ועד פעולה משואה ואח' נ' הוועדה לדיור לאומי ואח'

מבוא

1. המשיבה מס' 1 (להלן: הוועדה), החליטה ביום 17.4.2016 לאשר בתנאים את תכנית דיור לאומי מס' 12032 (להלן: התכנית), הידועה גם כתכנית "מורדות משואה". התכנית מסדירה בניית 493 יחידות דיור בפאתי שכונת משואה בירושלים.

    

2. המדובר בתכנית שאושרה בשנת 2012 על ידי הוועדה, אשר נגד אישורה ונגד אישורה של תכנית אחרת, תכנית "מורדות מלחה", הוגשו מספר עתירות מנהליות. בפסק דין שניתן בעת"מ 44796-05-12, 29375-07-12, 28854-08-12 ו- 645-09-12 במקום מתכננים למען זכויות תכנון ואח', ועד פעולה משואה ואח', תנו לחיות לחיות נ' הוועדה לדיור לאומי (24.11.2014), להלן: פסק הדין הראשון), בוטלה ההחלטה לאשר את התכנית (וכן את תכנית מורדות מלחה), הדיון בתכניות הוחזר לוועדה, וניתנו הוראות לדיון מחודש במספר שאלות.

    

3. הנושאים שבהם נדרשה הוועדה לדון מחדש היו בעיקרם שניים: האחד - ההיבטים הכלכליים הנוגעים לכך שלא יועדו מתוך הדירות שעתידות היו להיבנות – דירות למטרת דיור בהישג יד להשכרה, וכן הנוגעים לכך ששטחן של הדירות הקטנות שתוכננו, כחלק מהיות התכנית תכנית לדיור לאומי, עולה על השטח המקסימאלי הקבוע בחוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן: חוק הוד"לים), שעל פיו נדונה התכנית; השני - דיון בהשלכות התכנית על גן החיות התנכ"י השוכן בקרבת השכונה שעתידה להיבנות (להלן: גן החיות), ובעיקר בפגיעה הצפויה בבעלי החיים בגן החיות במהלך הבנייה ולאחר אכלוס השכונה בהיבטים של רעש, תאורה, אבק ועוד.

    

4. בהמשך לפסק הדין ולהנחיות שניתנו בו לוועדה, הצטיידה מי שיזמה את התכנית, המשיבה 2, רשות מקרקעי ישראל (להלן: הרשות), בשתי חוות דעת מקצועיות שנועדו לתת מענה לקשיים שהתעוררו בעת אישור התכנית בפעם הראשונה: חוות דעת של גב' דנה ניסן – שמאית מקרקעין וכלכלנית (נספח 23ב' לעתירת ועד פעולה משואה, להלן: חוות דעת ניסן) וחוות דעת של פרופ' דייויד פילד, מנהל גן החיות של לונדון (נספח 23א לעתירת ועד פעולה משואה, נספח ע/17 לעתירת תנו לחיות לחיות, להלן: חוות דעת פילד).

    

5. הוועדה דנה מחדש בתכנית לאור חוות הדעת האמורות, שמעה את עמדות הצדדים והחליטה לאשר את התכנית תוך הכללת שינויים שונים בתכנית לעומת החלטתה הקודמת. שינויים אלה כללו תיקון של פריסת הדירות השונות, קביעה כי שטחן של הדירות הקטנות יהיה קטן יותר, וכן כי ייועדו במסגרת התכנית דירות לצורך דיור בהישג יד להשכרה. כמו כן כללו השינויים הוראות מחמירות יותר באשר למגבלות בעת הבנייה, ובאשר למגבלות שתחולנה על המשתכנים בשכונה לכשתקום.

    

6. מכאן שתי העתירות שלפני:

    

   הראשונה - עתירת ועד פעולה משואה ו- 13 אחרים (אשר ייקראו להלן יחד: ועד משואה) שעוסקת בשני ההיבטים: השפעת התכנית על החיות שבגן החיות ותמהיל הדירות העדכני ומידת עמידתו בדרישות הקבועות בחוק הוד"לים;

    

   השנייה - עתירת עמותת תנו לחיות לחיות, שמתמקדת בפגיעה שמסבה התכנית לבעלי החיים ולגן החיות.

    

7. שתי העתירות נדונו במאוחד ביום 8.12.2016. לאחר הדיון ביקשו הוועדה והרשות שהות לבחון מחדש את עמדתן, בהינתן הדברים שנאמרו בדיון. לאחר למעלה מחודשיים, ביום 20.2.2017, הוגשה הודעה שבה מסרו הוועדה והרשות כי הן אוחזות בעמדתן ואינן נכונות לשקול אותה מחדש. לצד הודעה זו, שהייתה היחידה שהותר להן מראש למסור, הגישו למעשה השתיים כתב סיכומים חדש, וכן הודעת עדכון הכוללת פירוט של עובדות מאוחרות יותר. העותרים, ועד פעולה משואה ותנו לחיות לחיות, הגיבו להודעה זו ביום 20.3.2017 וביום 6.4.2017, וביקשו כי בית המשפט לא יתייחס לדברים שנכתבו תוך חריגה ממה שהותר, ולחלופין התייחסו לנאמר. לאחר שעיינתי בהודעת הוועדה והרשות החלטתי לקבל את עמדתם של העותרים ולהימנע מלהידרש לכל אותם טיעונים ועובדות שהתווספו שלא כדין. פסק הדין ניתן אפוא בהתבסס על כתבי העתירה, כתבי התשובה, הנספחים להם וכן על טענות הצדדים, שנטענו בהרחבה משך מספר שעות, במסגרת הדיון שהתקיים.

    

8. סדר בחינת הדברים יכלול סקירה קצרה של ההחלטה המאשרת את התכנית בשנת 2012, הקביעות שבפסק הדין הראשון, וחוות הדעת שהוגשו לאחריו: חוות דעת ניסן וחוות דעת פילד, וההחלטה המאוחרת שהתקבלה בוועדת התכנון, על יסוד חוות הדעת והדיון המחודש שהתקיים, שהיא ההחלטה מושא העתירה. הדיון ייערך בנפרד לכל אחד משני ההיבטים שנבחנו – תמהיל הדירות שנקבע על רקע חוק הוד"לים, והפגיעה בבעלי החיים שבגן החיות. עם זאת, על מנת לא להרחיב שלא לצורך את פסק הדין, לא אחזור, אלא ככל שהדבר דרוש להבנת רצף הדברים, על הקביעות שבפסק הדין הראשון. אלה, למעט הקביעות הנדונות בגדרו של פסק דין זה, תיראנה כחלק בלתי נפרד מפסק דין זה.

    

    

    

   הפגיעה בבעלי החיים שבגן החיות התנ"כי

9. זה, כאמור, הנושא המרכזי העומד ביסודן של שתי העתירות ולכן מצאתי לנכון לדון בו תחילה ולאחר מכן לפנות לבחינת הטענות בכל הנוגע לתמהיל הדירות.

    

   ההחלטות הקודמות ואישור התכנית בגלגול הראשון

10. כאמור בפסק הדין הראשון, המדובר בבניית שכונה בסמיכות לגן החיות ומטבע הדברים התעוררה שאלת הנזק שהבנייה תסב לבעלי החיים הדרים בגן החיות, וכפועל יוצא מכך לגן החיות עצמו ולמעמדו כאתר התיירות הפופולארי בישראל. נזק זה נחלק לשני שלבים: הפגיעה בחיות במהלך הבנייה, והפגיעה בהן לאחר השלמת הבנייה - כתוצאה מקיומה של שכונת המגורים הבנויה בצמוד לגן החיות ויוצרת מפגעי תאורה, רעש, ריח, אבק ועוד.

     

11. עובר לאישור התכנית בגלגול הראשון החליטה הוועדה שתי החלטות. בהחלטה הראשונה, שניתנה ביום 29.3.2012, הורתה הוועדה למגישי התכנית להגיש ללשכת התכנון חוות דעת של מומחה המתייחסת להשפעת התכנית על פעילותו של גן החיות ועל החיות הדרות בו, הן ביחס לתקופת הבנייה והן בנוגע לתקופה שלאחר הקמת השכונה. בכלל זה הורתה הוועדה, כי ככל שחוות הדעת תתמוך באפשרות לאשר את התכנית, עליה להתייחס לשינויים שיש לבצע בהוראות התכנית, לרבות פירוט אמצעים שיש לנקוט כדי להבטיח את צמצום הפגיעה בבעלי החיים. בנוסף לחוות דעת זו הוצע לקבל את התייחסותו של גן החיות לתכנית.

     

12. בהמשך להחלטה זו, ביום 15.4.2012, מסרה הווטרינרית הראשית של גן החיות התנכ"י, ד"ר נילי אבני מגן (להלן: אבני מגן), למתכננת המחוז את חוות דעתה ביחס להשפעה הצפויה של התכנית על גן החיות (להלן: מכתב הווטרינרית), וביום 23.4.2012 אומץ מסמך זה על-ידי מגישי התכנית כחוות הדעת שהיה עליהם להגיש לוועדה, על-פי החלטתה מיום 29.3.2012. על-פי מסמך זה, ניתן למזער ולנטרל כמעט לחלוטין את הנזקים הצפויים לבעלי החיים כאמור לעיל, תוך קביעת הנחיות ומגבלות סטטוטוריות לשלב העבודות, וחיוב תאום קבוע עם הנהלת גן החיות בנושאים שונים. ד"ר אבני מגן פירטה את ההנחיות והמגבלות שיבטיחו, לדידה, את מזעור הפגיעה כאמור, ובכללן – איסור על פיצוצים בכל שטח התכנית בכל תקופת עבודות הבנייה; איסור על הקמת מגרסה בשטח התכנית בקרבת גן החיות, ומתן אפשרות למקם אותה בגבולה המערבי של התכנית; מניעת כל אפשרות למפולת אבנים לכיוון גדר גן החיות; הסדרת הניקוז מהשכונה החדשה כך שלא יעבור בשטח הגן; הקפדה על הרטבת הדרכים ושטחי העבודה בזמן ביצוע העבודות, כדי למנוע מטרדי אבק; הגבלת ביצוע העבודות לשעות המותרות הקבועות בחוק; הימנעות באופן מוחלט ממיקום תאורה, שפונה לכיוון גן החיות, הן בתקופת הבנייה והן בתקופת המגורים; המלצה ליצירת חיץ צומח בין גדר גן החיות לבין השכונה המתוכננת; ושמירה על שגרת החיים של החיות בגן מבחינת שעות הפעילות, מיקום התצוגות והחצרות.

     

13. בצד האמור ציינה ד"ר אבני מגן, כי במהלך ביצוע העבודות יש לבצע ניטור אחר בעלי החיים, באמצעות תצפיות לבדיקת התנהגות חריגה וכן מדידת רמת הורמוני עקה (סטרס) בקרב בעלי חיים המצויים בסמוך לאזור הבנייה; וכי ככל שיעלו תוצאות הניטור ממצאים חריגים – ידרוש הגן את הפסקת העבודות לאלתר, ובניית תכנית שתבטיח את מיתון עוצמות הרעשים, ביצוע מדורג של העבודה והגנה מפני אבק.

     

14. ביום 9.5.2012 התכנסה הוועדה לישיבה נוספת, שהתמקדה במכתב הווטרינרית ובהתייחסות למסמך זה מצד הנוכחים בישיבה; אולם ד"ר אבני מגן, עורכת המסמך, לא התייצבה לישיבה זו ולא התאפשרה הפניית שאלות אליה. מנהל גן החיות, מר שי דורון, שייצג את הגן, ציין כי המסמך משקף את עמדת הגן, כך שהתכנית תהא מקובלת על הגן אם יובטחו כל התנאים המפורטים בו, לרבות קביעה כי ניטור החיות במהלך העבודות יעשה על-ידי גורמים מטעם גן החיות; וכי קרבתה של שכונת המגורים החדשה לגן לא צפויה להשפיע על פעילותו באופן משמעותי, ומקובלת עליו ההוראה בדבר שמירת מרחק של בין השכונה לגן, בשים לב לכך שגני חיות רבים בעולם ממוקמים בסמיכות לאזורים מפותחים ומבונים.

     

15. תושבי שכונת גבעץ משואה טענו, בין-היתר, כי סביר להניח שגן החיות מנוע מלהביע התנגדות לתכנית הואיל ולפני כשנה קיבל מהרשות קרקע להרחבת שטחו. כמו-כן, נשמעו עמדותיהם של ד"ר תמר רון וד"ר חגי אלמגור, שהגישו חוות דעת כחלק מההתנגדויות שהוגשו לתכנית, אשר טענו, בתמצית, כי מכתב הווטרינרית לא נותן מענה לכלל הנזקים הצפויים לבעלי החיים בגן כתוצאה מהתכנית ולא מעריך כראוי את עוצמתם, שעלולה להיות הרסנית לבעלי החיים.

     

16. בהחלטתה ציינה הוועדה, כי עמדו לפניה – מכתב הווטרינרית, חוות דעת שהוגשו על-ידי המתנגדים וכן דברים שנשאו לפני הוועדה – המתנגדים לתכנית, מנהל גן החיות ומנהל המחלקה הסביבתית בעיריית ירושלים. לאחר בחינת הדברים אימצה הוועדה את ההנחיות האופרטיביות המוצעות במכתב הווטרינרית – כהוראות בתכנית, ובנוסף קבעה, כי תנאי להיתר בניה יהיה ניטור השפעת הבנייה על בעלי החיים השוכנים בגן החיות; כי אופן ביצוע הניטור יתואם עם נציגי הגן, כתנאי להיתר בניה ראשון מכוח התכנית; וכי אם יתקבלו נתונים חריגים המלמדים על פגיעה בבעלי החיים – תהא למפקח מטעם גן החיות הסמכות להורות על עצירת העבודות, באמצעות מהנדס העיר, וזאת עד לקביעת אמצעים מוסכמים לצמצום מטרדי הבנייה. בהחלטה נאמר כי אמנם קיימת מידה מסוימת של חוסר ודאות בכל הנוגע למידת הפגיעה בבעלי החיים כתוצאה מהמטרדים בשלב עבודות הבנייה, שכן טרם נבנה פרויקט בסדר גודל דומה בקרבה רבה כל כך לגן החיות התנ"כי, אולם ניתן להצביע על גורמים אשר מצמצמים את חוסר הוודאות ומאפשרים את אישור התכנית. בכלל זה הודגש, כי ביצוע עבודות בניה קודמות בקרבת גן החיות לא גרמו לנזק משמעותי; כי קיימים אמצעים טכנולוגיים המאפשרים את צמצום מטרדי הבנייה; כי גן החיות וגורמי המקצוע מטעמו, אשר אחראיים לפעילותו התקינה של הגן, סבורים שהבנייה אינה צפויה לגרום לנזק כאמור (בכפוף להוראות שלעיל); כי הוראות שנוספו לתכנית מבטיחות שיינקטו צעדים של ממש למזעור מטרדי הבנייה; וכי ניטור בעלי החיים כאמור מאפשר אף את הפסקת העבודות, במקרה הצורך.

     

17. כמו-כן ראתה הוועדה לדחות את הטענות הנוגעות למטרדים שיפגעו בגן החיות בשלב המגורים, זאת – לאחר שנציגי גן החיות הבהירו שהרעש והתאורה מכיוון שכונת המגורים אינם צפויים להקשות על פעילות גן החיות; גני חיות רבים בעולם ממוקמים בסמיכות לאזורים מבונים ומפותחים, כפי שעלה בדיון שהתקיים לפני הוועדה; והן לנוכח האפשרות לעשות שימוש באמצעים למזעור מטרדים שונים, במקרה הצורך. הוועדה אף דחתה את הטענה לפיה הפעילות בגן החיות צפויה לגרום למטרדי רעש וריח עבור הדיירים בשכונת המגורים החדשה, בציינה, בין-היתר, כי המחלקה הסביבתית בעיריית ירושלים אישרה את התכנית, לאחר שהטענה האמורה נבחנה על-ידה; כי בשל האמור נקבעה מגבלת חיץ בין גן החיות לבין שכונות המגורים הסמוכות; וכי לנוכח צבירת הניסיון בפעילות הגן והודות לאמצעים שונים למזעור מפגעי ריח ורעש – הגן אינו מסב מטרד משמעותי ואין מניעה להגדיר את רוחב החיץ שבינו לבין השכונות כפי שנקבע בתכנית.

     

18. כמו-כן, דחתה הוועדה את הטענה לפיה מכתב הווטרינרית אינו עומד בתנאי החלטתה מיום 29.3.2012, ואינו מספק, ובעניין זה קבעה, כי חוות הדעת שנתבקשה נועדה לאפשר לוועדה לקבל מידע מספק ביחס להשפעת התכנית על גן החיות ובעלי החיים; וכי מגישי התכנית אמנם לא חויבו להביא דווקא את התייחסותו של גן החיות, אולם מכתב הווטרינרית סיפק את המידע הדרוש ונתן מענה לדרישות הוועדה.

     

    פסק הדין הראשון והקביעות שנעשו בו בנושא זה

19. החלטות הוועדה הובילו, כאמור, להגשת עתירות מנהליות, שתקפו, בין היתר, את ההחלטות ואת דרך קבלתן. בפסק הדין הראשון בוטלה החלטת הוועדה לאשר את התכנית מנימוקים שונים ובהם הפגיעה בחיות שבגן. הנימוק העיקרי לביטול ההחלטה היה התהליך הלקוי לקבלת ההחלטה, במובן זה שלא היה מקום להישען על מכתב הווטרינרית, שעה שהוועדה דרשה בהחלטה הגשת חוות דעת מקצועית לצד עמדת הגן. במסגרת פסק הדין נקבע כי מקום בו קבעה הוועדה שהיא שדורשת לקבל חוות דעת מקצועית של מומחה, לא ניתן היה לייתר קבלת חוות דעת כזו, שהיא עניין נפרד ושונה מעמדת גן החיות. מכתב הווטרינרית, כך נקבע, אינו עונה על דרישות הוועדה, שחייבו חוות דעת שתיערך בהתאם לסטנדרטים מקצועיים ומדעיים למתן חוות דעת, תוך שהמומחה הנוטל על עצמו את התפקיד להכין חוות דעת כזו נוטל על עצמו גם את החובות והאחריות המקצועית החלה על מומחה שמחווה דעה. משכך, בוטלה החלטת ועדת התכנון ונקבע כי על הוועדה להחליט לאחר שתונח לפניה חוות הדעת שהורתה על הגשתה (סעיפים 138-146 לפסק הדין הראשון).

     

    חוות הדעת של פרופ' דיוויד פילד

20. לאחר פסק הדין הראשון פעלה יזמית התכנית, הרשות, להגשת חוות דעת מקצועית כנדרש בפסק הדין. חוות הדעת שהוגשה נערכה על ידי פרופ' דייויד פילד, שהוא בעל תואר ראשון בזואולוגיה, תארים מתקדמים במנהל עסקים, וכן תואר פרופסור של כבוד מטעם האקדמיה הווטרינרית המלכותית בבריטניה. בנוסף הוא משמש כיום כ-Zoological Director של גן החיות של לונדון (ZSL), וחבר האגודה הזואולוגית של לונדון. פרופ' פילד עוסק מזה עשרות שנים בתחום גני החיות על כל הכרוך בו, חבר בארגונים בינלאומיים רבים ועסק בין היתר בבריאות בעלי חיים, בשימור ובפיתוח.

     

21. חוות דעתו עוסקת במכלול ההיבטים שנדרשו להתייחסות, ובהם השפעת הרעש מהבנייה על בעלי חיים בגני חיות, השפעת רעש המבקרים ורעשים סביבתיים, השפעת התאורה על בעלי חיים בגנים והערות בכל הנוגע לפרויקט ניטור בעלי חיים השוכנים בגן. כן כוללת חוות הדעת גם התייחסות לחוות הדעת של ד"ר אלמגור שהוגשה מטעם העותרים, ולחוות דעתה של ד"ר אבני מגן (שכונתה לעיל מכתב הווטרינרית) שהוגשו בהליך הקודם.

     

22. באשר לסוגיית הרעש – פרופ' פילד אישר כי חשיפה ממושכת לרעש אינטנסיבי, כתוצאה מפעילות אנושית, עלולה להשפיע באופן מזיק על בני אדם, בעלי חיים וצמחים, כאשר הגורם המשפיע ביותר הוא רעשים חזקים בודדים ורעש נמוך ומתמשך. על יסוד מחקרים שאותם פרט, הוא ציין כי קיימות הנחיות מבוססות היטב לפיהן קולות ברמה של 85 דציבלים או יותר עלולים לגרום נזק בלתי הפיך לאוזניים, ולכן אין לאפשר משך חשיפה אליהם שיעלה על 8 שעות. בהתייחסו באופן ספציפי להשפעת רעש בנייה על בעלי חיים סקר פרופ' פילד עבודות שונות שנעשו בגני החיות בשיקגו, בבאזל ובמעבדה, והגיע למסקנה כי יש להקפיד על שמירת רמת הרעש מתחת לפרמטרים שנקבעו, וכי נדרש ניטור של ההשפעות על בעלי החיים. הדרך היישומית לאפשר מזעור של הפגיעה היא תכניות העשרה, והגדלת שטחי מילוט שבהם יותקן בידוד רעשים, חגורת עצים וקיר אקוסטי.

     

23. אשר לפרויקט הניטור, המליץ פרופ' פילד על המשך הפרויקט והרחבתו לזנים נוספים, עוד המליץ על העסקת חוקר התנהגותי קבוע לצורך תמיכה ותיאום של הניטור ההורמונלי, זיהוי תקופות סיכון בקרב בעלי החיים כגון המלטות או קינון והגברת התצפית, וכן הפניית תשומת לב רבה כלפי המצב במצפור הציפורים הדורסות.

     

24. בפרק הסיכום וההמלצות של חוות הדעת הציע פרופ' פילד מספר המלצות ובהן הקמת קו עצים (תוך התייחסות לצפיפות ולגודל העצים) לצורך הפחתת השפעת העבודות. הוא עמד על כך כי יש לבצע נטיעה בהקדם כדי למקסם את ההגנה, וכן לנטוע עצים נוספים מאחורי מצפור הדורסות. בנוסף המליץ על כך שהתאורה לא תכוון לעבר הגן (זמנית וקבועה), וכן עמד על הצורך בהתייעצות עם יועץ תאורה כדי לקבל המלצות בדבר סוג התאורה והפחתת השפעותיה, לצד קבלת חוות דעת אקוסטית וסביבתית.

     

25. עיקרי המלצותיו היו:

     

    9. Summary and Recommendations

    The potential stressors associated with the construction and the future dwellings of the Plan have been identified. In my professional opinion the safe guards which are legally to be in place protect nearby residents provide similar protection to the Zoo animals. Additional mitigations proposed to minimize disturbance to the Zoo animal provide further significant safe guards. As identified in the literature review and experience in other zoos major construction can be undertaken that although can impact on animals does not result in long terms or permanent welfare compromise, especially if appropriate management mitigations are followed.

     

    I am satisfied that subject to the implementation of the recommendations below the plan could proceed with minimal impact on the animals.

     

    Recommendations which should be in the plan

     

    • All recommendations should apply to all phases of the project.

       

    • Recommendations on limit of potential stressors –e.g noise and light should apply to future dwellings.

       

       

    • The tree line which is to be planted to reduce impact of the construction site is urgent. This should be maximize the mitigation. Additional trees should be planted at back of Birds of Prey Aviary.

       

    • Method statements and regular programme updates should be made available to the zoo so they can initiate mitigations in plenty of time.

       

    • All light (temporary and permanent) should be directed away from the zoo. Additional consultation should be undertaken with a lighting expert to advise on the type of lighting and reduction of impact.

       

    • Monitoring – additional monitoring over and above the existing monitoring being done by the veterinary team and the stress hormone laboratory (measures implemented over the last year and decision of the committee) should be made available to the zoo throughout the whole of the project (including the construction of the dwellings). Professionally trained behavioral researches should be supplied to correlate with the lab results.

       

    • Digital decibel recorders should be positioned at the appropriate enclosures to provide full records of noise levels over time.

       

      Advisory recommendations

       

    • The additional disturbance could impact the site with increase of pests. Additional resource should be made available to the zoo to manage pests.

       

    • There are no risk to water supplies.

       

    • There is no significant risk from dust.

       

    • Effects on animals are more likely to be individual not specific emphasizing the need for direct observation and monitoring.

       

    • In addition to the current list additional animals to be monitored include the mouse deer and hornbills in the Tropical house, all the birds in the Birds of Prey Aviary and the leopards.

       

    • Enrichment provision will be major mitigation to any potential stressors – a budget should be made available for additional enrichment. In particular providing increased browse.

       

    • The main animals risk are those in the Birds of Prey Aviary – additional acoustic barriers should be considered depending on the monitoring results.

       

    • Potential high risk periods for animals e.g. parturition times should be identified so additional mitigations can be installed or impactful works rescheduled. "

       

      ההחלטה

26. הוועדה החליטה לאשר את התכנית בכפוף לתיקונים נוספים שהכניסה לתוכה, וזאת לאחר שהתרשמה כי חוות הדעת של פרופ' פילד מקצועית, כוללת התייחסות לכל ההיבטים אותם קבעה הוועדה בהחלטתה, ומסתמכת על תשתית מחקרית וניתוח מקרים בעולם.

     

27. הוועדה דחתה את הטענות כלפי מקצועיותו של פרופ' פילד. היא ציינה כי בחנה את קורות החיים שלו והתרשמה מהדברים שנמסרו במהלך הדיון, ולדעתה מדובר באדם בעל ניסיון רב המשמש מזה שנים רבות בתפקיד בכיר במערך העולמי של ניהול, טיפול וליווי פעילותם השוטפת של גני חיות בעולם. לצד השכלתו בזואולוגיה, הוא אחראי על רווחתם של יותר מ- 20,000 בעלי חיים בגני חיות בעולם כולו.

     

28. עוד דחתה הוועדה את הטענות נגד אופן ביצוע הסקירה הספרותית בחוות הדעת, לרבות הטענות להסקת מסקנות שגויה, וקיבלה את ההסבר שנתן לכך פרופ' פילד בעדותו בפניה. הוועדה התייחסה לשאלות שהציג במהלך הדיון בא כוחה של תנו לחיות לחיות, ולמענה שניתן להן על ידי המומחה. כך הדבר גם באשר לטענות לעניין חומר הרקע שנמסר לפרופ' פילד. לדעת הוועדה החומר שנמסר הוא מספק, וכולל את מסמכי התכנית המלאים, חוות הדעת המקצועיות ונתונים נוספים. פרופ' פילד אף ביקר באתר שבו עתידה להיבנות השכונה שתוקם לפי התכנית, ומודע באופן מלא להיקפי הבינוי הגדולים הצפויים.

     

29. לגופם של דברים, הבהירה הוועדה כי הגיעה למסקנה לפיה בהיבטים מסוימים שוררת הסכמה עקרונית בין המתנגדים לבין פרופ' פילד ועמדה על נקודות ההסכמה והשוני:

     

    "שני הצדדים הסכימו, וחזרו והצהירו על כך, כי גן החיות ובעלי החיים שבתחומו אינם אדישים לפרויקט הבניה המתוכנן בסמוך אליהם, וכי נדרשות הגנות בשל כך הן בשלב הבניה והן לעת אכלוס ולאורך חיי השכונה. הן המתנגדים והן המומחה מצדדים בצורך בהקמת אלמנט אקוסטי חוצץ בין גן החיות לשטח התכנית, תומכים בעריכת ניטור ומעקב אחר בעלי החיים, מתנגדים לביצוע פיצוצים בשטח התכנית, ומסכימים לעניין המטרד הצפוי מרעש קבוע ומתמשך. נושא נוסף בו היתה הסכמה הוא מטרד האור הצפוי מהשכונה החדשה, לגביו נדרש לשיטת שני הצדדים טיפול הולם לכל אורך חיי השכונה.

     

    עם זאת, המתנגדים סבורים כי יש לנקוט גישה של זהירות מונעת ולבטל לאלתר את פרויקט הבניה, בעוד המומחה בחן את גן החיות כמקום המהווה חלק מהמרקם העירוני ומתנהל בממשק עם הסביבה האורבנית, תוך התייחסות לכל מטרד ומטרד והמלצה בהתאם על אמצעים לטיפול. יצוין, כי חלק מהאמצעים נכללו בתכנית המקורית כפי שאושרה על ידי הוועדה, ובין השאר, איסור על פיצוצים, הרחקה ככל הניתן של אתר ההתארגנות, וקיום תקשורת שוטפת מול גן החיות כולל אפשרות להפסקת עבודה במקרה ועולה הצורך. אמצעים נוספים הוצעו במסגרת חוות הדעת הנוכחית, ובין השאר, הקמת אלמנט אקוסטי חוצץ ופיקוח שוטף על אופי התאורה הקבועה וגורמי רעש בשכונה העתידית. עוד התייחס המומחה בהמלצותיו לפעילות של תצפיות ומעקב בשטח הגן, כולל

    ניטור קבוע בכלובים אשר הוגדרו כרגישים במיוחד, וזאת כבסיס להסקת מסקנות וטיפול שוטף בבעלי החיים בתקופת הבניה." (פסקאות 34-35).

     

30. בהמשך הדברים התייחסה הוועדה לאיזון שיש לערוך בין האינטרסים השונים והעדיפה לאמץ את גישתו של פרופ' פילד:

     

    "הועדה ... מחליטה על אימוץ גישתו של המומחה פרופ' פילד, על פיה גן החיות התנ"כי בירושלים הנו גן חיות עירוני, ולא ספארי, שהנו גן חיות בסגנון אפריקאי המתאפיין בשטחי מחייה נרחבים הפתוחים לשוטטות בעלי החיים. הועדה, לאחר שנחשפה לחוות הדעת, ולמידע לפיו קיימים מגוון גני חיות עירוניים המקיימים שגרת חיים בסמיכות לאזור אורבני פעיל ומפותח, התרשמה כי הקונפליקטים המתקיימים בין סביבת החיים של בני האדם לסביבת החיים של בעלי החיים, לגביהם אין חולק, הינם ניתנים לניהול ולניטור..." (פסקה 38).

     

31. לאור עמדתה החליטה הוועדה לתקן את התכנית תוך קביעת מגבלות שנועדו להגן על בעלי החיים – הגבלות שסטייה מהן תהווה סטייה ניכרת מן התכנית, וזאת כדי להבטיח את קיומן של הוראות אלה, והן:

     

    • תיקון התכנית כך שתנאי להיתר עבודה ראשון בשטח התכנית יהא הקמת קיר תמך בתחתית מגרשי הבנייה הדרומיים, יצירת חיץ צומח ובניית קיר אקוסטי בין השכונה המתוכננת לגן החיות.

       

    • כתנאי להיתר בניה ראשון, ייערך מסמך אקוסטי אשר יכמת את מפלסי הרעש הצפויים בגן החיות בשלבי ההקמה וחיי הקבע של השכונה. עוד הובהר כי אמצעי המיגון האקוסטיים יתוכננו כך שמפלס הרעש בגן החיות לא יעלה על 20 דציבלים מעבר למפלס הרעש המותר למגורים (מבנה ב'), לפי תקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר) התש"ן-1990.

       

    • תתווסף לתכנית הוראה כי בעת הקמת השכונה יבוצע בגן החיות ניטור אל מול מפלס הרעש כפי שנקבע, וזאת במקביל לניטור הורמונאלי והתנהגותי של בעלי החיים. ככל שממצאי הניטור יצביעו על חריגה ממפלס הרעש המותר או על מצוקת בעלי החיים, היזם יחויב בהתקנת אמצעי מיסוך נוספים להפחתת רמות הרעש. בנוסף תיכלל הוראה בדבר מחסום אקוסטי נוסף במצפור הציפורים הדורסות.

       

    • נקבעה הוראה שתאפשר הותרת הקיר האקוסטי בשלב הקבע, ככל שממצאי הבדיקות יציגו חריגה מערכי הייחוס של הרעש. מכל מקום, תנאי לפירוק הקיר האקוסטי יהיה חוות דעת אקוסטית וממצאי ניטור אשר יתמכו בכך.

       

    • ייערך ניטור הורמונאלי והתנהגותי בתיאום עם גן החיות, לרבות ניטור רעש ורעידות אור, וזאת תוך שילובם של חוקרי התנהגות בעלי חיים בתהליך. התכנית תפרט את הכלובים וסוגי החיות הרגישים לפי חוות דעתו של פרופ' פילד.

       

    • לא יינתן היתר בנייה בטרם התייעצות עם מומחה לענייני תאורה באשר לתאורה בקרבת בעלי חיים וגני חיות, כאשר בחינת התאורה תיעשה מהשטחים הציבוריים ומאלה הפרטיים הפונים לגן החיות. תנאי למתן היתר בניה והיתר אכלוס יהיה אישור מהנדס כי העיר להיעדרה של תאורה המכוונת לגן החיות מהשטחים הציבוריים ומהשטחים הפרטיים. בנוסף תירשם הערה תכנונית על הטלת מגבלות על דירות המגורים בשל הקרבה לגן החיות.

       

    • כל שינוי בתכנית יחויב בתיאום מוקדם עם גן החיות לעניין השפעות צפויות על בעלי החיים בתחומי הגן והגנות הנדרשות לכך.

       

       

      הטענות

32. עיקר טענות העותרים כלפי הפגיעה בבעלי החיים והיעדר מענה הולם לה בתנאים שנקבעו לאישור התכנית כלול בעתירתה של תנו לחיות לחיות. ועד פעולה משואה והאחרים הצטרפו לטענות אלה והוסיפו עליהן. ניתן לחלק את הטענות לשני מישורים:

     

    האחד – עניינו דרך קבלת ההחלטה והיעדר תשתית עובדתית הולמת לצורך קבלת ההחלטה;

     

    השני – עניינו ההחלטה עצמה וחוסר הסבירות שנובע ממנה, כאשר לצד הטענות לעניין המגבלות שהטילה הוועדה על יזמי התכנית נטענות טענות באשר לישימותן של אותן מגבלות והסיכוי שניתן יהיה לאכוף אותן בעתיד, בכלל, ובהינתן כי לאחר אישור התכנית נותרת מלאכת בחינת התנאים בידי מוסד התכנון המקומי בעת מתן ההיתר.

     

33. נקודת המוצא לדיון מצדם של העותרים, הוועדה והרשות היא כי לבעלי החיים זכות לחיים, וכי יש להימנע מפגיעה בהם. עוד אין מחלוקת בין הצדדים על כך שבעלי החיים זכאים להגנה, וכי ועדות התכנון מחויבות בשקילת השלכות התכנית על בעלי החיים ולהגן עליהם מפני פגיעה לא ראויה ולא מידתית. המחלוקת, כפי שהצדדים עצמם הגדירו, היא בשאלה האם בעת שאישרה את התכנית בתנאים שנקבעו עמדה הוועדה בחובה זו בכל הנוגע לאופן שבו קיבלה את החלטתה, ולאיזון שערכה בין הרצון להגשים את מטרתה לאשר בניית יחידות דיור נוספות בירושלים לבין ההגנה על בעלי החיים.

     

34. תנו לחיות לחיות טוענת כי על אף התהליך הממושך של תכנון התכנית, לא נעשתה בדיקה רצינית לגבי השלכות התכנית על בעלי החיים הכלואים בגן וכי גם עתה במסגרת התנאים שנקבעו בתכנית נותרו לבחינה עתידית סוגיות הקשורות להשפעת התכנית על בעלי החיים. בעניין זה מפנה תנו לחיות לחיות לכך שהוועדה קבעה בסעיף 39 להחלטתה כי תנאי למתן היתר בנייה ראשון יהיה "עריכת מסמך אקוסטי אשר יכמת את מפלסי הרעש הצפויים בגן החיות בשלבי ההקמה וחיי הקבע של השכונה". טענת תנו לחיות לחיות בהקשר זה היא כי בדיקה כזו אינה משליכה על מתן היתר הבנייה הראשון בשלב הרישוי, אלא היא הכרחית לבחינת עצם היתכנות התכנית, ולפיכך על חוות דעת כזו להיות מוגשת בטרם אישורה של התכנית. עוד מפנה תנו לחיות לחיות לכך שלא נעשתה בדיקה כלשהי לגבי רמת המפגעים שבעלי החיים יחשפו להם מבחינה אקוסטית. לפיכך, ככל שהוועדה עצמה סבורה שיש מקום למסמך כזה – והיא סבורה – הרי שהיה עליה לדרוש אותו קודם לדיון בתכנית ולהכרעה בה ולא לאחריהם.

     

35. מכאן נפנית תנו לחיות לחיות לבחינת חוות הדעת של פרופ' פילד. אף שהיא מציינת, ובצדק, שהפערים בין חוות דעתו לבין חוות דעתם של ד"ר תמר רון וד"ר חגי אלמגור הם קטנים, ומתמקדים בגישתם לעניין הדרכים לטיפול בסיכונים אך לא בעצם קיומם של סיכונים, סבורה תנו לחיות לחיות כי לא היה מקום להסתמך על חוות הדעת של פרופ' פילד, בוודאי לא באופן עיוור, כפי שעשתה הוועדה, וזאת בשל הטעמים הבאים:

     

    • השכלת המומחים וניסיונם – לטענת תנו לחיות לחיות למומחים מטעם העותרים השכלה רחבה יותר מזו של פרופ' פילד, שכן מדובר ב"פרופסורה לשם כבוד" ובמי שיש לו תואר ראשון בזואולוגיה והשכלתו הנוספת היא במנהל עסקים, ועל כן אינו כשיר לתת את חוות הדעת. אף באשר לניסיון, נטען כי עיקר תפקידיו של פרופ' פילד בתחום גני החיות היו בתחום הניהול וכך גם הישגיו. אין לו ניסיון ברווחתם של בעלי החיים אלא בקידום רפורמות מנהליות, פיתוח אטרקציות למבקרים, ייזום תכניות חינוכיות ועוד.

       

    • מגבלות החומר שהיה בפני פרופ' פילד – תנו לחיות לחיות טוענת כי לא הועמדו לעיונו של פרופ' פילד חוות הדעת של ד"ר תמר רון והמסמך הסביבתי של התכנית.

       

    • טעויות והטיות בהצגת הספרות המדעית בחוות הדעת של פרופ' פילד – תנו לחיות לחיות תוקפת את דרך הצגת הספרות המדעית על ידי פרופ' פילד, ומפנה לשיבושים שיש בהסקת המסקנות שהסיק מתוך הספרות. מסקנות שגויות אלה משליכות על קביעותיו של פרופ' פילד. בעתירה מפרטת תנו לחיות לחיות את המאמרים והמחקרים שפרופ' פילד מזכיר, ומנתחת אותם באופן המדגים כיצד הצגת המסקנות הנלמדות מאותן עבודות היא שגויה ומטעה.

       

36. תנו לחיות לחיות הדגישה כי אין בכוונתה לטעון שפרופ' פילד אינו כשיר להיות מומחה בשל היעדר תואר כזה או אחר, אלא שהיה מקום לייחס משקל מוגבל יותר לחוות דעתו נוכח אותם חוסרים, וכן לתת את הדעת לכך שמדובר במומחה שנשכר על ידי היזמים בכדי לתת מענה לצרכים שביקשו לבסס. על-כן, יש לנקוט זהירות באימוץ חוות הדעת, שנשענת רובה ככולה על הגישה ש"הכל ניתן לנטר ולפתור".

     

37. בשלב הבא של הטיעון כלפי החלטת הוועדה דנה תנו לחיות לחיות במכלול ההיבטים של הפגיעה בבעלי החיים: הרעש, התאורה, האבק והריח – תוך שהיא מפרטת ביחס לכל אחד מהם את ההשפעה המזיקה על בעלי החיים, את ההתייחסות לכך בחוות הדעת השונות, ואת ההחלטה שהתקבלה.

     

38. בהתייחסה לרעש, מפנה תנו לחיות לחיות לחוות דעתם של ד"ר רון וד"ר אלמגור באשר למשמעות חשיפת בעלי החיים לרעש קבוע לאורך זמן, ולנזק שייגרם להם. עוד היא מפנה לסקירה שקיימת בספרות, המובאת על ידי פרופ' פילד, באשר לפגיעה בבעלי חיים כתוצאה מרעש המבוצע בעבודות בנייה, תוך הבחנה בין המינים השונים של בעלי החיים. לדידה של תנו לחיות לחיות, גישתו של פרופ' פילד בהקשר זה קיצונית ומאפשרת כל רעש, ובלבד שניתן יהיה לנטר אותו, ולכן אין לקבלה.

     

39. תנו לחיות לחיות סבורה כי קביעות הוועדה על איסור פיצוצים בשלב עבודות, הוראתה לגבי מיקום המגרסה בקצה המערבי של שטח התכנית, ההוראה על הקמת חיץ צומח, על הקמת קיר אקוסטי והקביעה לעניין מפלס רעש מרבי, צורך במסמך אקוסטי וניטור, אינן מספיקות.

     

40. לטענת תנו לחיות לחיות אף ההוראות לעניין החיץ הצומח והקיר הבנוי אינן נותנות מענה הולם אף להמלצותיו של פרופ' פילד. תנו לחיות לחיות מפנה לכך שפרופ' פילד התייחס בחוות דעתו ל"רצועת עצים" ולא ל"רצועת צומח", וקבע כי רצועת העצים צריכה להיות בוגרת וצפופה, וכן כי מדובר בעניין דחוף המחייב הוספת עצים מעבר למתוכנן, בכדי שאלה יקיימו רצועה בוגרת וצפופה ככל הניתן בטרם יחלו עבודות הבנייה.

     

41. מכאן שככל שמאומצת חוות הדעת של פרופ' פילד, כפי שהוועדה התיימרה לעשות, מדובר בתהליך ממושך שאורך לפחות 6-7 שנים עד לקיומה של רצועת עצים בוגרת, ולכן לא ניתן יהיה להתחיל בביצוע התכנית בתוך פרק הזמן שקובע סעיף 27 לחוק הוד"לים (שנתיים וחצי מיום אישורה). תנו לחיות לחיות מוסיפה כי לפי מחקרים עדכניים רצועת עצים אינה חסם אקוסטי יעיל, מקום בו מקור הרעש והנקודה עליה מבקשים להגן מהרעש אינם בפער גבהים משמעותי.

     

42. עניין אחר הוא ההחלטה בדבר הקמת קיר אקוסטי. תנו לחיות לחיות מסכימה כי מדובר באמצעי הגנה מבורך, אולם טוענת כי לא נבדק יעד הפגת הרעש שלו ומידת היכולת שלו לעמוד ברעש זה.

     

43. בהתייחסה לקביעת מפלס רעש מרבי בתחום גן החיות – שיהיה תוספת של 20 דציבלים ממפלסי רעש המוגדרים בתקנות למבנה ב' – מגורים, מפנה תנו לחיות לחיות לנתונים של מפלס הרעש, ולכך שקביעה זו אינה סבירה, שכן גם כיום, ועוד בטרם הבנייה, נראה שמפלס הרעש הקיים אינו עומד בהגדרות שנקבעו. בנוסף הרמות שהותרו חורגות מהרמות המרביות לפי המחקרים שהציג פרופ' פילד, והתוצאה של קביעת הוועדה היא כי גם לאחר הפעלת כל המיגונים האקוסטיים בעלי החיים יחיו בתנאי רעש של מפעל תעשייה. תנו לחיות לחיות מלינה על כך שלא ניתנה כל הנמקה לקביעת התוספת שנקבעה (20 דציבלים).

     

44. מכאן פונה תנו לחיות לחיות לדון בתשובה שניתנה לסכנות הרעש – עריכת ניטור במהלך עבודות הבנייה. תנו לחיות לחיות מצביעה על הכשלים בתכנית המקורית שאושרה, ולתיקונים שנדרשה לה לפי חוות הדעת של פרופ' פילד, ואף לאחר הוספתם היא חוששת שהותרת הפעלת התכנית בידי אותו גוף שהיה אחראי עליה עד כה, ותכנן מערכת ניטור חלקית וכושלת, תהפוך את גן החיות למעבדת ניסויים ענקית ואת החיות בו לחיות מעבדה.

     

45. אשר לתאורה טוענת תנו לחיות לחיות כי העמדה החד משמעית של המומחים, ואף של הרשות, הייתה כי יש למנוע באופן מוחלט כל תאורה לכיוון גן החיות, ועם סיומה במבנה הסופי של התאורה המתוכננת בשכונה לא הבנתי. זו אף הייתה עמדתו של פרופ' פילד שאף סבור כי נדרשת התייעצות נוספת עם מומחים לעניין השפעת תאורה על בעלי החיים:

     

    "Further work on lighting needs to be undertaken with appropriate consultants but the requirement to be directed away from the zoo is highlighted, This is also applicable to future dwellings"

    עמוד 12 ס' 7.

     

46. תנו לחיות לחיות מפנה לדברים נוספים של פרופ' פילד בסעיף 8 ובסעיף 9 לחוות דעתו, בדבר החלת המגבלות לעניין תאורה על הדירות העתידיות. אמנם, הוועדה קבעה הוראות שיבטיחו היעדר קיומה של "תאורה המכוונת לכיוון גן החיות", אלא שלטענת תנו לחיות לחיות אין די בכך, שכן נדרשת הייתה הוראה כי התאורה תכוון הרחק מגן החיות. בנוסף נטען כי נוכח מבנה השכונה ובנייתה כמבנים מדורגים על מדרון, הרי שהחלונות של הדירות יפנו לכיוונו של גן החיות, ולא ניתן יהיה בפועל לאכוף על תושבי השכונה את האיסור על שימוש בתאורה. בהינתן שאין מחלוקת שבלילות זקוקים בעלי החיים לעלטה, וכי יש למנוע באופן מוחלט את הארת המכלאות, הרי שהפרת הכלל, שצפוי שתתרחש, תפגע בבעלי החיים פגיעה אנושה מבלי שניתן לכך מענה.

     

47. נושא האבק הוא הנושא הבא שנדון בעתירה. תנו לחיות לחיות אינה משלימה עם כך שההוראה בתכנית בדבר קביעת הוראות מפורטות בכל הנוגע לאבק יחד עם היועץ הסביבתי של לשכת התכנון נעשתה ללא נתונים על היקף מטרדי האבק וללא בחינת האמצעים האפשריים לצמצומם. הדבר נדרש להכרעה כעת ולא בהמשך ההליך. כך הדבר גם בעניין הריח, שאינו נזכר בהחלטה ובחוות הדעת של פרופ' פילד.

     

48. נדבך מרכזי בטיפול במפגעים השונים הוא עריכת ניטור במהלך הבנייה, כך שניתן יהיה לעקוב אחר השפעות הבנייה על בעלי החיים. תנו לחיות לחיות חולקת על היתכנות הניטור ויעילותו, ועמדתה היא כי מדובר בהפיכת גן החיות למעבדת ענק וזאת בהיעדר כלים לערוך ניטור ראוי, הענקת הסמכות לגן החיות לבצע את הניטור, ובכלל קיומו של ניגוד העניינים המובנה של גן החיות, דבר שהביא לכך שהוא משלים עם כל תכנית שמוצעת ולא עמד בראש המתנגדים לבנייה, שהיא כה מסוכנת לבעלי החיים. תנו לחיות לחיות אינה מאמינה שהפסקת הבנייה, גם אם יתברר כי נגרם נזק לבעלי החיים, היא אפשרית נוכח הנזק הצפוי לפרויקט כלכלי ואדיר ממדים. הפתרון לכך לדעת תנו לחיות לחיות הוא כי אחד הארגונים להגנת בעלי חיים ולא גן החיות הוא שיוסמך לבצע את הניטור.

     

49. ועד פעולה משואה והאחרים הוסיפו לטענות תנו לחיות לחיות טענה מרכזית אחת והיא היעדר משקל ראוי לעקרון הזהירות המונעת. בנוסף נטען באשר לניגוד העניינים המובנה שבו מצויות המשיבות: האחת – ועדת תכנון שאמורה לבחון את ההיבטים השונים של התכנית, כמוסד מעין שיפוטי, השנייה – הרשות היוזמת את התכנית והמבקשת לבצע בנייה מהירה ונרחבת ככל הניתן. לדעת העותרים ייצוג משותף כזה הוא בעייתי.

     

50. הוועדה והרשות מבקשות לדחות את טענות העותרים. הן טוענות כי נערך בוועדה דיון מעמיק בחוות הדעת, תוך התייעצות עם יועצים מומחים, ומפנות לעשרות עמודי התמלול של הדיונים שהתקיימו ושל הדיונים הפנימיים.

     

51. עמדת המשיבות בכל הנוגע לניסיונו המקצועי של פרופ' פילד היא כי אין להיעתר לטענות אלה. מדובר בחוות דעת מקיפה ורחבה שמתייחסת למכלול ההיבטים של ההשפעות הצפויות על גן החיות כתוצאה מהבנייה והאכלוס. חוות הדעת כוללת גם סקירה ספרותית ופנייה למחקרים, בעוד שחוות הדעת מטעם העותרים אינן עושות כן ואף לא הוגשו חוות דעת נוספות לאחר הגשת חוות הדעת של פרופ' פילד. המשיבות אף מתנגדות לטענות לעניין ההשכלה והניסיון של פרופ' פילד, ומציינות כי מדובר במומחה בעל השכלה מתאימה ורלוונטית וכן בעל ניסיון עשיר בתחומים הרלוונטיים, אשר לזכותו שנים רבות של עשייה מקצועית בתחום גני החיות ובתחום רווחת בעלי החיים בגני החיות. המומחה הקים תכנית שימור ריבוי והשבה לטבע עבור גני חיות, תכנית לבריאות חיות הבר, והוא יושב ראש אגודת גני החיות של בריטניה ואירלנד. מכל מקום הוועדה התרשמה מניסיונו של פרופ' פילד כמי שהופיע בפניה ומצאה את ניסיונו עונה על הנדרש. כך גם מבוקש שלא לקבל את הטענות לעניין האמור במחקרים השונים שכן הדברים נדונו בפני הוועדה, נשקלו והוכרעו.

     

52. אשר לטענות העותרים לעניין הרעש ולעניין עריכת מסמך אקוסטי, טוענות המשיבות כי ההחלטה נסמכת על חוות הדעת של פרופ' פילד ועל הערות יועץ הסביבה של הוועדה. ההחלטה כוללת הוראות ברורות שיבטיחו הגנה מפני הרעש, ובהן חיץ צומח וקיר אקוסטי וכן בדיקה אקוסטית והתאמה של אמצעי המיגון להפחתת מפלס הרעש. הוראות נוספות לעניין מיסוך וכלים להפחתת רעש נקבעו כהוראות שסטייה מהן תהיה סטייה ניכרת.

     

53. קביעת מפלס הרעש בהחלטה, שעליה מלינים העותרים, נעשתה לפי עמדת יועץ הסביבה של הוועדה, בהיעדר תקנות המסדירות זאת, בין היתר לפי הנחיות המשרד להגנת הסביבה.

     

54. אשר להיעדרו של מסמך אקוסטי, מפנות הוועדה והרשות לכך שהוועדה קבעה בהחלטה מפלס רעש וכי כל סטייה ממנו היא סטייה ניכרת. לכן אין צורך שהמסמך האקוסטי יהיה תנאי לקיום דיון בתכנית כנטען, אלא מקומו הוא בשלב של הוצאת היתר בניה שאז יוכלו הקבלנים המבצעים להתאים את העבודות המתוכננות בכל שלב למפלסי הרעש שנקבעו בתכנית וליתר המגבלות שקבועות בה, ועל בסיס המסמך האקוסטי יתכננו את היקף העבודות בשטח, אורכן, ואת המיגונים הנדרשים על מנת לעמוד בסף אותו הציבה הוועדה ואשר לא ניתן לסטות ממנו.

     

55. הוועדה והרשות מוחות על הטענות העוסקות בניטור, ועל האמירות ב"רמז לא דק" כהגדרתן, כי גן החיות אינו כשיר לבצע את הניטור בשל ניגוד עניינים או בשל הניטור שבו היה נכון להסתפק בשלבים המוקדמים. עמדת הוועדה והרשות היא כי חזקה על צוות הגן שהוא מקצועי ודואג לרווחת החיות, וכי יעשו את מירב המאמצים על מנת לא לפגוע בבעלי החיים. המלצות פרופ' פילד התקבלו ואין מקום להרחבה.

     

56. עוד טוענות הוועדה והרשות בהתייחסן למפגעי זיהום אוויר, תאורה וריח כי נקבעו מגבלות ותנאים למתן היתר בנייה, ובהן התייעצות עם מומחה לתאורה בקרבה לבעלי חיים וגני חיות בעניין תכנון התאורה הן מהשטחים הציבוריים והן מהשטחים הפרטיים כלפי גן החיות. מדובר בהחלטה תכנונית.

     

57. באשר לשאלת העתקת שיקול הדעת והעירוב בין שלב התכנון לשלב הרישוי טענו המשיבות כי אין כל פגם בהותרת סוגיות בתחום הביצוע לרשות הרישוי המקומית, שיכולה להתמודד עם בדיקת הדרישות והתאמתן לתכנית ולמטרותיה ללא קושי, כפי שהיא עושה באופן קבוע. לדידן של המשיבות, אין לדרוש מוועדת התכנון הגבוהה יותר לרדת לרזולוציות ולפרטים טכניים של אופן הביצוע אלא רק להנחות את מוסד התכנון המקומי.

     

    דיון והכרעה

58. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי יש לקבל את העתירה בחלקה, במובן זה שהדיון יוחזר לוועדה, כפי המפורט להלן.

     

59. כפי שפירטתי בהרחבה עבר הליך אישור התכנית תהליך ראוי ומבורך לאחר פסק הדין הראשון. לאחר שבדיון בעתירות הקודמות טענו המשיבות כי התכנית עונה על הנדרש ונותנת מענה הולם לחששות ולסיכונים וכי לא נדרש בהן כל תיקון, הרי שלאחר פסק הדין פעלו המשיבות בהתאם לפסק הדין והצטיידו בחוות דעת של מומחה כפי שנדרש, וקיימו דיון מעמיק בחוות הדעת ובטענות בקשר אליה. כפועל יוצא מכך, הוכנסו לתכנית שינויים רבים וחשובים, שצמצמו במידה לא מבוטלת את הסיכונים הנשקפים לבעלי החיים.

     

60. אלא שמהלך דברים זה אינו שלם, שכן לא כל המלצותיו של פרופ' פילד יושמו בצורה מספקת, והמלצתו להצטייד בחוות דעת לעניין התאורה והרעש לא קוימה אלא הוועדה החליטה כי אלה תוגשנה בשלב הרישוי – למוסד שאמון על רישוי ומתן היתר בנייה ולא בשלב התכנון - לוועדה.

     

61. אני נכון לקבל את עמדת המשיבות כי אין כל עילה להתערב בשיקול דעתן בהחלטה לאמץ ולהסתמך על חוות דעתו של פרופ' פילד. על פני הדברים, נבחר מומחה מן המעלה הראשונה, חוות דעתו נסמכת על ספרות מקצועית, הוא ביקר בישראל ובשטח העבודה הצפוי ונתן חוות דעת מלומדת. אכן, ניתן להעלות טענות לגבי השכלתו וניסיונו בניהול, כמו גם על האופן שבו הביא מובאה ספרותית כזו או אחרת, ואולם בהינתן מגבלות הביקורת השיפוטית על מוסדות התכנון – איני סבור כי יש עילה להתערב בעמדת הוועדה, שראתה את פרופ' פילד, שמעה את תשובותיו לשאלות השונות והתרשמה ממנו ומתשובותיו. כך, גם איני רואה פגם בעצם ההעדפה של חוות דעתו של פרופ' פילד על פני חוות הדעת מטעם העותרים, באותן נקודות שבהן לא הייתה הסכמה בין המומחים.

     

62. בנוסף איני סבור, למעט בנקודות שאפרט להלן, כי יש מקום להתערבות מצד בית המשפט בשיקולים התכנוניים והאחרים ששקלה הוועדה. קשה שלא להתרשם כי העותרים הופכים במידה מסוימת את בית המשפט לערכאת ערעור תכנונית, תוך סטייה מעקרונות הביקורת השיפוטית על החלטות המנהל הציבורי. הציפייה כי בית המשפט יהפוך "מתכנן על" וידון בפרטי הפרטים של כל אחת מהסוגיות חוטאת אפוא למטרתו של הדיון, ומטרתה להביא את בית המשפט לחרוג מגדר הסמכות המסורה לו לבחון את שיקול הדעת המנהלי (ר' לעניין זה ההפניות בפסק הדין הראשון, שם, פסקה 59, שלא מצאתי צורך לשוב עליהן).

     

63. אלא שעם הריסון בהתערבות השיפוטית בתוכן ההחלטה המנהלית ובשיקול הדעת שמופעל בגדרה, מתחייבת הקפדה על תהליך קבלת ההחלטה ועל עמידתה של הרשות בכללים ובעקרונות שקבעה לעצמה. מקום בו החליטה הוועדה להסתמך על חוות דעתו של פרופ' פילד, נדרשת הפקדה כי כלי העזר שעליהם המליץ יעמו בפני הוועדה בטרם קבלת ההחלטה ולא יינתנו רק בשלב הרישוי. בכך, סטתה הוועדה מהנדרש לפי חוות הדעת של פרופ' פילד, וגם פעלה שלא באופן העולה בקנה אחד עם ההפרדה ההכרחית בין שלב התכנון לשלב הרישוי.

     

64. הבחנה ברורה ומוגדרת בין שלב התכנון לשלב הרישוי היא הבחנה מוכרת שעומדת ביסוד דיני התכנון והבנייה:

     

    "דיני התכנון והבנייה הבחינו הבחנה חדה וברורה בין שלב התכנון לבין שלב הבנייה. בכפוף לקיומן של סמכויות להקלה, המציבות את הליכי הרישוי בגבול "קו התפר" שבין שלב התכנון לבין שלב הבנייה, משתייכים הליכי הרישוי לשלב הבנייה."

    (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב, פ"ד מז(5) 572, 584 (1993) (להלן: עניין העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה).

     

     

65. הבחנה זו מטילה על מוסדות התכנון לתכנן, החל מרמת תכנית המתאר הארצית, ועד לתכנית המתאר המחוזית ותכנית המתאר המקומית. לצדן של אלה מתקיימת גם עריכת התכנית המפורטת, המאפשרת ירידה לרזולוציה נקודתית יותר. מוסדות התכנון המורכבים מאנשי מקצוע, נציגי ציבור ונציגי משרדי הממשלה השונים (בהתאם למוסד התכנוני הנוגע לעניין) הם שקובעים את המדיניות, ובהתאם לה קובעים את הוראות התכניות השונות. שלב הרישוי הוא שלב מאוחר יותר, ועיקר תפקידו הוא ביישום הוראות התכנית שאושרה אגב דיון קונקרטי בבקשה להיתר בנייה. העיסוק ברישוי מסור למוסד התכנון המקומי, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ופעמים רבות לרשות הרישוי. על אלה מוטל לתת היתר בנייה כאשר מוגשת בקשה להיתר התואמת את התכנית (ר' סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). מדובר אפוא בשני שלבים נפרדים: באחד מתכננים ובשני דנים בבקשה קונקרטית למתן היתר בנייה, תוך בחינת התאמת הבקשה להוראות התכנית. בין השלבים השונים קיים שוני מהותי, הנובע בין היתר מדרך שיתוף הציבור ומידת השקיפות השונה בכל אחד מהם. התייחס לכך כב' השופט ע' פוגלמן בפרשת רשות הרישוי אילת:

     

    "...מקובלת עלי קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים כי בבסיס דיני התכנון והבניה עומדים עקרונות היסוד של שקיפות ושיתוף הציבור. מכוחם נגזרים, בין היתר, העקרונות הפרשניים שלפיהם יש ליתן לציבור אפשרות להתנגד לשינוי ייעוד של מקרקעין אשר עלול לפגוע בו... ואולם, חוק התכנון והבנייה קובע מערכת איזונים בין עקרונות אלו לבין אינטרס הציבור ביעילותם של הליכי התכנון וזירוזם. איזון זה מתבטא, בין היתר, בקביעת המחוקק שלפיה השלב התכנוני המיועד להגשמת העקרונות האמורים הוא שלב הדיון בתכנית ובהתנגדויות לה. אכן, שלב זה הוא חלק מהותי ומרכזי של הליכי התכנון. הוא מאפשר לציבור לתרום למסד הנתונים העובדתי ולגיבוש התכנית באופן מושכל, תוך איזון בין מכלול האינטרסים והשיקולים הרלוונטיים. הוא מאפשר למי שעלול להיפגע מהתכנית לטעון טענותיו ולנסות לבטל או להפחית את היקף הפגיעה בו. הליכים אלה תורמים לשיפור התוצר הסופי לטובת אינטרס הציבור בכללותו ותורמים לדמוקרטיזציה של הליכי התכנון ... התכנית מאושרת בתום שלב ההתנגדויות ולאחר שמוצו הליכי ההשגה על ההחלטות בעניינן, ושלב הבקשה להיתר בנייה הוא השלב האחרון... או אז אין עוד זכות להתנגד להחלטה ליתן היתר התואם תכנית (להבדיל מבקשה להיתר שכרוכה עמה בקשה להקלה או לשימוש חורג), וככלל אדם המבקש היתר התואם תכנית זכאי לקבלו... לו ניתן היה להתנגד למתן היתר תואם תכנית, הדבר היה מאריך את הליכי התכנון והבנייה במידה ניכרת, מסרבל ומייקר אותם, ופוגע באופן משמעותי ביעילותם."

    (עע"מ 5631/13 רשות רישוי אילת נ' עמותת העצמאיים באילת, לשכת המסחר, פסקה 16 (14.11.2013), וכן ר' עע"מ 1137/16 הוועדה לתכנון ולבנייה תל אביב נ' דב רטן, פסקה 16 (3.5.2016)).

     

     

66. דברים ברורים מאליהם אלה חלים בשינויים המחויבים גם על תכניות המאושרות בוועדה לדיור לאומי. אמנם, בשונה מהוראות תכנית רגילה, הוראות תכנית לדיור לאומי מאפשרת מתן היתר בנייה בהתבסס על התכנית עצמה, ולא נדרשת תכנית מפורטת, ואולם עדיין קיימת ההבחנה בין התכנון לבין הרישוי.

     

67. נחזור להחלטה בענייננו. בהתייחס לתאורה, ראה פרופ' פילד בפגיעה האפשרית לבעלי החיים מהתאורה במהלך הבנייה, וכן בשלב שבו השכונה תאוכלס, כפגיעה מהותית המצריכה הגנה. גם הוועדה נתנה דעתה לכך, ואימצה את גישתו. הדרך הראויה להגנה מפני פגיעה כזו, שעליה המליץ פרופ' פילד באופן חד משמעי, חייבה התייעצות עם יועץ תאורה, שזה תחום מומחיותו:

     

    Further work on lighting needs to be undertaken with appropriate consultants but the requirement to be directed away from the zoo is highlighted, This is also applicable to future dwellings

     

    All light (temporary and permanent) should be directed away from the zoo. Additional consultation should be undertaken with a lighting expert to advise on the type of lighting and reduction of impact.

     

     

68. כלומר, פרופ' פילד המליץ כי קביעת המגבלות על הבנייה בכל הנוגע להיבטים הקשורים לתאורה לכיוון הגן תיעשה לאחר התייעצות עם יועץ תאורה.

     

69. החלטת הוועדה בעניין זה מעבירה את קבלת חוות הדעת מיועץ בתחום התאורה לשלב הרישוי:

     

    "... תנאי לקבלת היתר בניה יהיה התייעצות עם מומחה לנושא תאורה בקרבה לבעלי חיים וגני חיות, בעניין תכנון התאורה הן מהשטחים הציבוריים והן משטחים הפרטיים כלפי גן החיות.

    עוד ייקבע כי בהוראות התכנית כי תנאי למתן היתר בנייה והיתר איכלוס לדירות אלה יהא אישור מהנדס העיר לפרטי הבנין ומפרט הביצוע של הדירות, והכל באופן שיבטיח היעדר קיומה של תאונה המוכוונת לכיוון גן החיות, הן מהשטחים הציבוריים והן הפרטיים בתחום התכנית..."

    (סעיף 43).

     

     

70. מכאן, שהוועדה אימצה אמנם את ההמלצה להיעזר ביועץ בתחום התאורה, אך העבירה את החובה להתייעץ וליישם את העצות לשלב הרישוי. איני סבור כי דרך זו אפשרית מקום בו מדובר בעניין כה מהותי לעצם אישור התכנית וקביעת הוראותיה. שאלת התאורה אינה שאלה משנית, ואינה רק שאלה מתחום הביצוע והבחינה הפרטנית בכל אחת מהבקשות להיתר בנייה. היא אחת מהסוגיות החשובות ביותר בכל הנוגע לעצם היתכנות התכנית והאפשרות לבנות במקום, והיא מחייבת הכרעות תכנוניות ועקרוניות באיזון שבין הרצון לאפשר לתושבי השכונה העתידית אורח חיים תקין וסביר, הכולל גם שימוש בתאורה ללא מגבלות חמורות מדי, לבין הפגיעה בבעלי החיים שזקוקים לתנאי מחייה של עלטה מוחלטת בשעות מסוימות.

     

71. מכאן, נובעת המסקנה כי הוועדה היא זו שצריכה להתייעץ ביועץ תאורה כדי לתכנן בצורה נכונה ומקיפה את התכנית, וזאת מבלי לגרוע מייעוץ נוסף בהמשך לכך בשלב הרישוי, כדי לבחון את התאמת הבקשה להיתר לדרישות שבתכנית. אין להלום מצב, כפי שיצרה הוועדה, והוא כי כל נושא התאורה הועבר לשלב הרישוי מבלי שהוכרע במלואו.

     

72. אלא שהעתקת שיקול הדעת התכנוני לשלב הרישוי שעולה מתוך ההחלטה לעניין התאורה אינה מסתיימת בכך והיא חלה גם על עניין מהותי נוסף – הרעש והאקוסטיקה. גם בעניין זה הצביע פרופ' פילד על ההכרח לפקח על הרעש שייגרם בתקופת הבנייה ולאחריה, תוך שעמד על נתונים מחקריים שונים באשר לרעש המקסימאלי שבעלי החיים יכולים לסבול, והציע דרכים להפחית את הרעש ולפקח על עוצמתו במהלך העבודות. הוועדה קיבלה את ההמלצה, ואכן הורתה על התקנת המיגונים השונים. בסעיף 39 להחלטה קבעה הוועדה:

     

    "עוד ייקבע בהוראות התכנית כי "תנאי להיתר בניה ראשון יהיה עריכת מסמך אקוסטי אשר יכמת את מפלסי הרעש הצפויים בגן החיות בשלבי ההקמה וחיי הקבע של השכונה. אמצעי המיגון האקוסטיים בגן החיות, לרבות הקיר האקוסטי, יתוכננו באופן שיפחית את מפלס הרעש בגן החיות בהתאם להגדרות שנקבעו בתקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר) התש"ן 1990 עבור מבנה ב' – מגורים. בשלב ההקמה ועבודות הפיתוח תתאפשר תוספת 20 (A) dB ממפלסי הרעש המוגדרים בתקנות למבנה ב' – מגורים."

     

73. אין למעשה חולק שכדי לקבוע את היקף הרעש המותר בעת הבנייה על פי התכנית נדרשת הגדרה ראשונית של מפלסי הרעש הקיימים כעת, מפלסי הרעש שיהיו בכל אחד משלבי העבודה, ובדיקה האם תתכן בכלל בנייה ללא פגיעה בלתי הפיכה בבעלי החיים. כך, ככל שניתן להסתמך על הדברים שאמר פרופ' פילד בדיון לפני הוועדה בדבר רעש מקסימאלי של 75-80 דציבלים, שעולים בקנה אחד גם עם תיאור המחקרים שהביא בסעיף 2 לחוות דעתו, לפיהם קולות ברמה של 85 דציבלים ומעלה עלולים לגרום לנזק בלתי הפיך בחשיפה למשך 8 שעות ומעלה, הרי שהאמצעים להקטנת הרעש, אמורים לתת מענה לסיכון כזה. בהיעדר חוות דעת אקוסטית לא ברור מה המצב הקיים כעת, מה צפוי בשלבי הבנייה השונים, למשך כמה זמן ועד כמה הקביעה שקבעה הוועדה נותנת מענה לסיכון זה.

     

74. כך, במקום לבחון מראש את הצרכים ואת התאמת האמצעים שקבעה הוועדה, את מידת התועלת בכל אחד מהם ואת התרומה שהם עתידים לתרום להפחתת הרעש בכל אחד משלבי הבנייה, הותירה הוועדה את הבדיקה הזו לרשות הרישוי או לוועדה המקומית. הוועדה התפרקה אפוא מסמכותה לעסוק בהיבט תכנוני מובהק של התכנית, והותירה את הקביעה לשלב הרישוי.

     

75. איני סבור כי ניתן לקבל גישה זו מקום בו סוגיית הרעש יורדת לשורשו של אישור התכנית ומשליכה על עצם היתכנות התכנית ועל הוראותיה, ולא רק על שאלת ההתאמה של היתר הבניה ותנאיו לתכנית עצמה. גם כאן השאלה היא שאלה של איזון בין האינטרסים השונים, והחלטה ערכית שעל הוועדה לקבל באשר למידת הפגיעה הצפויה בבעלי החיים למול מתן פתרונות דיור הולמים למי שמבקש להתגורר בירושלים. מוסד התכנון הוא זה שחייב לערוך איזון זה, ומן ההכרח שיעמדו לפניו מלוא הנתונים כדי לדון.

     

76. הוועדה אמנם הגדירה את הרף המקסימאלי, אך ספק אם הגדרה כזו נכונה, מבוססת ואפשרית מקום בו לא קיימת הערכה של מפלס הרעש הצפוי בעת הבנייה. נראה אפוא כי נדרש כי חוות הדעת האקוסטית, שהוועדה חייבה את הגשתה כתנאי למתן היתר בעתיד, תונח לפני הוועדה טרם אישור התכנית, ותשמש לה ככלי עזר לקביעת התנאים והגדרת מפלס הרעש המקסימאלי.

     

77. אם לא די בכך, ניסיון להתחקות אחרי מקורה של הקביעה בתכנית להתרת תוספת של 20 דציבלים מלמד כי גם לקביעה זו בסיס רעוע למדי. הוועדה לא נעזרה בייעוץ מסודר ומתועד מטעמו של מומחה לאקוסטיקה אלא קיבלה ככל הנראה ייעוץ בעל פה, שאינו מתועד בפרוטוקול הדיון, מפי יועץ ההשפעה על הסביבה שלה (ר' סעיף 72 לכתב התשובה). מקום בו הוועדה עצמה סבורה כי נדרש ייעוץ כזה, מצופה כי היא עצמה תקבל אותו ובצורה מסודרת על ידי מי שמוסמך וכשיר לתת אותו. המסמך הסביבתי היחיד הוא זה הבוחן את השלכות הקרבה לגן החיות על השכונה העתידה לקום, ולא דן בכיוון ההפוך (נספח ע/24).

     

78. כאמור בכתב התשובה נסמכה קביעת הוועדה על שילוב של הנחיות המשרד להגנת הסביבה והתקנות העוסקות בבתי מגורים, אלא שקביעה כזו אינה שלמה, שכן היא אינה חלה בהכרח על גן חיות. כפי שציין, ובצדק, בא כוחה של תנו לחיות לחיות, אין דומה מצב שבו דייר בבית מגורים סוגר את חלון ביתו כאשר הרעש גדול מדי או עוזב לכמה שעות את הבית, למצב שבו כלואים בעלי חיים בגן חיות.

     

79. הוועדה חייבת הייתה לקבל את כל המידע, את חוות הדעת ואת הייעוץ, טרם קבלת ההחלטה, ולהכריע בדבר היתכנות הבנייה והתנאים לה על יסוד אותו מסד נתונים, ולא להותיר גם נושא זה לשלב הרישוי.

     

80. איני מתעלם מטענות המשיבות כי יש לבחון את הדברים בראי הבקשה להיתר כפי שתוגש, ולתת הנחיות בהתאם לבנייה הצפויה. אלא שיש לתת את הדעת לכך שבחינת ההיבטים השונים בכל הנוגע לרעש, כמו גם לתאורה, הכרחית לא רק כדי לעקוב אחר הבנייה אלא כדי להחליט אם זו בכלל אפשרית, ואם הנזק שתביא לבעלי החיים מצדיק את הבנייה. מכאן, שהמידע החסר הכרחי בשלב התכנון, ואולי אף היה הכרחי בטרם החלטה על הפקדה, ולא רק בשלב הרישוי.

     

81. מובן כי אין הדבר שולל את האפשרות למתן הוראות מקבילות לקבלת ייעוץ ובחינה של התאורה והרעש גם על רקע הבקשות הקונקרטיות להיתר בנייה, כמו גם התנאת תנאים למתן היתר בגדרה של תכנית בניין ערים – תנאים שייבחנו על ידי הגורם המתיר את הבנייה. דברים אלה נעשים כדבר שבשגרה, והגורם הבוחן את רישוי הבנייה מוסמך אגב בחינתה של בקשה להיתר אף להוסיף תנאים להיתר מעבר לתנאים הכלולים בתכנית (ר' לעניין זה תקנה 16(א) לתקנות התכנון והבנייה (בקשות להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, עע"ם 9311/11 רמי יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז ת"א (12.2.2013) (להלן: עניין יובל), שאליהם הפנו באי כוח המשיבות).

     

82. יובהר, ההפרדה בין שלב התכנון לשלב הרישוי אינה מוחלטת, וסוגיות תכנוניות עולות גם בעת שרשות הרישוי נדרשת לאשר בקשה קונקרטית למתן היתר בנייה. כפי שנקבע "לוועדה מקומית, המתבקשת להעניק היתר בנייה, נתון שיקול דעת לשקול שיקולים תכנוניים, שהם מעבר לעצם התאמתה של הבקשה לדרישותיה של התכנית המאושרת" (עניין העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה, עמ' 583, עניין יובל, פסקה 8), אלא שסמכות זו אינה יכולה להחליף את הבחינה החיונית לצורך אישור התכנית. בשני הנושאים שנדונו לעיל, התאורה והרעש, שהם בעלי חשיבות כה רבה לשאלת עצם היתכנות הבנייה בקרבת גן החיות, והתנאים שבהם יש לאפשר בנייה כזו, תוך עריכת האיזון המתחייב בין האינטרסים השונים – על מוסד התכנון להכריע, וזאת מבלי לגרוע מאפשרותו להתנות תנאים למתן היתר, שיכללו, בין היתר, הסתייעות בחוות דעת מקצועיות.

     

83. התוצאה היא אפוא כי נדרש שהוועדה תצטייד לצד חוות דעתו של פרופ' פילד בחוות דעת בתחום התאורה ובחוות דעת בתחום האקוסטיקה, כפי שהמליץ, בטרם אישור התכנית, קביעת היתכנותה ועריכת האיזון המתחייב בין האינטרסים השונים ולא תעביר את ההכרעה בשאלות האלה לשלב הרישוי, כל זאת מבלי לגרוע מהאפשרות להורות כי גם בשלב הרישוי יזדקק הגוף המתיר את הבנייה בחוות דעת נוספות.

     

    תמהיל יחידות הדירות ו"דיור בהישג יד להשכרה"

    ההחלטה לאשר את התכנית בגלגול הראשון

84. ההיבט השני שנדון שוב הוא תמהיל יחידות הדיור שייבנו במסגרת התכנית ובעיקר ייעודן של חלק מהדירות למטרות שנקבעו בחוק הוד"לים: דירות קטנות, דירות להשכרה ודיור בהישג יד להשכרה. הוועדה קיבלה בהחלטה מיום 9.5.2012 מספר התנגדויות שהוגשו על ידי העותרים ואחרים ובהמשך להן החליטה "כי לפחות 20% מהדירות בתכנית ייקבעו כדירות קטנות בשטח דירה מֵרבי של 80 מ"ר (כולל ממ"ד)", כי "20% מהדירות בתכנית ייקבעו כדירות להשכרה לתקופה של 15 שנים, כאשר מחצית מהן יהיו דירות קטנות", וכי "הוועדה פונה לעיריית ירושלים לבצע אכיפה מתמשכת לאחר אכלוס השכונה, וזאת בכדי לוודא שהשימוש להשכרה אמנם ממומש בהתאם להחלטה זו".

     

85. בכל הנוגע לשטחן של דירות קטנות, שהועמד על 80 מ"ר כאמור, הבהירה הוועדה, כי שטחן אמנם עולה על השטח שנקבע בהגדרה שבחוק הוד"לים, אולם "נמצא כי שטח זה אף הוא מצומצם ויש בו כדי לתת מענה לצורך ביח"ד קטנות ובתמהיל דיור מגוון", וכי בעניין זה התחשבה הוועדה בעובדה שהתכנית מציעה בינוי מדורג, המקשה על יצירת דירות קטנות, וכן באופי השכונה כולה, "המתאפיינת במגורי משפחות".

     

86. הוועדה החליטה שלא לקבוע ייעוד של "דיור בהישג יד להשכרה", זאת לנוכח העלויות הגבוהות יחסית של הפיתוח בתחום התכנית, בשל השיפועים החדים של הקרקע במקום; וסברה, כי "השילוב של תמהיל דירות מגוון עם שיעור גבוה יחסית של יח"ד להשכרה, נותן מענה מספק לצורך בדיור בהישג יד". כן הוסיפה הוועדה לעניין זה, כי היא אינה רואה מקום לקבוע אילו מיחידות הדיור תיועדנה להשכרה; כי בעניין זה תיוותר הגמישות לעת שיווק המגרשים; וכי היא קוראת למנהל מקרקעי ישראל ולגורמים העוסקים בשיווק הקרקע ליתן משקל, בעת השיווק, לצורך בדיור בהישג יד בירושלים, ובכלל זה לשקול גם את שיווק הדירות במסגרת "מחיר למשתכן" [נוהל המוסדר בהחלטה 1295 של מועצת מקרקעי ישראל] או להפחית בדרך אחרת את מחירי הקרקע.

     

87. הנה כי-כן בהחלטת הוועדה נקבע אפוא כי 20% מהדירות תהיינה דירות קטנות, אך שטחן חורג מהשטח המקסימאלי לדירה קטנה ועומד על 80 מ"ר במקום 75 מ"ר. עוד נקבע כי 20% מהדירות תהיינה להשכרה – כך שמחצית מהדירות להשכרה תהיינה דירות קטנות ומחצית 'רגילות', וכן נקבע כי לא ייועדו דירות ל'דיור בהישג יד להשכרה'.

     

    קביעות פסק הדין הראשון בקשר לתמהיל הדירות

88. בכל הנוגע לתמהיל הדירות נקבעו בפסק הדין הראשון כי קיים חוסר הלימה בין המטרה שעמדה בבסיס חקיקת החוק לבין קביעות הוועדה, דבר שחייב קבלת החלטה מבוססת יותר, מקום בו מקיימים דיון בוועדה לדיור לאומי אך לא קובעים בנייה בהתאם ליעדים השונים שנקבעו בחוק. בין היתר עלה הצורך בכך שהוועדה לא תסתפק בניסיונם של חבריה, אלא תבסס את קביעותיה על נתונים נוספים.

     

89. הוועדה התבקשה אפוא לדון מחדש בתכנית, לבחון את הדרכים השונות הקבועות בחוק הוד"לים ולהכריע באילו מהם לבחור. בנוסף בחינה מעמיקה כזו נדרשת מקום בו מחליטה הוועדה שלא לייעד דירות לדיור בהישג יד להשכרה כלל.

     

    חוות הדעת של גב' דנה ניסן – שמאית מקרקעין וכלכלנית

90. בהתאם להוראות שבפסק הדין הוגשה לוועדה חוות דעת של שמאית מקרקעין וכלכלנית. חוות הדעת שהוגשה בחנה את שווי המקרקעין במספר חלופות, וזאת לצורך בחינה כלכלית של מה שאושר בתכנית לעומת אפשרויות אחרות. החלופה הראשית הראשונה שנבחנה עסקה בשווי המקרקעין, ללא מע"מ וללא הוצאות פיתוח, בהתייחס לנתוני התכנון לפיהם 20% מסך הדירות יהיה בשטח של 80 מ"ר, 20% מסך הדירות יושכרו למשך 15 שנים וזאת במשתנים שונים. החלופה הראשית השנייה בחנה את שווי המקרקעין בהנחה ש- 25% מהדירות הן להשכרה וכי כולן קטנות ויושכרו לתקופה של עד 10 שנים. גם בחלופה זו הוצגו מספר משתנים שנבדקו.

     

91. תמהיל הדירות שנבחן בחוות הדעת היה שמתוך 493 דירות – 99 דירות יהיו בשטח מקסימלי של 80 מ"ר ויתרת 394 דירות היו גדולות יותר. אשר לייעוד הדירות, 99 ייועדו להשכרה, ומתוכן 49 דירות להשכרה מתוך הדירות הקטנות. עוד יצאה חוות הדעת מנקודת מוצא שעלות הבנייה לשטח עיקרי ושירות תעמוד על 4,000 ₪ בתוספת מע"מ, עלות בנייה למרתף – 2,800 ₪ בתוספת מע"מ, העמסת הוצאות עקיפות היא 20% על ההוצאות הישירות והוצאות מימון בגובה של 5%. את עלויות הפיתוח העריכה השמאית על יסוד נתונים שנמסרו לה מהרשות. חוות הדעת מניחה גם רווח יזמי של 18% וקובעת את דמי השכירות בהנחה של מקדם תפוסה של 95%. דמי השכירות עצמם הוערכו על יסוד סקרים שנערכו בסביבה.

     

92. על יסוד כל ההנחות בחנה השמאית את מידת הפגיעה בשווי המקרקעין הנובעת מהחלופות השונות והציגה את המידע לפני הוועדה.

     

    ההחלטה

93. בהחלטה מציינת הוועדה כי התרשמה שהדו"ח השמאי-כלכלי הוא מקצועי ומספק, וכי נבחנו בו האפשרויות השונות לתמהילים אפשריים של קביעת סוגי הדירות שיוקמו במסגרת התכנית. עוד מבהירה הוועדה כי החליטה להחיל את התיקון שהוכנס לסעיף 3(א)(2) לחוק הוד"לים ולקבוע כי לפחות 25% מהדירות ייוחדו לאחד משלוש האפשרויות שנקבעו. נוכח חוות הדעת והתיקונים שהוכנסו לחקיקה לרבות התקנת תקנות הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה) (דיור בהישג יד להשכרה), התשע"ה-2015, החליטה הוועדה לשנות את קביעתה הקודמת ולתקן את הוראות התכנית.

     

94. התיקון עליו החליטה הוועדה הוא כי 25% מהדירות המוצעות בתכנית ייקבעו כדירות קטנות ששטחן הכולל יעמוד על 63 מ"ר בתוספת שטח של ממ"ד. בכך צומצם שטח הדירות הקטנות מ- 80 מ"ר ל- 75 מ"ר וכן הוגדל שיעור הדירות הקטנות מ- 20% מהדירות ל- 25% מהן.

     

95. מעבר להקצאת 25% מהדירות לדירות קטנות החליטה הוועדה כי 20% מהדירות ייועדו לדיור בהישג יד להשכרה, לתקופה שלא תפחת מעשר שנים, ובהתאם לתנאים שנקבעו בעניין זה בתקנות. במסגרת הנימוקים כתבה הוועדה בהחלטתה:

     

    "הועדה סבורה כי השילוב בין 25% דירות קטנות ו-20% יחידות דיור להשכרה ההישג יד, מייצר מלאי ראוי של פתרונות דיור לקבוצות אוכלוסייה מגוונות, לרבות זוגות צעירים, אוכלוסייה מבוגרת, ואוכלוסייה שידה אינה משגת, באופן העולה בקנה אחד עם מטרת חוק הוד"לים ותכליתו. הוועדה קובעת כי השימוש בשני הכלים יכול להיעשות תוך חפיפה בין שני הכלים שנקבעו או במצטבר, וזאת בהתאם לצרכים כפי שיתבררו בעת מימוש התכנית. הוועדה סבורה כי שילוב זה העושה שימוש בשני כלים אותם מאפשר החוק, משאיר בידי המדינה גמישות תכנונית מספקת לעת מימוש התכנית..." (פסקה 17).

     

96. בהתייחסה לטענות לפיהן החלטתה אינה עומדת בהנחיות בית המשפט דחתה הוועדה טענה זו והטעימה כי לדעתה הניתוח הכלכלי, שהוגש והוצג בהרחבה בעת הדיון, עסק לעומק בשאלת האפשרות לקביעת ייעודן של חלק מהדירות במסגרת התכנית לדיור בהישג יד להשכרה ובהתאם שונתה ההחלטה – בשני ההיבטים – הקטנת שטח הדירות הקטנות וייעוד חלק מהדירות לדיור בהישג יד להשכרה. עוד דחתה הוועדה את הטענות לעניין היעדר פרק זמן סביר להגשת התנגדויות, אי הגשתן של מסמכי תכנית מתוקנים, היעדר מדיניות ברורה, וחוסר בשלות של המדינה בטיפול בתכניות לדיור בר השגה.

     

    הטענות

97. לטענת העותרים, ועד פעולה משואה והאחרים, לא עמדה בפני הוועדה תשתית עובדתית מספקת לקבלת החלטה, ועל אף שהפרוטוקול מלמד על 'התרשמות' של הוועדה מחוות הדעת לא התקיים הליך סדור של קבלת החלטות.

     

98. בנוסף נטען כי גם לאחר פסק הדין הראשון וקבלת חוות הדעת השמאית, אין לפני הוועדה תשתית הבוחנת את ההיתכנות הכלכלית של קידום וביצוע תכליות החוק. חוות הדעת אינה בוחנת את ההיתכנות הכלכלית של החלופות, אלא רק מנתחת את ההשלכות שלהן על רכיב הקרקע. בהיעדרם של נתונים לגבי ההוצאות האחרות, הוצאות הפיתוח, עלות העתקת תשתיות, רווח יזמי וכן המשמעויות השונות על עלויות הבנייה, לא העמיד היזם לפני הוועדה את התשתית ההכרחית לה בטרם תחליט.

     

99. לצד טענות אלה טוענים העותרים כי חוות הדעת נסמכת על שורה של נתונים שנאספו מהרשות, ללא פירוט או בדיקה עצמאיים של השמאית, ובהם עלויות הבניה, העתקת תשתיות, עלויות פיתוח, שכירות ועוד. חוות הדעת אינה עורכת גם ניתוח רגישות, ולא נשקלו ההשפעות העתידיות של תביעות בגין מטרד או תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

     

100. מסקנת העותרים היא כי נוכח העובדה שההיתכנות הכלכלית של יישום התכנית מוטל בספק מהותי, היא אינה נותנת מגשימה את המטרות שקבועות בסעיף 1 לחוק הוד"לים. החישוב שעורכים העותרים מלמד אותם כי מחירי הדירות צפויים להיות גבוהים, ועל כן "ברור וגלוי כי המחירים יהיו מחירי שוק (ואפילו גבוהים מכך) ובמילים אחרות מחירים גבוהים שאינם מתקרבים כלל ל-דיור בהישג יד"..." (פסקה 68 לעתירה).

      

101. תשובת הוועדה לטענות היא כי מדובר בהחלטה סבירה שאין מקום להתערב בה, שכן מדובר בעניינים שהם בלבת שיקול הדעת התכנוני. עוד מובהר בתשובה כי עמדת הרשות היא שהתכנית כדאית כלכלית, וכי יש לפעול לשיווקה עוד במהלך השנה הקרובה. מכל מקום, הטענה היא כי האחריות הבלעדית בכל הנוגע לכדאיות הכלכלית מוטלת על הרשות, והיא זו שתישא בתוצאות ככל שיתברר שהתכנית אינה יכולה ל"שאת" שיווק של יחידות בדיור להישג יד להשכרה ודירות קטנות.

      

102. הוועדה והרשות טוענות כי נוכח הקביעה כי לפחות 25% מהדירות תהיינה קטנות מתקיימות הוראות החוק. לכך יש להוסיף גם קביעה שחלק מהדירות ייוחד לדיור בהישג יד להשכרה לפי התקנות, ולכן ההחלטה תואמת את הוראות סעיף 3(א)(2) לחוק הוד"לים. הוועדה מצאה כי השילוב האמור מייצר מלא ראוי של פתרונות דיור לקבוצות אוכלוסייה מגוונות, לרבות זוגות צעירים, אוכלוסייה מבוגרת ואוכלוסייה שידה אינה משגת, באופן העולה בקנה אחד עם מטרת החוק ותכליתו.

      

103. אשר לחוות דעת טוענות המשיבות כי חוות הדעת נותנת מענה מספיק לשאלות נשאלו, נבחנה על ידי היועצת השמאית של הוועדה ותוקנה בהתאם להערותיה. המשיבות חולקות על הצפי למחיר גבוה, ומפנות לכך שהתקנות מסדירות את עלות הדיור להשכרה ואת התנאים שבהם יינתן. בהקשר זה מפנות המשיבות לכך שהעותרים הציבוריים שתקפו את ההחלטה הקודמת, שבעתירתם ניתן פסק הדין הראשון, בחרו שלא לעתור על ההחלטה מושא העתירה, וכן מציינים כי העותרים אינם בגדר "עותר ציבורי", אלא בגדר מי שמבקש שלא יפותח השטח הקרוב לביתו.

      

     דיון והכרעה

104. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת הוועדה בעניין תמהיל הדירות ובקביעתה כי 20% מהן ייועדו לדיור בהישג יד להשכרה. מלכתחילה הסיבה שבגינה הוחזר הדיון לוועדה הייתה היעדר קביעה כזו בתכנית בנוסח הקודם שלה, אלא ייעוד 20% מהדירות ל'השכרה' ולא לדיור בהישג יד להשכרה, וכן ייעוד דירות 'קטנות' בגודל שעלה על הגודל הקבוע במסגרת החוק.

      

105. הוועדה יישמה את הקביעות שבפסק הדין, קיבלה לידיה חוות דעת המבססת את המסקנה כי אין הצדקה כלכלית לסטייה מגודל הדירות המותר, ומנתחת את המשמעות שיש לתמהיל הדירות השונות. בהמשך לכך תיקנה את שני ההיבטים שנדרשו לתיקון, וכעת מדובר על תכנית שבה 25% מהדירות שייבנו תהיינה דירות קטנות ובגודל הנדרש בחוק לעניין זה, וכן כי 20% מהדירות תהיינה דירות במסגרת דיור בהישג יד להשכרה בהתאם לכללים שנקבעו בתקנות. בכך מילאה הוועדה אחר הנדרש ואישרה תכנית התואמת את הוראות החוק.

      

106. לא מצאתי פגם בחוות הדעת עליה נשענה הוועדה. חוות הדעת סיפקה מבט השוואתי על מרכיב הקרקע בכל אחת מהאפשרויות, ואותו בסיס השוואתי סייע בקבלת החלטה מיטבית יותר. אשר להיתכנות, זו אכן שאלה שעומדת לפני היזם, והיא אינה עילה להתערבות בשיקול הדעת של הוועדה. היזם ישקול את צעדיו ויחליט אם לשווק את הקרקע וכיצד, וזאת לאחר אישור התכנית, אך אין בכך שהדירות עלולות להיות משווקות בעלות גבוהה יחסית כדי לחסום את אישור התכנית מקום בו היא עומדת בדרישות החוק ומתקנת את הליקויים שנפלו בה בעבר.

      

107. אשר לתמהיל עצמו – משנקבעו הוראות בדבר הקצאת דירות בדיור בהישג יד להשכרה, הקצאה שעמדה בלב החזרת הדיון לוועדה בפסק הדין הקודם, הרי שהתמהיל עצמו נתון לשיקול הדעת התכנוני של הוועדה ולא נמצאה עילה להתערב בו.

      

     הטענות המקדמיות

108. ועד פעולה משואה וגם תנו לחיות לחיות טענו כ'טענות מקדמיות' מספר טענות הנוגעות להליך שקיימה הוועדה. טענה אחת עוסקת בפגיעה בזכות הטיעון. העותרות טוענות כי לא ניתן להן פרק זמן מספיק לשם התייחסות לחוות הדעת לעניין גן החיות ולעניין הכדאיות הכלכלית. לפי הנטען הקציבה הוועדה לעותרות פרק זמן של 30 לשם התייחסות לתכניות השונות, ולאחר מכן הסכימה להאריך אותו בשבועיים נוספים. פרק זמן זה אינו סביר ואינו מספיק, ומנע מהעותרים בחינה יסודית ומקיפה של חוות הדעת וכן הגשת חוות דעת נגדיות.

      

109. טיעון נוסף שמעלים ועד פעולה משואה והאחרים הוא לעניין אי הגשת עמדה סדורה של היזם, רשות מקרקעי ישראל, באופן שהיה מאפשר לעותרים להגיב לו, שכן לא ניתן היה לדעת אף מתוך חוות הדעת מהי החלופה שהיזם מבקש לקבל. הוועדה, כך הטענה, הייתה צריכה לחייב את היזם להגיש עמדה כתובה, סדורה וברורה באשר לשני הנושאים, ולצרף אליה מסמכי תכנית מתוקנים. בהימנעות מלעשות כן נמנעה מהעותרים האפשרות להגיב כראוי.

      

110. הוועדה והרשות סבורות כי פרק הזמן שניתן הוא סביר וכן מפנות לכך שפסק הדין הראשון קבע מתן זכות טיעון רק בעניין אחד. כך גם חולקות הוועדה והרשות על כך שהייתה נדרשת עמדה עדכנית מצד היזם.

      

111. אף שניתן היה לאפשר מסגרת זמן רחבה יותר איני סבור כי נשללה מהעותרים זכות כלשהי, וכי הדיון שהתקיים בסופו של דבר היה חסר באופן המצדיק קיומו מחדש. ככל שהיה פגם כזה, הרי שאין בו כדי להביא לבטלות ההחלטה.

      

     סיכום

112. על יסוד כל האמור:

      

     • עתירת ועד פעולה משואה ככל שהיא עוסקת בתמהיל הדירות – נדחית.

        

     • עתירותיהן של תנו לחיות לחיות וועד פעולה משואה ככל שהיא עוסקת בהיבט הנוגע לפגיעה בבעלי החיים בגן החיות מתקבלת בחלקה במובן זה שההחלטה על אישור התכנית, כפי שהיא, מבוטלת, ועל הוועדה לדיור לאומי לדון בתכנית מחדש לאחר שיושלמו הנושאים הטעונים השלמה בהתאם לפירוט שלעיל.

        

113. בהתחשב בתוצאה אין צו להוצאות במערכת היחסים שבין ועד פעולה משואה לבין המשיבות. המשיבות 1-2 ישלמו לתנו לחיות לחיות שכר טרחת עורך דין והוצאות משפט בסכום כולל של 30,000 ₪. אין צו להוצאות במערכת היחסים שבין תנו לחיות לחיות למשיבה 3.

      

     ניתן היום, כ"ג ניסן תשע"ז, 19 אפריל 2017, בהעדר הצדדים.

     ארנון דראל, שופט