ושיעורו של פיצוי זה.
הכרעה
15בהחלטת ההשעיה הורה ראש העירייה על השעיית התובע עד לתום החקירה המשטרתית ובהתאם לתוצאותיה. לטענת התובע, בהחלטה זו חרג ראש העירייה מהסמכות המוקנית לו על פי דין להשעות עובד לתקופה שלא תעלה על 45 ימים.
הנתבעים טענו מנגד כי נוכח פתיחת החקירה הפלילית כנגד התובע רשאי היה ראש העירייה להשעות את התובע עד למועד מתן ההחלטה בדבר תוצאות החקירה.
א.הוראות הדין
16.מקור סמכותו של ראש רשות מקומית להפעיל אמצעי של השעיית עובד מצוי בחוק הרשויות המקומיות (משמעת), התשל"ח-1978 (להלן: חוק המשמעת) וכן בתקנות הרשויות המקומיות (משמעת) (התאמת הוראות), התשל"ט-1979 (להלן: תקנות המשמעת). הוראות חוק המשמעת מחילות ברשויות המקומיות גם חלק מהוראות חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 (להלן: חוק שירות המדינה (משמעת)).
17.בין הצדדים נתגלעה מחלוקת בנוגע להוראות החוק הרלוונטיות. בעוד הנתבעת טוענת כי תקנה 7 לתקנות המשמעת מחילה על העירייה את הוראות סעיף 47(ג) לחוק שירות המדינה (משמעת) בנוסחו המקורי המסמיכות את העירייה להשעות עובד לתקופה שממועד פתיחת חקירה פלילית כנגדו ועד לתום החקירה ובהתאם לתוצאותיה, טוען התובע כי הוראות חוק הרשויות המקומיות (משמעת) תוקנו ובנוסחן המתוקן אין הן מחילות את הוראות תקנה 47 לחוק שירות המדינה (משמעת) אלא מקימות הוראות נפרדות לעובדי הרשויות. ואלה ההוראות השנויות במחלוקת:
תקנות המשמעת הותקנו מכוח סמכות שהוענקה לשר בהוראות סעיף 20 לחוק המשמעת (ראו המבוא לתקנות המשמעת). הוראות תקנה 7 לתקנות המשמעת קובעות:
7.במקום האמור בסעיף 47 לחוק המשמעת [חוק שירות המדינה (משמעת) - י.א.ש.] קרי:
"47.(א)עובד שהוגשה עליו קובלנה לפי סעיף 11 לחוק
הרשויות המקומיות, רשאי ראש הרשות המקומית, [...] להשעותו ממשרתו בשירות הרשות המקומית לתקופה שלא תעלה על ארבעים וחמישה ימים.
ראש הרשות המקומית רשאי, על פי בקשת התובע, להאריך מפעם לפעם את תקופת ההשעיה האמורה, ובלבד שסך כל ימי ההארכה לא יעלה על ארבעים וחמישה ימים.
(ב)הוגשה תובענה נגד עובד לפי סעיף 14 לחוק הרשויות המקומיות, רשאי ראש הרשות המקומית להשעותו או להאריך את השעייתו לפי סעיף קטן (א), לתקופה שלא תימשך מעבר לגמר הליכי הדיון בתובענה (להלן - גמר ההליכים המשמעתיים).
(ג)החלה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד בעבירה שלדעת ראש הרשות המקומית יש עמה קלון, רשאי ראש הרשות המקומית, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, ובאין יועץ משפטי כאמור עם פרקליט המחוז, להשעות את העובד לתקופה שלא תימשך מעבר למועד מתן החלטה בדבר תוצאות החקירה, אולם -
(1)אם הוחלט להגיש כתב אישום נגד העובד, תימשך ההשעיה לא מעבר לחמישה עשר ימים מיום גמר ההליכים בכתב האישום (להלן - גמר ההליכים הפליליים);
(2)אם נסתיימו ההליכים הפליליים ותוך חמישה עשר הימים האמורים בפסקה (1) הוגשה קובלנה נגד העובד על עובדות שעלו במהלך החקירה או הדיון בבית המשפט - תימשך ההשעיה לא מעבר לגמר ההליכים המשמעתיים.
(ד)ראש רשות מקומית לא ישעה עובד אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לענין ההשעיה לפני רשות הרשות ראש הרשות המקומית או לפני מי שהוא הסמיך לכך דרך קבע או לענין פלוני.
(ה)היה העובד מועסק במספר משרות בשירות הרשות המקומית, רשאי ראש הרשות המקומית להשעותו כאמור בכולן או בחלק מהן.
(ו)בכל מקום שראש רשות מקומית רשאי להשעות עובד לפי סעיף זה, רשאי הוא, במקום להשעותו, להעבירו זמנית לעבודה אחרת במשרה שאחת מדרגותיה אינה נמוכה מדרגת משרתו של העובד, ובלבד שדרגת העובד במשרה שאליה הוא מועבר לא תהיה נמוכה מדרגתו ערב העברתו, או, בהסכמת העובד, לעבודה במשרה שדרגתה נמוכה מדרגת משרתו. העברה זמנית כאמור לא תימשך מעבר לתקופה שבה מותרת השעייתו של עובד לפי סעיף זה.
(ז)לענין סעיף זה רואים הליך כנגמר לאחר שאין עוד ערעור עליו" (הדגשות שלי - י.א.ש.).
בשנת 2007 תוקן חוק שירות המדינה (משמעת) (תיקון מס' 11) ובד בבד תוקנו הוראות חוק המשמעת, התשל"ח-1978 (תיקון מס' 5) ובסעיף 20 בו נקבע:
"20.בכפוף להוראות חוק זה יחולו הוראות חוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן - חוק המשמעת), למעט סעיפים 19 עד 30, על עובדי הרשויות המקומיות, על חברי בית הדין ועל ההליכים בבית הדין, וסמכויות בית הדין יהיו כסמכויות בית הדין למשמעת לפי חוק המשמעת, הכל בשינויים ובתיאומים שיקבע שר הפנים באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת ובשינויים אלה:
(1)במקום האמור בסעיף 47(א), (א1), (ב), (ה) ו-(ה1) בחוק המשמעת, לענין סמכות ראש הרשות המקומית ובית הדין להשעות עובד שהחלה נגדו חקירה פלילית, או שהוגש נגדו כתב אישום, יחולו הוראות אלה:
(א)החלה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד רשות מקומית, בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להמשיך לשמש בתפקידו, רשאי ראש הרשות המקומית, לאחר שהתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, להשעות את העובד לתקופה שלא תעלה על 45 ימים; בית הדין רשאי להורות על הארכת תקופת ההשעיה, לפי בקשת ראש הרשות המקומית, לתקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על שישה חודשים.
(ב)הוגש כתב אישום נגד עובד רשות מקומית, רשאי בית הדין, לבקשת ראש הרשות המקומית, להורות על השעיית העובד, אם נוכח בית הדין כי בנסיבות הענין מדובר באישום בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין העובד ראוי להמשיך לשמש בתפקידו; השעיה כאמור תימשך לא מעבר לחמישה עשר ימים מיום גמר ההליכים בכתב האישום, ואולם אם הוגשה קובלנה נגד העובד על עובדות שעלו במהלך החקירה הפלילית או הדיון בבית המשפט בתוך חמישה עשר הימים האמורים, תימשך ההשעיה לא מעבר לגמר ההליכים המשמעתיים;
(ג)(1)הוגש כתב אישום נגד עובד רשות מקומית, אשר במסגרת עבודתו אחראי על קטין או חסר ישע, בחשד לביצוע עבירת מין או אלימות חמורה בקטין או בחסר ישע ...;
(2)...;
(3)...;
(4)אין בהוראות סעיף קטן זה כדי לגרוע מהסמכות להשעות עובד לפי פסקת משנה (1)(א), או לפי סעיף 48 לחוק המשמעת;
(5)בפסקת משנה זו, "..;
(2)בבקשות לפי פסקה (1) ידון אחד מאלה: אב בית הדין, ממלא מקומו, או חבר בית הדין הכשיר להתמנות שופט בית משפט שלום שאב בית הדין הסמיכו לכך;
(3)עובד שהושעה לפי הוראות פסקה (1), רשאי לפנות לבית הדין למשמעת בתום שישה חודשים מיום מתן ההחלטה על השעייתו בבקשה להפסיק את ההשעיה; החליט בית הדין לדחות את הבקשה רשאי העובד לפנות כאמור אחת לתשעה חודשים החל ממועד דחיית הבקשה, אך אם לא התגלו עובדות חדשות או השתנו הנסיבות" (הדגשות שלי - י.א.ש.).
18.הנתבעים טענו, כי גם אם ביטלו הוראות סעיף 20 לחוק המשמעת את תחולת מרבית סעיפי המשנה של סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), לא בוטלה הוראת סעיף 47(ג) לחוק זה. אין לקבל טענה זו.
עיון בסעיף 20 מעלה כי הוא מחליף את הוראות סעיף 47 בהוראות חדשות ומבטל אימוץ חלק מהוראות סעיף 47. בציון סעיפי המשנה מתייחס התיקון לחוק לסעיף 47 בנוסחו החדש כאשר סעיף 47(ג) בנוסחו הישן הוחלף על ידי סעיף 47(א) בנוסחו החדש. על כן נכנס הוא במסגרת ההוראות שהוחלפו על ידי הוראות סעיף 20 לחוק המשמעת. סעיף 47(ג) לחוק שירות המדינה (משמעת) בנוסחו המתוקן, עניינו בעבודה במספר משרות ואינו רלוונטי לענייננו אנו.
19.במסגרת ההחלטה לסעד זמני בחנו את הוראות החוק וקבענו כי תיקון סעיף 20 לחוק המשמעת ייתר למעשה את החלת תקנה 7 לתקנות המשמעת המחילות בהתאמה את הוראות סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת) מכוח סעיף 20 בנוסחו הקודם. עוד קבענו כי:
"החלת סעיף 47 בנוסחו הקודם אומצה אל תוך תקנות המשמעת, ומכאן מעמדו כמעמד תקנה מתקנות המשמעת. משתוקן חוק המשמעת, וקבע הוראות אשר יחולו במקום הוראות סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), גוברות הוראות חוק מאוחרות אלה על הוראות קודמות שאומצו כחלק מהתקנות" (ההחלטה בבקשה לסעד זמני).
20.במסגרת סיכומיהם חוזרים הנתבעים על הטענה שלפיה אין בהוראות התיקון של סעיף 20 כדי לגרוע ולהחליף את תקנות 7(ג) לתקנות המשמעת העוסקות באופן מפורש בעבירות שיש עימן קלון. טענה זו אינה מקובלת עלי ואף אינה עולה בקנה אחד עם האמור בפרשת בנק מזרחי שם קבע בית המשפט העליון:
"נקודת המוצא העיונית היא, כי המחוקק, ברצותו לשנות או לפגוע בזכות מוגנת, עושה זאת בהוראה מפורשת או על-ידי קביעה סותרת ברורה בנוסח ההוראות החדשות, שאינה מתיישבת עם זו הקודמת לה. [...] הווי אומר, החזקה הפרשנית הינה כי שני החוקים, הקודם והמאוחר יותר, דרים בכפיפה אחת. חזקה זו ניתנת לסתירה על-פי נוסחו של החוק המאוחר. אולם אם החזקה נסתרת, הרי שהדין הפוזיטיבי התקף הוא הדין הקבוע בחוק המאוחר. הטעם לכך הוא כי חזקה על הדין המאוחר שהוא אשר משקף את כוונתו העדכנית של המחוקק ואת תכליתו העכשווית של המערך החקיקתי. לשון אחר, הכלל הלכאורי הוא כי אין התנגשות חזיתית בין-חוקית (חוק מול חוק). אולם אם הכלל נסתר, במפורש או מכללא, הרי שהחוק המאוחר - ידו על העליונה" (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 266 (1994); הדגשה שלי - י.א.ש.).
עוד נוסיף בעניין זה, כי בבקשת רשות הערעור שהגישו הנתבעים על ההחלטה בבקשה לסעד זמני, אושרה פרשנות זו וטענת הנתבעים בעניין זה - נדחתה (החלטה מיום 13.3.14).
21.לפיכך, ההוראות הרלוונטיות לענייננו הן הוראות סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת) אשר הומרו בהוראות סעיף 20 לחוק המשמעת המורות כהאי לישנא:
20(1)(א)החלה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד רשות מקומית, בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להמשיך לשמש בתפקידו, רשאי ראש הרשות המקומית, לאחר שהתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, להשעות את העובד לתקופה שלא תעלה על 45 ימים; בית הדין רשאי להורות על הארכת תקופת ההשעיה, לפי בקשת ראש הרשות המקומית, לתקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על שישה חודשים.
מכאן, לא הייתה רשאית העירייה להשעות את התובע עד לתום החקירה הפלילית בעניינו אלא לכל היותר לתקופה של עד 45 ימים כאשר הארכת תקופת ההשעיה כפופה להחלטת בית הדין המשמעתי (ראו גם עב (ת"א) 10650/08 אליאס קסלר - ראש עיריית חולון, מר משה ששון ואח', 10.8.2011).
22.לטענת העירייה, לא היה מקום לבטל את השעיית התובע אלא להגבילה עד ל-45 יום שלאחריהן הייתה רשאית העירייה לפנות לבית הדין למשמעת. ואולם, בנסיבות שהוצגו במסגרת הבקשה לסעד זמני בוטלה השעיית התובע מנימוקים נוספים ולא רק בשל חריגת הנתבעים מסמכות ההשעיה המוקנית להם על פי דין וכאמור, השגותיהם על כך נדחו במסגרת בקשת רשות הערעור. מכל מקום, הנתבעים לא פעלו בבית הדין למשמעת להארכת השעיית התובע.
ב.החלטת ההשעיה
23.מחלוקת נוספת בין הצדדים הייתה בשאלה האם נפלו פגמים בהחלטת ההשעיה לגופה, היינו, האם נפל פגם בהליך השימוע שנערך קודם קבלת ההחלטה והאם נפל פגם בשיקולים ששקלו הנתבעים עובר לקבלת החלטת השעיה. לטעמי התשובה לשתי השאלות, חיובית.
ב.1.היקף ההתערבות השיפוטית
24.לא הייתה מחלוקת בין הצדדים כי סמכות השעיה נתונה בידי הנתבעים כאשר טרם קבלת ההחלטה על ראש הרשות לשקול שורה ארוכה של שיקולים. כמו כן, לא הייתה כל מחלוקת כי התערבות בית הדין בהחלטת ההשעיה לא תעשה כדבר שבשגרה אלא על דרך הביקורת השיפוטית, היינו, בית הדין לא ימיר את שיקוליו בשיקולי הרשות אלא יבחן את החלטת ההשעיה בבחינה מנהלית, האם נתקבלה ההחלטה באופן ענייני, בתום לב, בסבירות ובמידתיות. וכך נקבע:
"ככל הפעלת סמכות מינהלית, אף הפעלת סמכות ההשעיה, על פי חוק המשמעת, נעשית תחת שבט ביקורתו של בית הדין לעבודה הדן בהחלטתו של המשעה בדרך של ביקורת שיפוטית על אקט מינהלי [...] ואין בית הדין בא בנעלי המשעה, אלא הוא בוחן בחינה מינהלית את החלטותיו. בחינת החלטתו של המשעה נעשית על ידי תוכנה של החלטת ההשעיה, הנסיבות וכן הליכי ההשעיה" (דב"ע נב/70-3 בן-חיים - מדינת ישראל, פד"ע כד 54, 61 (1992); ההדגשה שלי - י.א.ש.).
ועוד נקבע בפרשת שוקי ויטה:
"הפיקוח השיפוטי על החלטת ההשעיה, ייעשה לאור הכללים המקובלים להתערבות בהחלטה מינהלית [...] אשר להיקף הביקורת השיפוטית: ככלל, שיקול הדעת הנתון לרשות הממנה רחב הוא ותחום ההתערבות השיפוטית בשיקול דעת הרשות, צר ושמור למקרים קיצוניים וחריגים בלבד [...] אי לכך, התערבות שיפוטית בהחלטת מינוי, לרבות השעיה, תמצא מוצדקת בהתקיים סטייה בולטת מהאיזון הראוי בין כל השיקולים הרלבנטיים" (ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה - נציב שירות המדינה, 3.3.2008; ההדגשה שלי - י.א.ש.; (ראו גם: ע"ע 1431/02 מדינת ישראל, נציב שירות המדינה - דראושה, 29.1.2003; דב"ע (ארצי) נד/3-120 יחיאל שבח - ראש עיריית תל אביב יפו, פד"ע כו' 395 (1994) להלן: פרשת שבח).
ב.2.השימוע
ב.2.א.הליך השימוע - הפן הפרוצדוראלי
25. התובע זומן לשימוע במכתב שנמסר לביתו ביום שלישי ה-21.1.14 בשעות הערב המאוחרות (בסביבות 21:00 בלילה) כאשר שהה מחוץ לעיר אילת עד ליום חמישי בשבוע ה-23.1.14 בשעות הערב. השימוע נקבע ליום ראשון ה-26.1.14 בשעה 13:00. התובע התייצב לשימוע ביום ראשון כפי שנקבע וביקש את דחיית השימוע במספר ימים על מנת לקבל ייצוג משפטי הולם ולהיערך לשימוע. בקשתו נדחתה וראש העירייה הסכים לדחות את השימוע ליום המחרת, תחילה לשעה 08:00 בבוקר ורק לאחר הפצרות התובע הסכים לדחות את הישיבה לשעה 17:00 או 18:00, היינו כ-30 שעות לאחר המועד שנקבע. משסירב ראש העירייה לדחייה ארוכה יותר ולאחר שהתייעץ התובע עם יו"ר ועד העובדים, הסכים התובע כי השימוע יתקיים בו ביום בשעה 16:30. לישיבת השימוע המחודש התייצב התובע בליווי עורך דין.
26.לטענת התובע, נערך השימוע כ"מצוָת אנשים מלומדה" (ישעיהו כט, יג) מבלי שניתנה לו הזדמנות להיערך לשימוע ומבלי שהייתה לעירייה כוונה אמיתית לשמוע את עמדתו ולשקול את החלטת ההשעיה. העירייה טענה מנגד כי התובע זומן לשימוע תוך שניתן לו זמן להיערך אליו והעירייה אף הסכימה לדחיית השימוע בכ-36 שעות על מנת שהתובע יסתייע בייעוץ משפטי, אך התובע ויתר על האׂרכה וביקש לקיים את השימוע בו ביום.
27.מהראיות שהובאו במסגרת ההליך העיקרי עולה כי לאשת התובע נמסרה ההודעה על הזמנה לשימוע ביום שלישי בערב והיא הודיעה על כך לתובע עוד באותו היום. מעדותו של התובע עולה כי ביום זה שהה מחוץ לעיר אילת בתיאום מראש עם הנתבעת על מנת לסעוד את אמו המצויה במצב בריאותי קשה. התרשמותי היא כי התובע לא היה פנוי באותה העת לטפל בעניין השימוע ואכן רק ביום חמישי בערב עת חזר לאילת התפנה לטפל בעניינו. משנקבע השימוע ליום ראשון בבוקר, לא נותר בידי התובע די זמן להתארגן לשימוע. התובע טען כי נאלץ לדחות את הצעת ראש העירייה לדחות את השימוע ליום המחרת שכן עורך הדין שמצא יכול היה להתפנות רק באותו היום או מספר ימים לאחר מכן, מועד שראש העירייה סרב לו.
התרשמתי כי לתובע לא ניתן זמן מספיק להיערך לשימוע, קל וחומר כאשר לעמדת העירייה רשאית הייתה להשעותו עד לתום ההליכים הפליליים, היינו, לתקופה ארוכה מאוד. העובדה כי התובע מצא עורך דין אשר ניאות להתייצב ולסייע לו אין בה כדי ללמד כי לעורך הדין ולתובע ניתנה שהות מספקת להיערך לשימוע (ראו בעניין מתן הזדמנות הולמת, ע"ע 1268/01 החברה הממשלתית למדליות ומטבעות בע"מ - רחל כהן, 18.7.2003). בנסיבות אלה, מן הראוי היה שהנתבעים יאפשרו לתובע זמן מספיק להתארגן לשימוע.
28.הלכה פסוקה היא כי זכות הטיעון הוכרה כזכות יסודית הנמנית על עיקרי הצדק הטבעי ושורשיה עתיקי יומין (ראו ע"ע 14039-07-11 חנה סולטני - מדינת ישראל, בסעיף 98 לפסק הדין, 19.11.2013). כחלק מזכות זו נדרש מקבל ההחלטה ליתן לעובד הזדמנות הוגנת להשמעת טענותיו ואפשרות להזים את הטענות המועלות כלפיו. בית הדין הארצי קבע זה מכבר, כי אל מול זכות העובד להשמיע טענותיו, עומדת חובת המעסיק להציג בפני העובד את הטענות המועלות כלפיו וזאת קודם קבלת הכרעה סופית בעניינו וכך נקבע בפרשת גוטרמן:
"זכות הטיעון הינה מזכויות היסוד הראשוניות בשיטתנו המשפטית, ומקום של כבוד שמור לה ביחסי העבודה בכלל [...] זכות הטיעון איננה מטבע לשון, אין לראות בה 'טֶקֶס' גרדא שיש לקיימו, מצוות אנשים מלומדה, כדי לצאת ידי חובה. זכות הטיעון נמנית על זכויות היסוד של שיטתנו המשפטית ומטרתה להביא לידי כך שתתקבל החלטה עניינית, מושכלת ומבוררת, תוך מתן תשומת לב מלאה ומשקל ראוי לעמדותיו ולעניינו של מי שעלול להיפגע מן ההחלטה" (ע"ע 1027/01 ד"ר יוסי גוטרמן - המכללה האקדמית עמק יזרעאל, פד"ע לח 448 (2003), להלן: פרשת גוטרמן).
חובה זו כוללת מתן פרק זמן מספיק לעובד על מנת שתהא בידו שהות לבחון את הטענות שהופנו כלפיו ולגבש תשובותיו (ע"ע 627/06 אורלי מורי - מ.ד.פ ילו בע"מ, בסעיף 35 לפסק הדין, 16.3.2008). הנתבעים לא נתנו לתובע הזדמנות שכזו.
ב.2.ב.הליך השימוע - הפן המהותי
29.באשר להליך השימוע גופו - התובע קיבל הזמנה לשימוע שבה נאמר שהעירייה שוקלת את השעייתו לאור פתיחת חקירה פלילית "בגין עבירות לכאורה לפי סעיפים 290א (שוחד) ו-284 (מרמה והפרת אמונים) לחוק העונשין תשל"ז 1977" וזאת עד לסיום החקירה ובהתאם לתוצאותיה. להזמנה לא צורף דבר.
30.כעולה מעדויות שהובאו בפני, בעת שהתייצב התובע לשימוע, חזר ראש העירייה וציין כי ההזמנה לשימוע נעשתה אך בשל הודעת המשטרה על פתיחת ההליכים הפליליים כנגד התובע, ובמסגרת השימוע נתבקשה תגובת התובע. התובע העיד כי במסגרת הליך השימוע מסר את גרסתו ועל פיה כחצי שנה קודם לכן פנה אליו אדם שביקש להתלונן על חריגת בנייה של שכנו, הוא בדק את המקום והודיע למתלונן כי האזור הנוגע לתלונה אינו מצוי בטיפולו. עוד ציין התובע, כי העביר את התלונה למפקחת סיגל המטפלת באזור זה וכי אף סיפר לראש העירייה על דבר הפנייה (עמ' 54 שורה 27) וכן לממונה עליו הגב' אושר טובלי (עמ' 2 לפרוטוקול השימוע). לדברי התובע, חקירתו במשטרה נסובה על תלונה בעניין זה ואין הוא מבין כיצד התגלגלה פנייה זו לכלל תלונה במשטרה כנגדו.
ראש העירייה העיד כי במסגרת השימוע התייחס רק למכתב המשטרה (עמ' 67 שורות 4-5 לפרוטוקול), לדבריו הוא לא קיבל את הסבריו של התובע והגם שלא ידע את הפרטים בנוגע לתלונה במשטרה, יצא מתוך הנחה כי המשטרה בטרם שלחה את מכתבה ביצעה חקירות משלה.
מעדותו של מר אזרד, מנכ"ל העירייה, עולה כי בשל חשד לקבלת שוחד שמקורו בתלונה שהגיעה לעירייה, הגיש בחודש 2/13, בשם העירייה, תלונה במשטרה כנגד התובע. לטענתו (ובניגוד לגרסת ראש העירייה), לאחר הגשת התלונה עדכן את ראש העירייה. עוד ציין מר אזרד כי בהמשך הגיעו אליו מספר תלונות נוספות כנגד התובע, והוא הפנה את המתלוננים להגיש תלונות במשטרה ואולם אין לו כל ידיעה אם עשו כך (עמ' 77 שורות 28-30 לפרוטוקול; עמ' 78 שורה 10 לפרוטוקול). מכל מקום, תלונות אלה ארעו לאחר הליכי השימוע והן אינן רלוונטיות (ראו גם עמ' 19-20 לפרוטוקול).
31.בפרשת גוטרמן קבע בית הדין הארצי לעניין המצג שיש להביא בפני העובד טרם השימוע כהאי לישנא:
"זוהי זכותו הראשונית של העובד לדעת מה הן הטענות המועלות נגדו או בעניינו ובהתאם ליתן תגובתו להן, להציג את האידך גיסא מנקודת ראותו, ולנסות לשכנע את בעל הסמכות לשנות מדעתו ככל שיש בה לפגוע בזכויותיו [...]
עד כאן הזכות וממנה נובעת החובה המוטלת על המעביד - להציג בפני העובד את הטענות המופנות כלפיו, את השאלות שעלו בעניינו אשר יש בהן כדי להשפיע על מקבל ההחלטה. כל זאת בפתיחות, בהגינות ובתום-לב מבלי לכחד דבר מן העובד. דרכי קיומו של השימוע נקבעו זה מכבר. יכול שייעשה בכתובים ויכול שיתקיים בפני מי שהוסמך לכך. עיקרו של דבר בחובתו של המעביד ליתן דעתו לטיעוניו של העובד ולשמוע אותם בלא פניות, בלב נקי ובנפש חפצה, קודם שתיפול ההחלטה הסופית העשויה, לא אחת, להיות בלתי הדירה ומכרעת לגביו" (הדגשה שלי - י.א.ש.).
כעולה מהעדויות, בעת השימוע לא הוצגה בפני התובע קיומה של תלונה שהגישה העירייה כנגדו בעוד שהתובע עצמו פרש בפני ראש העירייה את התלונה שבגינה נחקר על ידי המשטרה ואשר לפחות כעולה מגרסתו, אין בה דבר. הנתבעים טענו, כי הסתפקו בהודעת המשטרה ולא שקלו דבר בעניין המעשה הנטען עצמו.
בכך נפלו שני פגמים. האחד, בפועל, המידע ששקלה העירייה כלל את התלונה שהיא עצמה הגישה למשטרה והנתבעים כלל לא הביאו עובדה זו בפני התובע והוא לא יכול היה להתייחס אליה. שנית, מעדותו של מר אזרד עולה, כי גרסת התובע כלל לא נבדקה אל מול המפקחת האחרת (עמ' 21 שורות 22-23 לפרוטוקול) ונקודת המוצא של הנתבעים הייתה כי די בהגשת תלונה ופתיחת חקירה פלילית כדי להכריע את הכף להשעיית התובע ואין צורך לקחת בחשבון שיקולים נוספים. בהתנהלות זו נפל פגם של ממש.
ב.3.השיקולים שבבסיס ההחלטה
32.פסיקת בית הדין הארצי קבעה כי אמצעי ההשעיה אינו עונש ואינו חלק מהבירור המשמעתי וכל תכליתו להגן על שמו הטוב של השירות הציבורי ועל אמון הציבור בו (ע"ע (ארצי) 1487/04 נציב שירות המדינה - שרה אהרון, 21.11.2004; ע"ע 151/05 חיים טולדנו - עיריית נצרת עילית, בסעיף 18 לפסק הדין, 26.2.2007, להלן: פרשת טולדנו). איש מהצדדים לא חלק על כך. עם זאת, בבוא העירייה לשקול השעיית עובד, עליה לקחת בחשבון שיקולים שונים הכוללים אינטרסים ציבוריים מחד גיסא ואינטרסים אישיים מאידך גיסא.
בעניין זה הייתה עיקר המחלוקת בין הצדדים בשאלה מהו המשקל שיש ליתן לזכויותיו של העובד במכלול השיקולים הנלקחים בחשבון בקבלת החלטה על השעייה.
33.בפרשת שבח התווה בית הדין הארצי את מסגרת השיקולים המנחים לקבלת החלטה בדבר השעיה של עובד, ושם קבע כי יש להביא בחשבון את השיקולים הבאים, כולם או חלקם:
"א. אופי העבירה, היקפה וחומרתה;
ב. תפקידו של העובד הנדון, מעמדו ומקומו בהיררכיה של מקום העבודה;
ג. מידת ההשפעה על הציבור ועל עובדים אחרים במקום העבודה, ומידת ההשפעה על המוסר בעבודה והמשמעת בעבודה, כתוצאה מההעמדה לדין או מפתיחת חקירה משמעתית או חקירה פלילית נגד העובד;
ד. מניעת אפשרות של ביצוע עבירות נוספות במילוי התפקיד על ידי העובד הנדון;
ה. התחשבות בהתנהגות קודמת של העובד הנדון;
ו. התחשבות בנסיבות אישיות מיוחדות של העובד הנדון;
ז. התייחסות ערכאות השיפוט המשמעתיות לעבירות מסוג העבירה המיוחסת לעובד הנדון ואמצעי המשמעת שהוטלו בגין אותן עבירות."
(פרשת שבח, בעמ' 406; וכן בפרשת טולדנו).
כאמור, במסגרת קבלת החלטת השעיה יש לקחת בחשבון את אינטרס העובד לשמירה על זכויותיו ואת העובדה כי להשעיה יש תוצאות אישיות וכלכליות קשות כלפי העובד המושעה (ראה בעניין זה - בהקשר של השעיית עובד בשל הליכים פליליים - מאמרה של ד"ר רינת קיטאי "פגיעה במשרתו של אדם בשירות הציבורי בשל חשד לביצועה של עבירה פלילית", עלי משפט ב תשס"ב (להלן: קיטאי); פרשת שבח). את השיקולים השונים המפורטים בפרשת שבח, יש לבחון כמכלול כאשר המשקל הניתן לכל אחד מהם משתנה בהתאם לנסיבות הספציפיות. עוד מוטל על ראש הרשות קודם שיחליט בדבר השעיית עובד, לבחון חלופה מידתית אחרת כגון העברה לתפקיד אחר ברשות (דב"ע (ארצי) נו/3-16 ראש העיר ירושלים - יאיר מנחם, פד"ע כט 241 (1995); פרשת טולדנו).
34.נחזור ונדגיש כי אין זה מתפקידו של בית הדין ואין הוא נדרש לבירור עובדתי לגופן של העבירות שבהן נחשד התובע (דב"ע נא/4-23 מועצת פועלי ירושלים - מדינת ישראל, פד"ע כג 160 (1991); בג"ץ 2899/91 מדינת ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מה (5) 335 (1991)). גם הגורם המוסמך להחליט אם להשעות את העובד אם לאו - בענייננו, ראש העירייה - אינו נדרש לקבוע ממצאים לגופה של התלונה (בש"א 8730/06 נוהא דאוד - מר עודה פאיק, ראש המועצה המקומית ג'לג'וליה, 12.11.2006; ע"ע (ארצי) 5064-03-11 מדינת ישראל, נציבות שירות המדינה - מנשה עזרא, 11.4.2011).
תפקידו של בית הדין מתמצה בבחינת השאלה - האם נפל פגם בדרך קבלת ההחלטה ובשיקולים שנלקחו בחשבון טרם קבלת החלטת ההשעיה.
35.במסגרת הסמכות להשעות עובד נתון בידי ראש הרשות שיקול דעת שעליו להפעיל לאחר שהתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות. יודגש, כי במסגרת סמכותו זו רשאי ראש הרשות להשעות את העובד, "רשאי" משמע אינו חייב אלא עליו לשקול את מכלול השיקולים הרלוונטים ורק לאחר מכן לקבל את החלטתו. דומה כי במקרה שבפנינו עת ציין ראש העירייה במסגרת עדותו כי "אני חושב שכאשר אתה מקבל מכתב על עבירות כל כך חמורות, חובתי להשעות אותו עד לתום החקירה" (עמ' 67 שורה 20 לפרוטוקול). ובהמשך "כשיש ספק אין ספק ולכן אני לא משאיר מקום לספקות והעובד יושעה עד לתום החקירה ולאחר מכן נראה איך לנהוג בו" (עמ' 67 שורות 28-29 לפרוטוקול) - לא הפעיל ראש העירייה את שיקול הדעת כנדרש ממנו טרם קבלת החלטת ההשעיה.
מעדויות שהובאו בפני התרשמתי כי המשקל הבלעדי והמכריע ניתן לעובדת עצם פתיחתה של החקירה הפלילית. ראש העירייה נשאל לגבי השיקולים האישיים שלקח בחשבון ומעדותו עולה כי לא שקל כל נתון אישי הנוגע לתובע. בתשובה לשאלה "מה שקלתם?" השיב: "את העבירות המיוחסות, מה המשמעות שלהם, הבנו כי מדובר בעבירות חמורות מבלי לדעת את הפרטים, שקלנו את המשמעות להשאיר את מר מויאל בתפקידו, אילו השלכות רוחב יש לעניין זה כלפי העמיתים שלו לעבודה, כלפי יזמים שיכול להיות שיגיע איתם למפגש כפקח זה צומת דרכים מאוד מאוד רגיש בעיקר שמדברים על חריגות בניה". בתשובה לשאלה "אילו שיקולים אישיים לגופו של תובע שקלתם?" לא ציין ראש העירייה דבר ספציפי (עמ' 70-71 לפרוטוקול).
36.כאמור, השיקולים שעל הרשות לשקול מורכבים משיקולים ציבוריים ומשיקולים אישיים הנוגעים לעובד הספציפי.
א.באשר לאופיין של העבירות - האישומים שיוחסו לתובע כללו חשד לעבירות השוחד, מרמה והפרת אמונים. עבירות אלה כשהן מיוחסות לעובד ציבור במילוי תפקידו, שייכות למדרג החמור של העבירות שכן יש בהן כדי לפגוע באמון הציבור בהתנהלות השלטונית ולקעקע את יסודות החברה כולה. עם זאת, יש לזכור כי לכל אדם כפרט וכעובד ציבור קיימת חזקת חפות שמשמעה שעד שלא תוכח אשמתו, הוא בחזקת זכאי. איזון בין השניים מחייב זהירות יתר ומקום שמבקש בעל סמכות לקבל החלטה על יסוד אותו חשד, עליו לקחת בחשבון גם את הפגיעות האפשריות באותו חשוד היה ויזוכה בדין ונמצא כי נגרם לו נזק בלתי הפיך. חובת זהירות זו, מחייבת את מקבל ההחלטה לשקול היטב תוך מתן משקל לכל הנתונים המצויים בפניו וכאמור לעיל תוך מתן אפשרות לעובד להתייחס לכל הנתונים הללו.
מכאן, משעולה מגרסת ראש העירייה כי לא הייתה לו כל ידיעה על העבירות המיוחסות לתובע, למעט תגובת התובע בשימוע (שכן לדבריו, ובניגוד לעדותו של מר אזרד, לא ידע על התלונה שהגישה העירייה), היה עליו לשקול את הדברים העולים מגרסת התובע ולפחות לערוך בירור נוסף עם המפקחת הנוספת בנוגע לטענות שהועלו על ידי התובע. טענת הנתבעים כי לראש העירייה אין סמכות לערוך בירור עצמאי, אינה מדויקת. ההודעה על הגשת תלונה, כשמה היא. היינו, הוגשה תלונה והיא מצויה בבירור. האזנה להסברי העובד אין משמעה קביעת עמדה לכאן או לכאן אך בהעדר ידיעה ברורה, ספק אם יש לקבוע כנתון מוכח כי הגשת התלונה מהווה שיקול מכריע ובלעדי לקביעת השעיה, מקום שניתן הסבר מצד העובד.
ב.באשר למעמדו של התובע - התובע עבד בתפקיד פקח בנייה, תפקיד שבו לא ניתן היה לפקח עליו שכן עבודתו בוצעה בשטח ובאופן עצמאי. אין חולק שבמסגרת תפקיד זה נדרש התובע לאמון רב בהיותו חוליה בשרשרת קבלת האישורים בנוגע לבנייה ברחבי העיר. בנסיבות אלה, לא ניתן לומר ולו לכאורה, כי בהמשך עבודתו בתפקיד זה תִמָנַע האפשרות לביצוע עבירות נוספות כגון אלה שהואשם בהן. בחינת שיקול זה מטה את הכף דווקא לקביעה שתתיר את השעייתו (עש"מ 4203/07 בוגייסקי נ' נציבות שרות המדינה, סעיפים י'-י"ב לפסק הדין, 24.6.2007).
ג.התנהגותו הקודמת של התובע - מהעדויות עולה, כי התיק האישי של התובע היה בפני ראש העירייה במעמד השימוע אלא שעותק ממנו לא הועבר לתובע וכעולה מדברי ראש העירייה במעמד השימוע ובעדותו בבית הדין, לא לקח בחשבון טענות לעניין תפקודו של התובע. ייתכן ולו היו נשקלות טענות הנוגעות לעניין תפקוד התובע, לא היה בכך כדי לסייע לתובע, אך כאמור, ועל פי בחירת הנתבעים, תפקודו לא נלקח כלל בחשבון, לא לחיוב ולא לשלילה.
ד.נסיבותיו האישיות של התובע - מעדויות שהובאו בפני בית הדין עולה כי מצבו הכלכלי ונסיבותיו האישיות של התובע כלל לא הובאו בחשבון. לטענות הנתבעים בסיכומיהם בעניין זה, שלפיהן כביכול נבחנו הדברים על ידם, לא מצאתי כל יסוד בראיות שהובאו בפני.
עוד עולה כי לא נשקלה האפשרות להציב את התובע בתפקיד אחר. לטענת הנתבעים, לא היה מקום לבחון אפשרות שכזו, שכן חודש קודם לכן נשקלה האפשרות בנוגע לעובד אחר ולא נמצא לו מקום. לא מצאתי כי בטענה זו יש כדי לסייע לנתבעים שכן הטענה בדיעבד כי אין בנמצא חלופה, אינה מעידה על כך שהאפשרות נשקלה במסגרת הליך השימוע כפי שהיה על הנתבעים לעשות.
בפרשת טולדנו נקבע:
"בהוראה זו [חלופת ההעברה לתפקיד אחר - י.א.ש.] בא לידי ביטוי עקרון המידתיות והסבירות הכרוך בתוצאותיה הקשות של ההשעיה. על כן, גם אם סבור ראש הרשות שיש להשעות עובד מתפקידו, הרי שקודם שיחליט על כך, עליו לשקול אם ניתן להעביר את העובד למשרה אחרת, כתחליף להשעיה [...] זאת, במיוחד נוכח העובדה ש'להשעיה יש תוצאות כלכליות ואישיות קשות כלפי העובד המושעה, ויש להביא גורם זה בחשבון כגורם בעל משקל רב, בשיקולים בדבר החלטת השעיה'" (סעיף 27 לפסק הדין).
ה.שיקולים נוספים - מפרוטוקול השימוע עולה כי ראש העירייה ציין שבכוונתו לבדוק נתונים נוספים בטרם תתקבל החלטה. עם זאת, בפני לא הוכח כי נשקלו עניינים נוספים או נערכו בדיקות נוספות. התובע ציין בפני ראש העירייה, כי הוא חש ששיקולים הנובעים מעימות בינו לבין מנכ"ל העירייה ואדם נוסף הם שמניעים את מהלך העניינים. גם טענות אלה לא הוכחו במסגרת הליך זה. כך גם לא מצאתי כי ניתן להשליך מהתנהלות העיריה בעניינם של נבחרי ציבור לעניינו של התובע משההוראות החלות בעניינם שונות מההוראות החלות על התובע בהיותו עובד הרשות. משכך, דין טענותיו בעניין זה, להידחות.
37.העולה מכל האמור הוא כי החלטת ראש העירייה להשעות את התובע עד לתום ההליכים הפלילים כנגדו נעשתה תוך חריגה מסמכות, מבלי שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ומבלי שנשקלה כל חלופה מידתית. בפרשת שוקי משעול קבע בית הדין:
"אין ספק שהגשת כתב אישום נגד עובד מדינה בקשר למילוי תפקידו - הינה עובדה החייבת להשפיע על המשך השירות. עובדי המדינה הם משרתי הציבור. תדמית שירות המדינה בעיני הציבור ואמון הציבור בשירות הציבורי הינם ערכים חשובים ביותר, עליהם יש לשמור. שמירת ערכים אלה מחייבת את ניתוק עובד המדינה שהוגש נגדו כתב אישום מן השירות. דבר זה יכול להיעשות על ידי השעיית העובד מהשירות. דבר זה יכול להיעשות על ידי העברת העובד מתפקידו ודבר זה יכול להיעשות - במקרה של עובד בחוזה מיוחד - בדרך של אי חידוש החוזה. ההחלטה בעניין מסורה לשיקול דעת הגורם המינהלי המופקד על כך - הוא נציב השירות - ובית הדין לא ימהר להתערב בהחלטה מסוג זה המתקבלת כדין. מן העבר השני חייב הנציב לשקול את עניינו האישי של העובד, את תפקידו, מעמדו ובכירותו במערכת ואת העובדה שעצם הגשת כתב אישום אינה כרוכה בסופו של דבר בהכרח בהרשעה" (ע"ע 21623-10-10 נציבות שירות המדינה - שוקי משעול, 12.9.2011; הדגשה שלי - י.א.ש.).
משעולה מהראיות שהובאו כי השיקול היחיד שעמד לנגד ראש העירייה בעת קבלת החלטתו הוא החשד לביצוע עבירות של קבלת שוחד, מרמה והפרת אמונים והנראות הציבורית העולה מהם, ומשלא מצאתי כי הנתבעים שקלו את כל השיקולים הרלוונטיים ובמיוחד לא את השיקולים הנוגעים באופן אישי לתובע, לרבות חלופה מידתית לעבודה בעירייה, יש לקבוע כי הפגמים שנפלו בהחלטת ההשעיה יש בהם כדי להביא לביטולה. משכך, זכאי התובע להשלמת שכרו בגין החודש שבו הושעה מעבודתו.
ג.לאחר ההחלטה
38.לטענת התובע, לאחר ששב לעבודה בעקבות ההחלטה בבקשה לסעד זמני, פעלה העירייה על מנת לנתקו בפועל מהעבודה בכך שחסמה בפניו את הגישה למערכת המחשוב ופיזרה את תיקיו בין עובדים אחרים.
שמעתי את עדות התובע שממנה עלה כי בעת ששב לעבודה נעדרה המנהלת הישירה וכי החיבור לתוכנת המחשב ארך מספר ימים ולא התרשמתי כי העירייה מנעה מהתובע באופן מכוון לבצע את עבודתו. באשר לתיקים שפוזרו בין עובדים אחרים, משנעדר תקופה של חודש ימים, אין בכך כל פסול וכדברי התובע עצמו "לאט לאט החזירו לי את העבודה שהייתה לי לפני כן" (עמ' 59 שורות 17-18 לפרוטוקול) וכי משהחיבור למחשב נעשה על ידי חברה חיצונית, נדרשו לכך מספר ימים. טענת התובע כי הדברים נעשו בצורה מכוונת על מנת לפגוע בו, לא הוכחה.
ד.הסעד הראוי
39.ברור הוא, כי השעיית עובד מעבודתו בוודאי לתקופה בלתי מוגבלת, עשויה להביאו אל פתחי תהום. השעיה כזו יכולה בהינד עפעף להחריב על עובד את כל עולמו. בשל כך, מצווה המעסיק בבחינה זהירה ובשקילת כלל השיקולים הן הציבוריים, הן האישים. הנתבעים שקלו אך את האינטרס הציבורי וכלל לא ראו לנגד עיניהם את התובע כעובד וכאדם. הרושם המתקבל מהעדויות שהובאו בפני, ובעיקר מעדותם של הנתבעים, הוא כי לנסיבותיו האישיות של התובע אין כל משקל וכי לשמו הטוב אין כל חשיבות בעיניהם.
אכן, שיקול של הנִראות הציבורית של העסקת עובד שנפתחה כנגדו חקירה פלילית בעבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים, הוא שיקול חשוב בהיותו מבסס את אמון הציבור ברשות השלטונית, אך זהו רק אחד מהשיקולים שאותם יש לקחת בחשבון. אל מול הנִראות הציבורית שלא ניתן לחלוק על חשיבותה ובהצטרף אליה, שמירה על נורמות התנהלות של מינהל תקין, עומדת במלוא עוצמתה חזקת החפות של העובד. הטיבה להביע את הדברים ד"ר רינת קיטאי במאמרה:
"החלת חזקת החפות נחוצה לשם מניעת תחושת עוול, רדיפה וחוסר אונים מאדם חף מפשע. גם לגביו של אשם (שאשמתו טרם הוכחה), מוטלת על המדינה חובה של הגינות האוסרת עליה לבטא אשמה ודחייה כלפיו ולהטיל בו דופי כעבריין בטרם הרשעתו. טעמים אלה, כמו גם השלכותיה של פגיעה במשרה, ובכללן כאמור הסטיגמה הדבקה באדם במצב של פגיעה במשרתו בשל חשד לביצוע עבירה פלילית, מצדיקים את פריסתה של חזקת החפות כהגנה גם על נושא משרה ציבורית בהליך המינהלי" (קיטאי, בעמ' 118-119).
כך גם נקבע בפרשת טולדנו:
"השעיית עובד מתפקידו מצמיחה שתי מערכות אינטרסים העומדות זו כנגד זו: מחד גיסא, נועד הליך ההשעיה לשרת את האינטרס הציבורי ואת האינטרס של מקום העבודה, לשמור על שמם הטוב, ועל אמון הציבור 'במערכת בה הועסק העובד ובמערכת השרות הציבורי בכללותה'. מאידך גיסא, ניצב האינטרס הלגיטימי של העובד להסיר מעליו רבב שדבק בו בעקבות ההשעיה, להגן על כבודו, על שמו הטוב, על המוניטין ועל מעמדו במקום העבודה" (פרשת טולדנו, עמ' 15).
ועוד:
"ההשעיה מכתימה את שמו של העובד ופוגעת בכבודו בקרב החברה הסובבת אותו. ההשעיה מבטאת הנחה של קיום אשמה בעובד ומטילה עליו סטיגמה חברתית" (פרשת טולדנו, עמ' 14).
40.בשל חשיבותם של האינטרסים המוגנים השונים, נתונה בידי ראש הרשות הרְשוּת והאפשרות להשעות עובד. ואולם החלטת ראש הרשות צריכה להתקבל תוך מתן משקל הולם לכלל השיקולים והפעלת שיקול דעתו בסבירות, במידתיות ובעיקר בהגינות.
41.התמונה העולה ממכלול הראיות שהובאו בפני מעלה כי בפני ראש העירייה לא הונחה תשתית עובדתית מספקת שהצדיקה את השעיית התובע מעבודתו בעירייה. אין בקביעה זו כדי לקבוע ממצאים כלשהם בכל הנוגע לביצוע העבירות המיוחסות לתובע וכל ענייננו כאן הוא באיזון הראוי בין השיקולים השונים על בסיס הנתונים שעמדו בפני ראש העירייה ואשר הוצגו בפני התובע עובר לשימוע ובמהלכו. בבחינה זו בנסיבות שבפני, מצאתי כי העירייה והעומד בראשה לא נתנו כל משקל הן לגרסתו של התובע, הן לקיומה של חזקת החפות, הן לנסיבותיו האישיות של התובע ולא בחנו את האפשרות להקטין את הפגיעה בתובע בניסיון לחפש עבורו משרה אחרת. בכך נמצאה החלטת העיריה לוקה בחסר, העולה לכדי פגם של ממש. השעיה זו גרמה לתובע נזק כלכלי ונזק לשמו הטוב. עוד אוסיף כי בסופו של יום, שתי התלונות כנגד התובע נסגרו, האחת בעילה של "חוסר אשמה" והשנייה בעילה של "העדר ראיות מספיקות".
42.משבסופו של יום, הפסד שכרו של התובע נגע בחודש אחד בלבד (בשיעור מחצית השכר), משנעשתה ההשעיה מבלי שזו התבססה על ראיות מהימנות, מבלי שהנתבעים התחשבו בנסיבותיו האישיות של התובע והתוצאות הכלכליות והאישיות לרבות פגיעה בשמו הטוב, על העירייה לפצות את התובע בסך כולל של 25,000 ₪.
43.לא מצאתי מקום לחיוב נפרד של מר הלוי משלא הוכח כי פעל בחריגה מתפקידו כראש העירייה ודין טענות התובע בעניין זה - להידחות.
44.העירייה תישא בהוצאות התובע בסך של 10,000 ₪ אשר ישולמו תוך 30 יום מהיום שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.
זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים, תוך 30 יום.
ניתן היום, כ"ג אדר תשע"ז, (21 מרץ 2017), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.
