פיינר נ' עיריית תל אביב

מבוא

1. לפניי ערעור מנהלי המכוון לביטול החלטת מנהל הארנונה של המשיבה, עיריית תל אביב (להלן: "העירייה") מיום 8.12.2016. על פי ההחלטה האמורה, נדחתה בקשתה של המערערת לבטל את חיובי הארנונה שהושתו עליה באופן רטרואקטיבי בגין נכס מקרקעין שבבעלותה, ברח' המסגר 62, תל אביב (להלן: "הנכס"), בסך של 243,475 ש"ח. החיובים שהוטלו על המערערת הם בגין התקופה שבין יום 1.11.2001 ועד ליום 31.8.2005 וההחלטה להטילם על המערערת התקבלה בחודש יוני 2016 או בסמוך לאחר מכן.

2. המערערת הינה הבעלים הרשום של הנכס.

3. ביום 1.11.2001 נכרת בין המערערת לבין מתחזה שהציג עצמו בשם אלכסי סובוטין, הסכם לפיו הושכר הנכס לסובוטין. בהתאם לכך נרשם סובוטין אצל העירייה כמחזיק בנכס החל מיום 1.11.2001.

4. ביום 16.8.2005 פנה אלכסי סובוטין האמיתי לעירייה וטען כי תעודת הזהות שלו נגנבה וכי הוא מעולם לא החזיק בנכס. בהתאם לכך, שינתה העירייה את רישומיה, ורשמה את המערערת כמחזיקה בנכס החל מיום 1.9.2005.

5. על הנכס נותר חוב ארנונה בסך של 243,475 ₪ בגין התקופה שבין יום 1.11.2001 ועד ליום 31.8.2005. החוב יוחס על ידי העירייה לאותו סובוטין, אך רק בשנת 2013 החלה העירייה לנקוט בהליכי גבייה נגדו. בעקבות כך הגיש סובוטין השגה על חיובי הארנונה לתקופה המדוברת. השגתו נדחתה, ועל כך הגיש סובוטין ערר שנדון על ידי ועדת הערר. סובוטין טען כי מעולם לא חתם על הסכם שכירות בקשר לנכס, כי לא הודיע לעירייה שהוא המחזיק בנכס, וכי חתימתו על מסמכים אלו זויפה.

6. ביום 2.6.2016 התקבל הערר שהגיש סובוטין. ועדת הערר ביטלה כליל את חיובי הארנונה שהוטלו עליו, לאחר שקבעה כי חתימתו על הסכם השכירות אכן זוייפה, וכי הוא מעולם לא החזיק בנכס. הוועדה ציינה כי המערערת לא הופיעה בפניה, וכי כל שנמסר לוועדה על ידי בא-כוחה של המערערת הוא כי היא אינה זוכרת מי חתם על הסכם השכירות (ס' 42 להחלטת ועדת הערר). כך גם צוין כי ב"כ המערערת לא מצא לחקור את סובוטין בקשר לחתימתו על הסכם השכירות.

7. בעקבות החלטתה של ועדת הערר, רשמה העירייה את המערערת בדיעבד כמחזיקה בנכס בגין התקופה שמיום 1.11.2001 ועד ליום 31.8.2005, והטילה עליה באופן רטרואקטיבי את חובות הארנונה בגין התקופה האמורה.

8. המערערת לא השלימה עם צעדה זה של העירייה, ופנתה בבקשה אל מנהל הארנונה לשם ביטול החיוב, אלא שבקשתה זו נדחתה. במסגרת החלטתו מיום 8.12.2016 קבע מנהל הארנונה כי לא מדובר בחיוב רטרואקטיבי אלא רק ביישום של החלטת ועדת הערר, משום שאם סובוטין איננו המחזיק, אזיי התוצאה המתחייבת היא רישום המערערת כמחזיקה בנכס בתקופה הרלוונטית, בהיותה בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס מכח בעלותה בו. עוד נקבע באותה החלטה כי רישום המערערת כמחזיקה בנכס בתקופה הרלוונטית בוצע מיד לאחר החלטתה של ועדת הערר, ועל כן חיובי הארנונה שהוטלו על המערערת לא התיישנו.

9. המערערת הגישה ערר על החלטת מנהל הארנונה, אך זה נמחק בהסכמתה ביום 25.5.2017, לאחר שוועדת הערר הבהירה לה כי מנהל הארנונה איננו מוסמך לדון בבקשה לביטול חיובים רטרואקטיביים.

10. מכאן הערעור שלפניי, בגדרו תוקפת המערערת את הטלת החיוב הרטרואקטיבי לגביה.

טענות המערערת

11. המערערת טוענת כי למרות שסובוטין העלה בפני העירייה כבר בשנת 2005 את הטענה כי הוא מעולם לא החזיק בנכס, החלה העירייה לנקוט נגדו בהליכי גבייה רק בשנת 2013. יתירה מזאת, עד לשנת 2016 העירייה לא פנתה למערערת ולא התריעה בפניה בדבר חוב הארנונה שנותר בגין השנים 2001- 2005. בנוסף, לא נעשתה כל פניה למערערת בנוגע לזהות המחזיק האמיתי בנכס בתקופה הרלוונטית. בכך גרמה העירייה למערערת נזק בלתי סביר, משום שאם הייתה העירייה פונה למערערת בזמן אמת, דהיינו בשנת 2005, יתכן שהיה ניתן לאתר את המחזיק האמיתי בנכס או למצער לגלות מידע כלשהו בדבר זהותו. בכך הפרה העירייה את חובת ההגינות המוטלת עליה וחרגה ממתחם הסבירות.

12. המערערת טוענת בנוסף כי חוב הארנונה התיישן, משום שהוא נוצר בין השנים 2001- 2005, אך היא נדרשה לשלמו לראשונה רק בשנת 2016, קרי, בחלוף 15 שנה מאז נוצר החוב לשנת 2001, ולכל הפחות, בחלוף 11 שנה מאז נוצר החוב לשנת 2005.

טענות העירייה

13. העירייה טוענת כי המערערת אינה תוקפת את רישומה כמחזיקת הנכס, אלא את החיוב עצמו, ולפיכך בית המשפט נעדר סמכות עניינית לדון בערעור, שכן ועדת הערר מוסמכת לדון בטענות מסוג "אינני מחזיק" אך לא בטענות לגבי הטלת חיוב רטרואקטיבי.

14. העירייה טוענת כי המערערת מבקשת להתחמק מתשלום חיובי הארנונה בגין התקופה הרלוונטית, לאחר שהיא נתנה יד לרישומו של מתחזה כמחזיק בנכס. העירייה טוענת כי המערערת לא ציינה מיהו האדם שהחזיק באמת ובתמים בנכס בתקופה הרלוונטית וכן לא שיתפה פעולה עם ועדת הערר במסגרת הדיון בשאלה האם סובוטין אכן החזיק בנכס בתקופה הרלוונטית.

15. העירייה טוענת כי בהתאם להלכה הנוהגת בדבר חיוב רטרואקטיבי, יש לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו, תוך שבמסגרת עריכת האיזון הנדרש בין מידת ההסתמכות של הנישום לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק וגביית המס, יש להביא בחשבון, בין היתר, את מידת אחריותו ואשמתו של כל אחד מהצדדים, לרבות הנישום, לכך שלא נגבתה הארנונה בזמן אמת.

16. עוד טוענת העירייה כי החוב מושא הערעור לא התיישן, וזאת לאור סעיף 8 לחוק התיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: "חוק ההתיישנות"), משום שרק בעקבות החלטתה של ועדת הערר התברר לעירייה כי סובוטין לא החזיק בנכס בתקופה הרלוונטית. על כן, העילה נגד המערערת כבעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס, התגבשה רק לאחר מועד החלטתה של ועדת הערר.

דיון והכרעה 

17. לאחר עיון בטיעוני הצדדים בכתב ובעל פה, באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל, וכי יש לבטל את חיובי הארנונה שהוטלו באופן רטרואקטיבי על המערערת בגין התקופה שבין יום 1.11.2001 עד ליום 31.8.2005, וזאת מן הטעמים שיפורטו להלן.

18. טרם אדרש לגופן של הטענות, ראוי לדון תחילה בשאלה הדיונית מהי המתכונת הנכונה לדיון בטענות נגד חיוב ארנונה רטרואקטיבי, קרי, האם בדרך של ערעור מינהלי כפי שעשתה המערערת, או שמא בדרך של עתירה מנהלית. זאת, למרות שבמהלך הדיון הודיעה ב"כ העירייה כי היא מסירה את התנגדותה לכך שההליך יתנהל במסגרת הדיונית של ערעור מינהלי (עמ' 2 ש' 7 לפרוטוקול).

19. המחוקק לא קבע דרך אחת ויחידה לתקוף את החלטותיהן של רשויות מקומיות בענייני ארנונה. בחירת המסלול המתאים לתקיפת החלטתה של הרשות המקומית בעניין ארנונה תלויה בעילה בה מבקש החייב להשיג על ההחלטה (עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים נ' מועצה אזורית לכיש (פורסם בנבו, 5.9.2005) בפסקה 4) (להלן: "ענין לכיש")).

סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר") קובע רשימת עניינים מסוימים שבגינם רשאי נישום להשיג בפני מנהל הארנונה, ביניהם הטענה "אינני מחזיק". המאפיין של טענות אלה הוא שהן נוגעות לעניינים עובדתיים וטכניים המצריכים בדרך כלל את בדיקת המצב העובדתי בפועל, ולא מדובר בשאלות בעלות היבט משפטי מובהק, כגון הקריטריונים לקביעת הארנונה או סבירות גובה הארנונה. סעיף 6 לחוק הערר קובע כי ניתן לערור לוועדת הערר על החלטתו של מנהל הארנונה, וכי ניתן להגיש ערעור מנהלי לבית המשפט לעניינים מנהליים על החלטתה של ועדת הערר. ואכן, הכלל הוא שהליך ההשגה בפני מנהל הארנונה ולאחר מכן הליך הערר בפני ועדת הערר, מוגבל לרשימת העילות המצוינת בחוק הערר. לעומת זאת, בית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון בכל טענה אחרת הנוגעת לארנונה, לרבות טענה התוקפת הטלת חיוב רטרואקטיבי (ענין לכיש; עע"ם 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן (פורסם בנבו, 18.3.2012) (להלן: "עניין מעונות מכבי") בפסקה 11)). במקרה דנן, המערערת אינה טוענת כי לא היה מקום לראותה כמחזיקה בנכס בתקופת החיוב מכח היותה בעלת הזיקה הקרובה ביותר אליו, אלא טענתה היא אך ורק נגד האופן הרטרואקטיבי של החיוב שהוטל עליה. ממילא, בדין קבע מנהל הארנונה כי אין הוא מוסמך לדון בטענות אלה והחלטתו זו אושרה על ידי ועדת הערר. לפיכך, הדרך הדיונית הנכונה לתקוף את החיוב הרטרואקטיבי שהוטל על המערערת היתה באמצעות הגשת עתירה מנהלית, ולא בדרך של ערעור מינהלי.

20. יחד עם זאת, העירייה הסירה את התנגדותה לברור המחלוקת במתכונת הדיונית השגוייה שבחרה המערערת. ודוק: אין עסקינן בשאלה של סמכות עניינית, כפי שסברה בטעות העירייה, שהרי לו היה אכן מדובר בענין של סמכות עניינית, גם הסכמתה של העירייה לא היתה מועילה להקנות סמכות לבית משפט שנעדר סמכות עניינית. הלכה למעשה, מדובר בשאלה דיונית בלבד, שכן בין אם מדובר בערעור מנהלי ובין אם מדובר בעתירה מנהלית, הסמכות העניינית לדון בענייני ארנונה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים, כך שסמכות עניינית לדון בסכסוך, קיימת גם קיימת במקרה דנן, חרף מחדלה הדיוני של המערערת שנקטה בהליך הלא נכון.

משכך, ובהעדר התנגדות של העירייה, יש למחול למערערת על מחדלה הדיוני, וניתן לדון במחלוקת לגופו של ענין, כאילו הוגשה עתירה מנהלית כדת וכדין.

הטענה בדבר החיוב הרטרואקטיבי

21. אין חולק כי חיובי הארנונה הוטלו על המערערת רק לאחר החלטתה של ועדת הערר, דהיינו בחודש יוני 2016 או בסמוך לאחר מכן, וכי חיובים אלו מתייחסים לשנים 2001- 2005. מנהל הארנונה טען כי חרף זאת, אין המדובר בחיובים רטרואקטיביים.

יש לדחות טענה זו.

הכלל הוא שחיוב ארנונה המושת על הנישום לאחר תום שנת הכספים שבגינה הוטל החיוב, הוא בהכרח חיוב רטרואקטיבי, שכן עם תום שנת כספים מסויימת, אין עוד הצדקה לגביית ארנונה בגין אותה שנה, הואיל ותכלית הארנונה היא לממן את פעילותה השוטפת של העירייה. עמד על כך בית המשפט בעע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (פורסם בנבו, 1.2.2011) (להלן: "עניין גבעת שמואל"):

"... אין חולק – חיוב המושת על הנישום לאחר תום שנת הכספים הוא חיוב רטרואקטיבי. מסקנה זו נלמדת מתכליתם של דיני הארנונה. הארנונה היא מקור ההכנסה העיקרי של הרשות המקומית. היא מהווה חלק מתקציבה של הרשות המקומית, ומשמשת למימון מכלול השירותים העירוניים הניתנים באופן שוטף לתושביה של הרשות. ההצדקה להטלת ארנונה טמונה בהנאה ובתועלת שמפיקים הנישומים משירותים אלה, אשר כוללים, בין היתר, שירותי ניקיון, פינוי אשפה, תאורה וכדומה ... לפיכך, מקום בו חיוב הארנונה בגין שנת כספים מסוימת מושת על הנישום לאחר ששנה זו נסתיימה, ברור כי הסכומים הנגבים אינם יכולים עוד לשמש למימון השירותים שבגינם הם נגבו, ולכן חיוב זה הוא בהכרח חיוב רטרואקטיבי ..." (כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין, בפסקה 51).

(ראה גם ע"א עיריית ירושלים נ' ששון לוי (פורסם בנבו, 21.8.2012) (להלן: "עניין לוי"), בפסקה 14).

מכאן שחיובי הארנונה שהוטלו על המערערת הם חיובים רטרואקטיביים, ובאספקלריה זו יש לבחון את מידת חוקיותם.

22. כאשר מדובר בחיובי ארנונה רטרואקטיביים, ידו של בית המשפט תהא קפוצה בהתרתם (ענין לוי, בפסקה 10; ענין מעונות מכבי, בפסקה 7; עע"ם 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, (20.11.2011) בפסקה 31). טעמו של דבר הוא שחיוב רטרואקטיבי נחשד מלכתחילה כחיוב פסול, והנטל לסתור זאת מוטל על מטיל החיוב; זאת, בשונה מחיוב שאיננו רטרואקטיבי, הנתפס כחיוב תקין, והנטל לסתור את תקינותו מוטל על הנישום המבקש לפסול את החיוב (ענין גבעת שמואל, בפסקה 50).

הפסיקה קבעה כי התרתם של חיובי ארנונה רטרואקטיביים תהא כפופה למבחן דו-שלבי של סמכות וסבירות. סבירותו של חיוב רטרואקטיבי תיעשה תוך איזון בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו עליה מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס מאידך גיסא. בהקשר זה יש חשיבות להתנהלותו של הנישום, ולשאלה האם רובץ לפתחו אשם כלשהו. וכפי שנפסק בעע"מ 89/13 עיריית רמת גן נ' אריה הראל (פורסם בנבו, 24.02.2015) (להלן: "ענין הראל"):

"אכן ראוי לנקוט "יד קפוצה" בהתרת חיוב ארנונה רטרואקטיבי. אולם, כפי שצוין בפסק דינו של חברי השופט דנציגר, המבחן הוא בסופו של דבר מבחן של סבירות מינהלית. בהתאם לכך, יש לבחון כל מקרה לנסיבותיו ולשיקוליו, תוך איזון בין מידת ההסתמכות ואינטרס הסופיות של האזרח מזה, לבין האינטרסים הציבוריים בקיום החוק, בגביית מס אמת, בשוויון בנשיאת בנטל המס ובשמירת הקופה הציבורית מזה. במסגרת איזון זה נבחנים, בין היתר, גם מידת אשמו של כל אחד מהצדדים לאי גביית הארנונה במועד ומשך התקופה הרטרואקטיבית בה מדובר" (דברי כב' השופט מ' מזוז, בפסקה 3).

מכל מקום, הכלל הוא ש"רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות – "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב" (ענין גבעת שמואל, בפסקה 57).

ברוח זו גם נפסק כי:

"מבחינת הסמכות, נקבע כי כל עוד לא קיימת הסמכה מפורשת לחיוב רטרואקטיבי בחוק, והסמכה שכזו אינה קיימת ברגיל בעניין חיובי ארנונה, קמה חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. חזקה זו ניתנת לסתירה בהינתן טעמים טובים. אם החזקה אכן נסתרת, כי אז יש לעבור לשלב השני ולבחון אם החיוב הרטרואקטיבי עומד במבחנים שנקבעו לבחינת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם מבחן הסבירות ..." (דברי כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין בענין לוי, בפסקה 10).

23. גם כאשר הצורך בהפקת חיוב רטרואקטיבי נובע מהרצון לתקן טעות שנפלה בשומה המקורית, כמו בעניננו, אין בכך כדי לשנות את סיווגו של החיוב המתוקן כחיוב רטרואקטיבי. כלל זה נקבע בעניין לוי, שם נשלחה לנישום רק בשנת 1999 הודעה על חיוב ארנונה בגין החזקתו בנכס מקרקעין בין השנים 1995- 1998, משום שהעירייה לא הייתה מודעת בזמן אמת להחזקתו בנכס, וסברה בטעות כי הנכס הוחזק בתקופה הרלוונטית על ידי צד שלישי, אליו נשלחו בטעות החיובים המקוריים בזמן אמת. נפסק כי חרף הרצון לתקן טעות זו, עדיין מדובר בחיוב רטרואקטיבי:

"מן האמור לעיל עולה כי הן החיובים שהושתו על לוי בגין השנים 1995-1998... הם רטרואקטיביים. כזכור, העירייה חולקת על כך. לשיטתה, הודעות החיוב שנשלחו ללוי לא משיתות לראשונה ארנונה חדשה, אלא אף מתקנות שומות מוטעות, ולכן אין לבחון אותן במונחים של רטרואקטיביות. אין לקבל טענה זו. ראשית, במישור היחסים שבין לוי לבין העירייה, הודעות החיוב שנשלחו ללוי משיתות עליו – לראשונה – ארנונה בגין המגרש. העובדה כי העירייה השיתה את הארנונה, קודם לכן, על "בית ארלוזרוב" אינה בעלת נפקות בכל הנוגע למישור יחסים זה. שנית, גם אם אכן היה מדובר, כטענת העירייה, ב"תיקון שומות" – לא היה בכך כדי לייתר את בחינת תחולתו בזמן של התיקון. זאת בשל שהרציונאלים שעומדים מאחורי החזקה נגד תחולה רטרואקטיבית ובהם: צדק והגינות, אינטרס הסתמכות, יציבות משפטית ואמון הציבור במוסדות השלטון – חלים על תיקון שומת ארנונה כפי שהם חלים על השתת ארונה לראשונה..." (דברי כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין בעניין לוי, בפסקה 15).

24. ומן הכלל אל הפרט.

25. החיוב מושא הערעור הוא בגין ארנונה לשנים 2001- 2005, והוא הוטל לראשונה על המערערת רק בשנת 2016. אכן, מדובר בנסיון של העירייה לתקן טעות, שכן חיובי הארנונה המקוריים הופקו על שמו של סובוטין, שהתברר כי זהותו נגנבה על ידי המחזיק בפועל, אלא שאין בכך כדי לשנות את טיבו של החיוב כחיוב רטרואקטיבי ככל שהוא נוגע למערערת. מכאן שיש לבחון את חוקיותו בהתאם למבחני הסמכות והסבירות שנקבעו בפסיקה.

26. לעניין הסמכות, הרי שדומה כי אין מחלוקת בין הצדדים כי בדין קבעה העירייה שראוי לרשום את המערערת כמחזיקה בנכס בתקופה הרלוונטית, בהיותה בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס מכח בעלותה בו, ולאחר שהתברר כי המתחזה שהחזיק בנכס איננו בר איתור וזהותו אינה ידועה לא לעיריה וגם לא למערערת. גם ב"כ המערערת הסכים לכך במסגרת טיעוניו (עמ' 3, ש' 17- 19 לפרוטוקול).

ואולם, בנסיבות הענין וכפי שנראה כעת, ההחלטה להטיל על המערערת את חיובי הארנונה באופן רטרואקטיבי היא בלתי סבירה בעליל וחוטאת לחובת ההגינות המוטלת על העירייה.

27. מן הראיות שהוצגו עולה, והעירייה לא חלקה על כך, כי כבר בשנת 2005 הודיע סובוטין לעירייה כי הוא מעולם לא החזיק בנכס ואף טען כי תעודת הזהות שלו נגנבה. בהתאם לכך שינתה העירייה את רישומיה לגבי ההחזקה בנכס באופן שהחל מיום 1.9.2005 ההחזקה בו נרשמה על שמה של המערערת. חרף זאת, העירייה לא טרחה להודיע למערערת כי נותר חוב ארנונה בגין השנים 2001- 2005. פנייתה הראשונה אל המערערת בקשר לחוב האמור נעשתה רק בשנת 2016, בחלוף לא פחות מ- 11 שנים מאז רשמה את המערערת כמחזיקת הנכס. העירייה גם לא הציגה בפני המערערת בזמן אמת את טענתו של סובוטין לפיה כלל לא חתם על הסכם השכירות של הנכס וכי מעולם לא החזיק בו. התנהלות זו של העירייה גרמה למערערת נזק ראייתי, משום שהיכולת של המערערת לנסות ולאתר בחלוף 11 שנים את אותו מתחזה, למעשה אינה קיימת כיום. מחדל דומה של העירייה נדון בפרשת עת"מ (ת"א) 33617-02-15 מ.נ.א.ב. ניהול ואחזקות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (פורסם בנבו, 19.9.2017), ונפסק כי:

"לכך יש להוסיף, כי המשיבה מעולם לא פנתה לעותרת, קודם לשנת 2014, במכתב שבו התריעה, כי השוכרים אינם משלמים את חיובי הארנונה השוטפים בגין הנכס, או כי לשיטתה הנכס אינו מוחזק על ידי השוכרים, וזאת אף שחיובי הארנונה לא שולמו למן מועד החזקתם של השוכרים בנכס, ואף שנסיונות העיקול בנכס כשלו, תוך שצוין, לפחות משנת 2004, כי "המחזיק עזב". ... בהתנהלות כאמור חדלה המשיבה לא רק כלפי הציבור (ראו והשוו לעניין הראל), כי אם גם כלפי העותרת, שכן בשל רשלונתה מושתים עתה על העותרת חיובי ארנונה בסכום ניכר לפרק זמן משמעותי של שבע שנים למפרע. בכך גם גרמה המשיבה נזק ראייתי לעותרת, שכיום תתקשה להוכיח את טענותיה באשר לזהות המחזיקים בנכס לאורך התקופה הרלבנטית. למותר לציין, כי המשיבה אינה יכולה לשבת בחיבוק ידיים במשך שנים רבות, ולא לנסות לאתר את החייב האמיתי בארנונה או, למצער, להתריע בפני המחזיק על החוב הגדול שצבר." (ההדגשה במקור). (כב' השופטת מ' אגמון-גונן, בע' 11).

28. אין בידי לקבל את טענת העירייה לפיה המערערת סירבה כביכול לשתף פעולה עם ועדת הערר, וכי לכאורה יש בכך כדי להעיד על ניסיונה להתחמק מתשלום החוב ועל חוסר תום ליבה. לענין זה סמכה העירייה את ידה על שנקבע בעניין הראל. באותו עניין היה מדובר בנישום שנדרש באופן רטרואקטיבי לשלם ארנונה בגין השנתיים שקדמו ליום הדרישה, לאחר שבמשך כשלושים שנה לא נדרש לשלם ארנונה בגין העסק שניהל. נקבע כי הנישום היה מודע לכך שלא משולמת ארנונה בגין העסק, וכי ניצל מחדל זה של העירייה. בדעת רוב נפסק כי אין להכיר בהסתמכותו של אותו נישום על סופיות שומת הארנונה, וכי יש להתיר לעיריה להטיל עליו חיוב ארנונה באופן רטרואקטיבי. נפסק, בין השאר, כי:

"וזה העיקר, לא ניתן להכיר בהסתמכות לגיטימית על אי-גבייתו של תשלום חובה, אשר על-פי דין קיימת חובה ברורה לגבותו. במילים אחרות, נישום לא רשאי להסתמך על אי גבייתו של מס או תשלום חובה אחר, כאשר ברור כי היא נעשית בניגוד להוראות הדין. אכן, דיני הארנונה נחשבים למורכבים בפרטיהם. אולם, העיקרון המונח ביסודם הוא פשוט: מחזיק בנכס חייב בתשלום ארנונה. עיקרון זה הוא ברור, ומכל מקום, קשה להלום מצב שבו אדם המנהל עסק אינו מודע לו או למצער חייב לדעתו." (פסקה 6 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברק- ארז).

ברם, אין הנדון דומה לראיה. במקרה הנוכחי לא מדובר בחיוב רטרואקטיבי בגין השנתיים האחרונות שהוטל על מי שהשתמט מתשלום ארנונה במשך 30 שנה, אלא בחיוב רטרואקטיבי שמחזיר את הגלגל 11 – 15 שנה לאחור, אשר מושת על מי שמשלם את הארנונה כסדרה מאז שנת 2005. יתר על כן, המערערת לא ידעה ולא היתה צריכה לדעת שנותר חוב ארנונה בגין הנכס עבור השנים 2001- 2005 משום שאיש לא טרח להודיע לה על כך ומשום שמדובר בנכס שהיה מושכר לצד שלישי. מכאן שבשונה מענין הראל, לא מדובר בנישום המבקש לנצל לרעה את מחדלה של העירייה באי גביית ארנונה במשך 30 שנה לגבי נכס שהחזיק בפועל תוך שהוא מודע לכך שלא משולמת ארנונה בגינו. זאת ועוד, המערערת היא קשישה בת 86 ואין לזקוף לחובתה את העובדה שמקץ 15 שנים מאז השכירה את הנכס, אין היא יכולה כיום לזכור פרטים אודות אותו מתחזה ששכר ממנה את הנכס. כך גם אין לזקוף לחובתה את העובדה שבא כוחה לא חקר את סובוטין בפני ועדת הערר במסגרת הליך הערר שהגיש סובוטין על ההליכים שננקטו נגדו. בסופו של דבר, המערערת אינה חולקת על כך שמי ששכר ממנה את הנכס היה מתחזה, ולא סובוטין, ולכן לא היה כל צורך שבא כוחה יחקור את סובוטין. זאת ועוד, מבחינה דיונית העותרת לא היתה ואינה יכולה להיות בעלת דין בהליך הערר של סובוטין, גם אם איפשרו לבא כוחה לקיים חקירות במסגרת אותו הליך, ולכן הממצאים שנקבעו באותו ערר, אינם יכולים לפעול לחובתה. ברור גם כי העדר היכולת של המערערת לתרום, במסגרת הליך הערר שניהל סובוטין, לזיהוי אותו מתחזה, אינה אמורה לפעול לחובתה ואינה יכולה להצדיק את מחדליה החמורים של העירייה, שלא טרחה להודיע למערערת על קיומו של החוב, אלא לראשונה בשנת 2016, בחלוף 11 – 15 שנים מאז התגבש.

29. כאמור, על כף המאזניים יש לשים מחד גיסא את האינטרס הציבורי בגביית מס אמת, ומאידך גיסא יש להציב את האינטרס של הפרט בסופיות חיובי הארנונה לשנה מסויימת ואת מידת ההסתמכות שלו על סופיות זו, תוך בחינת השאלה האם ניתן לייחס אשם כלשהו לנישום. בענייננו, יישום המבחן האמור מוביל למסקנה כי מידת אשמה של המערערת במצב שנוצר, בטלה בשישים אל מול מחדליה ואוזלת ידה הנמשכת של העירייה במשך לפחות 11 שנים. ספק גם אם ניתן לייחס למערערת אשם כלשהו במצב שנוצר, שהרי היא לא היתה יכולה לדעת שהשכירה את הנכס לאדם שגנב את זהותו של אחר. ברי כי המערערת היתה רשאית להניח בתום לב כי לא תידרש בשנת 2016 לשלם חובות ארנונה בגין השנים 2001- 2005, וככל שהזמן חלף, כך התחזק אינטרס ההסתמכות של המערערת כי לא תידרש לשלם חובות עבר.

30. בנוסף, נסיונה של העירייה להטיל על המערערת חיובי ארנונה באופן רטרואקטיבי, רק כדי לתקן את מחדליה של העירייה עצמה, אינו עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות המוטלת על העירייה בהיותה רשות ציבורית. כפי שנפסק בע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' מחלב, (16.10.2012):

"... חובת ההגינות המוטלת על הרשות הציבורית צריכה להיות טבועה ב"צופן הגנטי שלה" [כדברי חברי השופט א' רובינשטיין בעניין תשתיות נפט בפסקה י"ח] ומחייבת אותה בנסיבות כאלה לשקול היטב האם לא ראוי שהרשות תישא באחריות לטעות שלא הייתה ידועה לפרט ולא תטיל אותה על הפרט מטעמים של אינטרס ציבורי. ודוק, ללא הגינות מצד הרשות הציבורית לא ייוותר אמון של הציבור ברשות הציבורית. "אמון הציבור" אינו רק מטבע לשון שחוק אלא שיקול חשוב בפני עצמו, ולשיטתי השיקול של אמון הציבור ברשות הציבורית אינו נופל בחשיבותו משיקולים ואינטרסים ציבוריים אחרים, בהם עיקרון גביית מס אמת..." (מפי כב' השופט י' דנציגר, בפסקה 35).

חובת ההגינות עשוייה במקרים מתאימים להטיל על הרשות חובת בדיקה אקטיבית מדוע לא משולם חוב ארנונה, ואין היא יכולה לצאת ידי חובתה במשלוח הודעות חיוב לנישום שאיננו משלם:

"יחד עם זאת, ובייחוד לאור חובת ההגינות המוטלת על הרשות המקומית בהיותה רשות ציבורית, נראה לי כי הסעיפים האמורים אינם יכולים ליתן לרשות המקומית הכשר לנהוג תוך עצימת עיניים מוחלטת תוך התעלמות מנתונים הזועקים כי עליה לבדוק באופן אקטיבי בעצמה, האם חל שינוי בבעלות או בהחזקה בנכס מסוים. ייתכנו מקרים מסוימים, שבהם תוחזק הרשות המקומית כמי שמעלה בתפקידה כנאמן הציבור, קרי התרשלה בבדיקה באשר למצב הבעלות או החזקה של נכס מסוים שבשטחה. כוונתי היא לאותם מקרים שבהם קיימת הצטברות של נסיבות, שייתכן וכל אחת מהן בנפרד אינה אמורה להדליק "נורה אדומה" אצל הרשות המקומית, ועם זאת, בהצטברותן, יש בהן כדי ליצור מצב קיצוני המטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות עצמה. בנסיבות כאלה, לא תוכל הרשות המקומית לשבת בחיבוק ידיים ולהמשיך, עד קץ הימים, לשלוח הודעות חיוב לנישום שאינו משלם את חיוב הארנונה. ... נסיבה אחת כזאת - אשר כאמור, בדרך כלל לא יהיה די בה כדי להטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות - היא משך הזמן שחלף אשר במהלכו לא שולם חוב הארנונה."

(דברי כב' השופט י' דנציגר בבר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (פורסם בנבו, 17.04.2008), בפסקאות 34- 35).

31. אשר על כן, לאור התנהלותה של העירייה כמתואר לעיל, ובהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה, יש לקבוע כי נסיונה של העירייה להטיל על המערערת בשנת 2016, חיובי ארנונה בגין השנים 2001- 2005, הוא בלתי סביר בעליל ואינו עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות המוטלת עליה. משכך, דינו של נסיון זה להפסל. הפועל היוצא הוא שיש להורות על ביטול חיובי הארנונה האמורים.

האם החוב התיישן?     

32. למעלה מן הצורך, אדון גם בטענת המערערת לפיה החוב מושא הערעור התיישן.

33. כידוע, הליך הגבייה המנהלית על ידי רשות הוכר בפסיקה כתביעה לקיום זכות כמובנה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות, ולכן ניתן להעלות נגדו טענת התיישנות, הגם שהטענה מושמעת במסגרת פנייה יזומה של הנישום לבית המשפט, ולא רק בתור טענת הגנה מפני תביעת הרשות. עמד על כך בית המשפט בפרשת רע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד סד(1) 215 (2010):

"תכלית הסדר הגבייה המינהלי היא להקל על הרשות בהיבטים שונים של הזמן והעלות הכרוכים בנקיטת הליכים אזרחיים רגילים. לצורך כך פטר המחוקק את הרשות מהחובה לאשר את זכותה בפסק דין והעמיד לעזרתה אמצעי אכיפה שונים. לכך אין דבר וחצי דבר עם שאלת ההתיישנות. ההתיישנות, על אף היותה נטועה במישור הדיוני, אינה טענה טכנית. היא מבקשת לאזן בין האינטרס של התובע והנתבע בנוגע להשפעה שיש למעבר הזמן בין מועד היווצר הזכות לבין המועד בו מימושה נתבע. היתרון שבחר המחוקק להעניק לרשות במישור האכיפה, על ידי קביעתם של הסדרי גבייה מינהליים, אינו צריך להשפיע על איזון זה." (דברי כב' השופטת ד' ברלינר, בפסקה 34).

34. על פני הדברים, הואיל ומדובר בחיוב שהוטל על המערערת לראשונה בשנת 2016, בגין חוב ארנונה לשנים 2001- 2005, חלפה עברה לה תקופת ההתיישנות לכל המאוחר בשנת 2012.

35. כדי להדוף את טענת ההתיישנות, טוענת העירייה כי חלה במקרה דנן התיישנות שלא מדעת, לפי סעיף 8 לחוק ההתיישנות, אשר קובע:

"נעלמו מן התובע העובדות המהוות את עילת התובענה, מסיבות שלא היו תלויות בו ושאף בזהירות סבירה לא יכול היה למנוע אותן, תתחיל תקופת ההתיישנות ביום שבו נודעו לתובע עובדות אלה".

לשיטתה של העירייה, היות שוועדת הערר קבעה רק בשנת 2016 כי סובוטין לא החזיק בנכס בתקופה הרלוונטית, הרי שרק באותו מועד נודעו לה העובדות המבססות את עילת התביעה נגד המערערת ומכאן שיש למנות את תקופת ההתיישנות החל משנת 2016.

36. טענה זו של העירייה, אין בה כל ממש.

סעיף 8 לחוק ההתיישנות מהווה חריג לכלל בדבר התיישנות, ועל הטוען לקיומו של החריג מוטל הנטל להוכיח את תנאיו (ע"א  2919/07 מדינת ישראל – הוועדה לאנרגיה אטומית נ' עדנה גיא-ליפל (פורסם בנבו, 19.9.2010)). מכאן שעל העירייה מוטל הנטל להוכיח את התקיימות התנאים להתיישנות שלא מדעת.

במסגרת סעיף 8 נבחנת הידיעה בפועל והידיעה בכוח של התובע על-פי מבחן אובייקטיבי של האדם הסביר והאמצעים הסבירים לגילוי העובדות, תוך התחשבות בנסיבות העניין. "די בידיעה שהיה על התובע לדעת, ואפילו שהיה עליו לחשוד בה, כדי לסגור בפניו את שערי החריג"  (דברי כב' השופט נ' סולברג בע"א 7237/13 מדינת ישראל נ' עזבון המנוח מוסטפא יאסין (עלי ערמוש) ז"ל (פורסם בנבו, 03.12.2015) בפסקה 32). משמע, מי שטוען לקיומה של התיישנות שלא מדעת, צריך להוכיח כי לא ידע בפועל את העובדות המבססות עילת תביעה, קרי, רכיב סובייקטיבי, ובנוסף, שגם לא יכול היה לדעת על העובדות המהוות את עילת התביעה, ואף בזהירות סבירה לא היה יכול למנוע את הסיבות שמנעו ממנו את ידיעת העובדות, קרי, רכיב אובייקטיבי. כאשר מתגבש אצל התובע חשד כלשהו להתקיימות העובדות שמכוחן נולדת עילת התביעה, לא תעמוד לו טענת התיישנות שלא מדעת. אף אם העובדות המהוות את עילת התביעה ידועות לתובע ברמה של קצה חוט, מתחיל להימנות מירוץ ההתיישנות (ע"א 1442/13 אליהו זוארס נ' התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (פורסם בנבו, 18.8.2016)).

בענייננו, לא עלה בידי העירייה לבסס טענה בדבר התיישנות שלא מדעת. טענתו של סובוטין כי לא החזיק מעולם בנכס וכי זהותו נגנבה, היתה ידועה לעירייה עוד בשנת 2005, אך היא נמנעה מלפנות למערערת על מנת לברר טענות אלו. יתר על כן, העירייה היתה יכולה בנקל לברר עם סובוטין, בזמן אמת ולא רק בשנת 2016, מדוע לא שילם את חוב הארנונה בין השנים 2001- 2005, ואם היתה עושה כן, היתה מבינה על אתר כי יש לפנות אל המערערת לשם קבלת הבהרות בדבר זהותו של המחזיק בנכס באותה תקופה. העירייה אפילו לא טרחה להסביר מדוע המתינה עד שנת 2013 בטרם החלה לנקוט בהליכי גבייה נגד סובוטין, צעד שאם היתה נוקטת למשל כבר בשנת 2006, היה מביא לכך שכל העובדות המבססות את עילת התביעה נגד המערערת, היו  מגיעות לידיעתה כבר אז. אמנם, ב"כ העירייה טענה בשפה רפה כי היא מניחה שהעירייה נקטה בהליכי גבייה כלפי סובוטין, אך לא ציינה אילו הליכים ננקטו ובאילו מועדים ( עמ' 2, ש' 22-23 לפרוטוקול), והטענה גם עומדת בסתירה לממצאי ועדת הערר שדנה בערר של סובוטין, וציינה בהחלטתה כי הליכי הגביה נגדו נפתחו רק בשנת 2013.

כך גם אין יסוד לטענתה של העירייה כאילו רק החלטתה של ועדת הערר היא שביססה את עילת התביעה נגד המערערת. עילת התביעה היתה קיימת מאז שנת 2001, מועד בו נוצר לראשונה חוב הארנונה בגין הנכס, והיא שבה ונוצרה מחדש בכל אחת מהשנים 2002- 2005 לגבי חיובי אותה שנה. החלטתה של ועדת הערר רק הצהירה שהעורר שבפניה, סובוטין, איננו חב באותו חוב ארנונה. הא ותו לא. לא היה בכך כדי להוליד לעירייה עילת תביעה נגד המערערת, שלא עמדה לה ממילא עוד שנים רבות קודם לכן.

37. מכאן שיש לדחות את טענת ההתיישנות שלא מדעת של העירייה, והתוצאה היא שהתביעה נגד המערערת התיישנה לכל המאוחר בשנת 2012. גם מטעם זה, דין הערעור להתקבל.

סוף דבר

38. מכל הטעמים אשר פורטו לעיל, הערעור מתקבל. חיובי הארנונה שהוטלו על המערערת בגין התקופה שבין יום 1.11.2001 ועד ליום 31.8.2005, בטלים ומבוטלים.

39. העירייה תישא בהוצאות המערערת בסך של 20,000 ₪.

40. המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, ח' חשוון תשע"ח, 28 אוקטובר 2017, בהעדר הצדדים.