מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון

השופט ע' פוגלמן:

           האם מוסמכת ועדת הערר לתכנון ובנייה – פיצויים והיטלי השבחה להביא במניין שיקוליה שיקולים הנוגעים לגביית מס ביתר. זו השאלה המתעוררת בהליך שלפנינו.

העובדות וההליכים הקודמים

1. ואלו בתמצית העובדות הצריכות לענייננו. המבקש הוא הבעלים של מקרקעין בהוד השרון שעליהם הוחלו במרוצת השנים שתי תכניות משביחות: תכנית מתאר מקומית הר/1200 שפורסמה למתן תוקף ביום 29.5.2003 (להלן: תכנית המתאר) ותכנית מפורטת הר/מק/1200/א שפורסמה למתן תוקף ביום 16.6.2008 (להלן: התכנית המפורטת). בשנת 2005, לאחר אישור תכנית המתאר, נערכה שומה מכרעת בטרם מימוש זכויות כמשמעותו בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה; התוספת השלישית) על ידי השמאי המכריע רן וירניק (להלן: שומת וירניק או וירניק). וירניק קבע בשומתו – שהפכה לחלוטה – כי על המבקש לשלם היטל השבחה בסך 2,414,000 ש"ח ששולם במלואו. בשנת 2010, לאחר אישורה של התכנית המפורטת נערכה שומה מכרעת נוספת בטרם מימוש זכויות על ידי השמאי המכריע יצחק ברמן (להלן: שומת ברמן; ברמן). ברמן מצא כי על המבקש לשלם היטל השבחה נוסף בסך 1,164,000 ש"ח.

2. הנה כי כן, בשתי השומות נדרשו השמאים להעריך את שווי הקרקע באותה נקודת זמן תכנונית – לאחר אישור תכנית המתאר וטרם אישור התכנית המפורטת. בשומת וירניק הייתה נקודת זמן זו "המצב החדש". בשומת ברמן הייתה נקודת הזמן האמורה "המצב הקודם" כלומר, הנקודה אשר החל ממנה יש להעריך את שווי הקרקע. ואולם, הגם שמדובר במצב תכנוני זהה, העריך כל אחד מהשמאים את שווי הקרקע בדרך שונה. וירניק סבר כי יש להעריך את שווי הקרקע על בסיס שני משתנים בלבד שיש להכפילם זה בזה: מספר יחידות הדיור המותרות לבנייה וערכה המשוער של כל יחידת דיור. לעומתו, ברמן סבר כי יש להתחשב בשני משתנים נוספים על אלה שבהם התחשב וירניק: מקדם הפחתה בגין גודל ומקדם הפחתה בגין הימצאותו של דייר מוגן בקרקע בשיעורים של 0.891 ו-0.95, בהתאמה (להלן: מקדמי ההפחתה). תחשיב זה הוא שהוביל את ברמן להעמיד את היטל ההשבחה על 1,164,000 ש"ח, כאמור לעיל.

3. המבקש לא הסכין עם שומת ברמן והגיש ערר לוועדת ערר לתכנון ולבניה-פיצויים והיטלי השבחה של מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר). לטענתו, ברמן היה צריך לקבוע את ערך הקרקע במצב הקודם בשומתו על פי אותו תחשיב שערך וירניק, בלי להתחשב במקדמי ההפחתה. לטענת המבקש, הפער בין שני התחשיבים מביא לכך שנגבה ממנו היטל השבחה ביתר. כך, אם וירניק היה מביא בחשבון את מקדמי ההפחתה שבהם התחשב ברמן לצורך קביעת שווי הקרקע במצב החדש בשומתו, היה ערך הקרקע במצב החדש נמוך מכפי שנקבע. כתוצאה מכך היה קטן הפער בין שווי הקרקע במצב הקודם לבין שווי הקרקע במצב החדש ובהתאמה היה קטן גם סכום היטל ההשבחה שנקבע בשומת וירניק. ואולם, וירניק לא התחשב במקדמי ההפחתה כאמור וכתוצאה מכך גדל היטל ההשבחה בהשוואה למצב שבו אלה כן היו נלקחים בחשבון. בדומה לכך, העובדה שברמן התחשב במקדמי ההפחתה כדי לקבוע את ערך הקרקע במצב הקודם בשומתו הביאה לכך שערך הקרקע במצב הקודם היה נמוך מכפי שיכול היה להיות לו היה נוהג ברמן כמו וירניק ולא מתחשב במקדמי ההפחתה לקביעת שווי הקרקע במצב החדש. עקב כך, גם בשומת ברמן גדל הפער בין שווי הקרקע במצב הקודם לבין שווי הקרקע במצב החדש, ופעם נוספת גדל היטל ההשבחה בהשוואה למצב שבו היו שני השמאים נוקטים באותו תחשיב. לחלופין טען המבקש כי ברמן היה צריך לקבוע את ערך הקרקע במצב הקודם רק בהתחשב במקדם ההפחתה בגין גודל מבלי להתחשב במקדם ההפחתה בגין דייר מוגן.

4. ביום 13.3.2012 ביקשה ועדת הערר את התייחסותו של ברמן להבדל בין התחשיב שאימץ בשומתו לבין התחשיב ששימש את וירניק. במסמך מיום 24.10.2012 השיב ברמן כי שומתו נערכה על פי מיטב שיקול דעתו המקצועי. ברמן עמד על השיקולים השמאיים שהביאו אותו למסקנה כי יש להתחשב במקדמי ההפחתה הן במצב הקודם, הן במצב החדש; ועל הנימוקים שבגינם קבע את מקדמי ההפחתה בשיעור שנקבעו. עוד הדגיש ברמן כי המבקש עצמו טען בשומתו שיש להתחשב במקדמי ההפחתה האמורים (בשיעור שונה), אך סבר כי את מקדם ההפחתה בגין קיומו של דייר מוגן בקרקע יש להביא בחשבון רק במצב החדש. ברמן סבר שאין לקבל גישה זו שכן הדייר המוגן נכח בקרקע גם במצב הקודם וכבר אז היה בבחינת גורם העלול לעכב את אפשרות מימוש הזכויות מכוח התכנית. בצד ההבהרות האמורות ציין ברמן כי:

 "אין להתכחש לעובדה כי [...] נגרם עוול מסוים למבקש, לאור העובדה שבשומת וירניק לא הובאה הפחתה במצב החדש של תכנית הר/1200 [תכנית המתאר – ע.פ.] [...] ואילו בהחלטתי נעשתה הפחתה במצב קודם זה, כך שבאופן מעשי יביא הדבר לידי תשלום בכפל של חלק מסויים מתשלום היטל ההשבחה ע"י המבקש. ברם, שיקול כזה של מאזן התשלומים הכולל של היטל השבחה ע"י המבקש הינו במקרה ספציפי זה [...] שיקול זר ואקסוגני למערכת השיקולים שעל שמאי מכריע לשקול [...] ולפיכך לעניות דעתי לא ניתן היה לפעול באופן שונה".

5. ביום 12.12.2012 ניתנה החלטת ועדת הערר. הוועדה קבעה כי לא נפל פגם המצדיק את התערבותה בשומת ברמן, לרבות סטייתו משומת וירניק; וכי לפיכך הערכים שנקבעו בשומת ברמן יוותרו על כנם. עם זאת, הוועדה קבעה כי "לו יחוייב העורר בתשלום מלוא היטל ההשבחה על פי השומה המכרעת הנוכחית - הרי שיביא הדבר לכפל חיוב לגבי חלק מרכיבי היטל ההשבחה". הוועדה סברה כי אין מדובר בשיקול זר או חיצוני לשומה אלא בשיקול רלוונטי שהיה על ברמן להתחשב בו בדרך של קיזוז הסכום העודף מסך היטל ההשבחה שנקבע בשומה. לפיכך הורתה הוועדה כי:

"יש לקזז מתשלום היטל ההשבחה את הרכיב ששולם בעבר במלואו ללא הפחתות - לקזז את שווי ההפחתות במצב הקודם כפי שחושבו בשומה המכרעת הנוכחית" (להלן: הוראת הקיזוז) .

6. המשיבה ערערה על החלטת ועדת הערר לבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד. לאחר שהתברר בדיון כי הצדדים חלוקים גם בשאלת פרשנות הוראת הקיזוז נפסק (כב' השופט י' שינמן) ביום 28.4.2013 כי הדיון יוחזר לוועדת הערר כדי שתבהיר את החלטתה. בית המשפט קבע כי הוועדה תתייחס גם לשאלות הבאות: האם השווי צריך להיקבע במצב הקודם לצורך ביצוע החישוב לפי הערכת וירניק או ברמן; האם יש לעשות הפחתות גם בגין הגודל וגם בגין הדיירות המוגנת; מהו סכום הקיזוז ודרך חישוב הקיזוז שיש לעשות בגין רכיב היטל ההשבחה ששולם בעבר; האם כאשר ברמן קבע את השווי במצב הקודם הוא אימץ את השווי שנקבע על ידי וירניק או שמא קבע אותו באופן עצמאי, בין היתר, אך לא רק, על שומת וירניק (עמ"נ 46924-01-13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה "הוד השרון" נ' מאיר (28.4.2013) (להלן: פסק הדין הראשון)).

7. בהתאם לפסק הדין, הובא עניינם של הצדדים לפני ועדת הערר פעם נוספת, וביום 20.10.2013 קבעה הוועדה כך (ההדגשות במקור – ע' פ'):

"במסגרת היקף התערבותה המצומצם ביותר של ועדת ערר בשומה מכרעת, התקבלה החלטה ביום 12.12.12, לפיה ועדת הערר לא התערבה בשומה המכרעת של השמאי המכריע מר יצחק ברמן [...] כמו כן, קיבלה ועדת הערר את הערתו של השמאי המכריע כי הכרעתו מביאה 'לידי תשלום בכפל של חלק מסוים מתשלום היטל ההשבחה על ידי המבקש' [...] אשר על כן, כדי למנוע עיוות בגין תשלום כפל היטל השבחה לגבי חלק מהתשלום, קבענו כי: 'יש לקזז מתשלום היטל ההשבחה את הרכיב ששולם בעבר במלואו ללא הפחתות'. לגבי אופן חישוב שווי ההפחתות, ציינו בהמשך כי יש: 'לקזז את שווי ההפחתות במצב הקודם כפי שחושבו בשומה המכרעת הנוכחית'".

8. על החלטה זו ערערה המשיבה פעם נוספת לבית המשפט לעניינים מינהליים. ביום 2.5.2016 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט י' שינמן) את הערעור. ראשית נקבע כי כלל לא ברור שגביית מלוא היטל ההשבחה שנקבע בשומת ברמן תגרום עוול למבקש כפי שסברו ברמן וועדת הערר. כך משום שאם צדקה ועדת הערר בגישתה שלפיה היה מקום להחיל את מקדמי ההפחתה שקבע ברמן על המצב החדש בשומת וירניק, הרי שלכאורה נדרש להחילם גם על המצב הקודם באותה שומה. ואם כך הדבר, הרי שערכי הקרקע בשני קצוות שומת וירניק היו נעים לאחור באופן שעשוי להגדיל את הפער ביניהם ואת היטל ההשבחה הנגזר מכך. במילים אחרות, אפשרי כי לו היו מוחלים מקדמי ההפחתה על שני המצבים התכנוניים בשומת וירניק, היה על המבקש לשלם היטל השבחה גבוה מכפי ששילם. שנית, אף אם נגרם עוול למבקש, ועדת הערר לא הייתה מוסמכת להורות על קיזוז כפי שהורתה. נקבע כי סמכות ועדת הערר מתמצית בקביעת היטל ההשבחה הנובע מהפעולה התכנונית; ואם הוועדה אינה חולקת על השמאות עצמה היא אינה מוסמכת לדון בטענות כגון קיזוז. עוד נקבע כי הוראת הקיזוז היא בבחינת התערבות פסולה בשומתו החלוטה של וירניק שכלל לא עמדה לפני ועדת הערר; וכי גם מטעם זה לא הייתה הוועדה רשאית להורות על קיזוז. מכל מקום, נקבע כי הוראת הקיזוז אינה ברורה ואינה ישימה משהשאלות שהופנו לוועדת הערר בפסק הדין הראשון לא זכו למענה הולם.

           בצד האמור, בית המשפט ציין בחתימת דבריו כי אם יעלה בידי המבקש להוכיח שתשלום מלוא ההיטל שקבע ברמן הביא לגביית יתר, ראוי שהמשיבה, בהיותה רשות ציבורית, תבחן את האפשרות להשיב לו את הסכום שנגבה ביתר לבל תתעשר שלא כדין על חשבונו.

           אל פסק דין זה מכוונת הבקשה שלפנינו.

טענות הצדדים

9. לטענת המבקש, בית המשפט שגה כשהורה לבטל את הוראת הקיזוז שכן היא המונעת את חיובו העודף בהיטל השבחה ומבטיחה תשלום מס אמת. לדידו, בניגוד לקביעת בית המשפט לעניינים מינהליים, הוראת הקיזוז לא "פתחה" את שומתו החלוטה של וירניק אלא אך נתנה הוראה ביחס לתשלום הנובע משומת ברמן שעמדה להכרעתה. עוד טען כי הוראת הקיזוז נהירה וניתנת ליישום בדרך שפירט בבקשתו. כמו כן, נטען כי אין הכרח לפרש את סמכות ועדת הערר באופן צר כפי שפירש בית המשפט לעניינים מינהליים; כי נימוקי הגינות ויעילות תומכים בהכרה בסמכות ועדת הערר להורות על קיזוז כדי למנוע עוול; וכי במצב של גביית יתר כבענייננו, אין זה ראוי להפנות את האזרח להגיש תביעת השבה.

           המשיבה מצדה סומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, על נימוקיו. במיוחד מדגישה המשיבה כי לא הוכח שגביית מלוא היטל ההשבחה שקבע ברמן תגרום עוול למבקש.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה

10. התבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם: היועץ). לצורך עמדתו הניח היועץ כי גביית מלוא ההיטל שנקבע בשומת ברמן תגרום עוול למבקש אך הדגיש שמדובר בהנחה עובדתית שאין בידו להכריע בה. בכפוף להנחת מוצא זו סבור היועץ כי דין בקשת רשות הערעור להתקבל וכי דין הערעור להתקבל לגופו. לעמדתו, התוצאה שאליה הגיעה ועדת הערר היא נכונה, שכן אין להותיר על כנו מצב של גביית היטל השבחה בגין השבחה ששולם בגינה היטל בעבר. זאת בהתאם להוראות התוספת השלישית שנועדו להבטיח גביית מס אמת בגין השבחתם של מקרקעין עקב פעולה תכנונית. עמדת היועץ היא כי בנסיבות שבהן ברור כי חיוב בהיטל השבחה יביא לגביית יתר, מוסמכת הוועדה ליתן הנחיה משפטית שלפיה אין לגבות את היטל ההשבחה בגין אותו מרכיב שכבר שולם בגינו היטל בעבר. זאת להבדיל מהוראה על "קיזוז" כפי שהורתה הוועדה בענייננו – שמשמעה קיזוז בין סכום ההיטל לבין סכום אחר שהחייב זכאי לכאורה לקבל מן הוועדה המקומית – שלעמדת היועץ ספק אם מוסמכת הוועדה ליתן. עוד הדגיש היועץ כי להכרה בסמכות הוועדה ליתן הנחיה משפטית המונעת גביית יתר יתרון נוסף של מניעת עידוד הגשת תביעות השבה. בנתון לאמור לא נדרש היועץ לשאלה רחבה יותר בדבר סמכות ועדת הערר לדון בטענות כלליות מתחומי המשפט המינהלי והאזרחי כגון עשיית עושר ולא במשפט, הבטחה מינהלית וכדומה.

11. המשיבה הגיבה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה וטענה כי יש לדחותה. לדידה, משהיועץ עצמו נמנע מלהכריע כי יש בשומת ברמן משום גביית יתר שתגרום עוול למבקש, יש לדחות את עמדתו שכן בהיעדר קביעה כאמור אין בעמדת היועץ כדי לסייע למבקש בנסיבות העניין. בנוסף הפנתה המשיבה לסעיף 53(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 שלפיו קיזוז חיובים "שלא מתוך עסקה אחת" יכול שיעשה אם מדובר בחיובים קצובים. לפיכך, בהיעדר חוב ברור של המשיבה כלפי המבקש, לא יכולה הוראת קיזוז לעמוד. לבסוף טענה המשיבה כי עמדת היועץ סוטה מן ההלכה שלפיה שמאי מכריע אינו מוגבל למסקנותיהן של שומות קודמות, גם אם נערכו לגבי אותם מקרקעין.

           המבקש הגיב לתגובתה האמורה של המשיבה וביקש להדגיש כי ועדת הערר קבעה ממצא עובדתי שלפיו שומת ברמן גורמת לו עוול. עוד טען כי אין בסיס לעמדה שלפיה יש להחיל את מקדמי ההפחתה גם על המצב הקודם בשומת וירניק נוכח פערים רלוונטיים בין שני המצבים התכנוניים.

           בדיון שהתקיים לפנינו ביום 8.2.2018 חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם האמורות. המבקש ציין בין היתר כי במישור הסעד הוא עותר לכך שעניינו יובא פעם נוספת לפני ועדת הערר כדי שתידרש באופן קונקרטי לשאלה אם אמנם חויב בכפל היטל השבחה; ואם כן, באיזה שיעור.

דיון והכרעה

12. לאחר שעיינו במכלול החומר שלפנינו והאזנו לטענות הצדדים בדיון החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. השאלה העומדת להכרעתנו היא אם מוסמכת ועדת הערר להורות על הפחתת סכום היטל השבחה שנקבע בשומה בנימוק שגביית מלוא הסכום תביא לגביית יתר. אקדים ואומר כי להשקפתי יש להשיב על שאלה זו בחיוב, כפי שסבר גם היועץ המשפטי לממשלה.

13. סמכותה של ועדת הערר בדונה בערר על שומת היטל השבחה קבועה בסעיף 12ז לחוק התכנון והבניה הקובע כך:

           פרק ח'1 הנזכר כולל את סעיף 196א בלבד ומורה כי:

           אל אלה מצטרף סעיף 14(ג)(1) לתוספת השלישית הקובע כי:

           להשלמת התמונה יוער כי ועדת הערר מוסמכת לדון הן בעררים הנוגעים לעצם החיוב בהיטל השבחה, הן בעררים הנוגעים לגובה החיוב. עררים הנוגעים לעצם החיוב יתבררו במישרין לפני ועדת הערר. עררים הנוגעים לגובה החיוב יכולים להתברר ישירות לפני ועדת הערר או להתברר תחילה בידי שמאי מכריע שעל החלטתו ניתן לערור לוועדת הערר, כפי שהיה בענייננו (ראו סעיפים 14(א)-(ב) לתוספת השלישית; בר"ם 6744/14 ג'י ישראל מרכזים מסחריים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון לציון, פסקה 34 (5.3.2015); חוות דעתי בבר"ם 1803/12 פ.ש.ח חברה לבניין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח תקוה, פסקה 6 (13.5.2012); אהרן נמדר היטל השבחה 463-461 (2011) (להלן: נמדר)).

14. הנה כי כן, הוראות החוק מקנות לוועדת הערר סמכות רחבה "לדון ולהחליט" בערר על החלטות בעניין היטל השבחה "לפי פרק ח'1" המורה כי היטל השבחה ייגבה "בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". הוראות אלו אינן מפרטות את העילות ואת הנימוקים שבגינם רשאית ועדת הערר להתערב בשומת היטל השבחה העומדת לבחינתה, אך ברור מהן כי הוועדה מוסמכת לבחון את התאמת ההחלטה בעניין היטל השבחה להוראות התוספת השלישית בכללן. לשון רחבה זו תוחמת את גדר שיקול דעתה של הוועדה אל השיקולים העולים מן התוספת השלישית, אך בגדרם של אלה אינה מגבילה את עילות ההתערבות. בנתון לכך, עלינו להוסיף ולפרש את סמכות ועדת הערר באופן שיטיב להגשים את תכלית ההסדר בדבר היטל השבחה – שלוועדת הערר נודע תפקיד מרכזי בהגשמתו הלכה למעשה – וישקף את "מכלול המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שדבר החקיקה מבקש להגשים" (רע"א 3411/16 פלוני נ' משרד הרווחה ירושלים, פסקה 9 (20.6.2016); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012)).

15. על תכליותיו של היטל ההשבחה כפי שעוגן בתוספת השלישית ועל המטרות החברתיות שביסודו שבנו ועמדנו בפסיקתנו והדברים ידועים. היטל השבחה הוא היטל המוטל בגין עליית שווים של מקרקעין עקב פעולה תכנונית המנויה בסעיף 1(א) לתוספת השלישית, ובגין עליית ערך זו בלבד (רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' רון, פסקה 14 (15.7.2014); רע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד סא(3) 386, 409-408 (2006) (להלן: עניין פמיני)). היטל ההשבחה נועד להגשים תכלית של צדק חברתי במובן זה שבעל מקרקעין שהתעשר עקב פעולה תכנונית של הרשות שמומנה מכספי הציבור נדרש לשתף את הרשות ואת הציבור בעושר שצמח לו ולהשיב לקופת הרשות היטל המשמש את הרשות להכנת תכניות ולביצוען (ראו, בין רבים: עניין פמיני, פסקאות 7-6; רע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, 886 (2003); חוות דעתו של השופט מ' חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 63-61 (2002); ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1999)). נוכח התכלית האמורה, מאליו נובע כי באין התעשרות אין היטל; וכי בגין התעשרות אחת יש לגבות היטל השבחה אחד. גבייה ביתר של היטל שאינה נסמכת על התעשרות ממשית לכן אינה מגשימה את תכלית הצדק החברתי כאמור.

16. זאת ועוד, ככל מס, גם את היטל ההשבחה יש לגבות באופן שיבטיח גביית מס אמת שמשמעו כי על הרשות לגבות מבעל המקרקעין את שיעורו המדויק של היטל ההשבחה המגיע ממנו בגין התעשרותו (רע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, השומרון נ' בלוך, פסקה 77 (3.9.2014); עניין פמיני, בפסקה 12; וראו גם את עמדת חברתי השופטת ד' ברק-ארז בבר"ם 2049/15 פרדסי כפר ברנדייס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה, פסקה 23 (31.5.2015) (להלן: עניין כפר ברנדייס); ובאורח כללי ראו ע"א 2881/10 לוי נ' מנהל מס שבח רחובות, פסקה כ"ב (23.4.2012); ע"א 9333/02 מנהל מס ערך מוסף טבריה נ' חוסין, פ"ד סד(1) 17, פסקאות 15-14 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה (2010)). גם מטעם זה אין לאפשר גביית היטל השבחה ביתר. צדו השני של המטבע הוא כי גבייה כאמור מובילה להתעשרות הרשות שלא כדין. התעשרות כאמור נוגדת את חובת ההגינות הבסיסית של הרשות ואינה יכולה לעמוד (וראו בשינויים המחויבים: ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה, פסקה 8 (24.8.2015); דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקאות 32-30 (14.4.2015)). על רקע זה כבר נפסק כי רשות שגבתה היטל השבחה בגין תכנית מתאר שפקעה חייבת להשיב לאזרח את סכום ההיטל שנגבה, שכן ההתעשרות שהצדיקה את גביית ההיטל לכתחילה אינה עומדת עוד (ע"א 2761/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' הפטריארך היווני האורתודוכסי של ירושלים, פסקאות 33-32, 37 (27.8.2012)). ואם אלו הם פני הדברים מקום שכבר נגבה היטל השבחה כדין, הרי שהדברים הם בבחינת קל וחומר בנקודת הזמן שבה טרם נגבה ההיטל. אך מובן הוא כי יש להימנע מגביית היטל השבחה בנסיבות שבהן ברור וגלוי כי מדובר בהיטל יתר שיעשיר את קופת הרשות שלא כדין והיא תידרש אפוא להשיבו.

17. סיכום הנקודה. ועדת הערר מוסמכת להתערב בשומת היטל השבחה מנימוקים שעניינם הגשמת הוראות התוספת השלישית. כדי להגשים את תכליתו של ההסדר בדבר היטל השבחה הקבוע בתוספת השלישית על ועדת הערר לבחון את השומה שלפניה במבט רחב ותכליתי, כך ששומת השבחה היוצאת תחת ידיה תגשים את תכליותיו האמורות של ההסדר. לפיכך, אם נוכחה ועדת הערר לראות כי שומת היטל השבחה צפויה להביא לחיוב יתר על רקע השבחה שכבר שולם בגינה היטל בעבר, מוסמכת היא להורות על הפחתת הסכום שנגבה ביתר מסך היטל ההשבחה שנקבע. מסקנה זו גם הולמת את מאפייניה של ועדת הערר כערכאת ביקורת מעין שיפוטית הנהנית ממומחיות בתחומה ואת שיקול הדעת הרחב המסור לה לדון בשאלות שמאיות-מקצועיות כמו גם בשאלות משפטיות (עניין כפר ברנדייס, פסקה 21; בר"ם 2237/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" נ' גרמנוב, פסקה 14 (23.9.2012); נמדר, בעמ' 472). עוד אדגיש כי נוכח מאפייניה אלה של ועדת הערר כמו גם שיקולי יעילות והחתירה להימנע מריבוי התדיינויות, לא מצאתי כי שיקולי מדיניות מובילים להעדפת מסלול חלופי שאליו התייחס בית המשפט לעניינים מינהליים שלפיו תחילה ישולם ההיטל, ואם יתברר לימים ששולם היטל יתר יושב הסכום לאזרח, אם ביוזמת הרשות, אם עקב הגשת תביעת השבה. כמו היועץ המשפטי לממשלה, איני סבור כי יש לעודד הגשת תביעות השבה בהינתן חלופה של מיצוי כלל המחלוקות הרלוונטיות בין האזרח לבין הרשות במסגרת הדיון לפני ועדת הערר (וראו באופן כללי על התכלית שבהקמת ועדות ערר: רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 491 (2000)).

מן הכלל אל הפרט

18. נוכח מסקנתי זו, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור במובן זה שנורה על החזרת הדיון לוועדת הערר כדי שתבחן ותקבע ממצא עובדתי בשאלת קיומו של חיוב ביתר. אם תמצא הוועדה כי אכן כך הדבר, תידרש היא לקבוע את שיעורו המדויק של זה; ותהיה רשאית להורות על הפחתתו מסכום היטל ההשבחה שקבע ברמן.

           בנסיבות העניין אין אנו עושים צו להוצאות.

ש ו פ ט

השופטת ד' ברק-ארז:

           אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט נ' סולברג:

1. עיינתי בחוות דעתו של חברי השופט ע' פוגלמן, חככתי בדעתי כיצד ראוי לפתור את המחלוקת שלפנינו; התלבטתי לא מעט. אחרי ככלות הכל, אני מסכים עם נימוקיו של חברי, אך אינני שלם עם התוצאה האופרטיבית שהציע.

2. הסכסוך שלפנינו איננו פשוט כלל וכלל, נדיר, ספק אם ישוב ויתעורר כּמוֹתוֹ בעתיד. שתי שומות מכריעות, סותרות זו את זו, וחלוטות – זו גם זו. בעוד הותרת השומות על כנן – תסב נזק למבקש, הרי שהפחתה מסך היטל ההשבחה שישולם עבור התכנית המפורטת, עשויה להזיק למשיבה. כדי להימנע מנזק שכזה, שומה לשקול הפחתות דומות לאלו שביצע ברמן, גם בשומת וירניק – ב'מצב הקודם', ב'מצב החדש', או בשניהם גם יחד. ברם, הפחתות מעין אלו, כמוהן כהתערבות בשומת וירניק, וזו חלוטה מזה כעשור. הנה כי כן, אינטרסים רבים משמשים בערבוביה – טובת המבקש, טובת המשיבה, תקינות ההליך המשפטי; ההכרעה בין כל אלה – סבוכה.

3. הלכה למעשה, סבורני כי הדרכים לפתרון הסוגיה דנן מתמצות בשתיים: האחת, שבה בחרה ועדת הערר – קיזוז. השניה, שבה צידד היועץ המשפטי לממשלה – הימנעות מגביית מס בכפל. לכל אורך הדרך פסע חברי, השופט ע' פוגלמן, במשעול השני; אף אני הלכתי עמו כברת דרך. ברם, בשלהי חוות דעתו, פנה חברי אל המשעול הראשון. לכך, כפי שאבאר להלן, אינני מסכים.

4. נפתח בקיזוז. פעולת קיזוז היא "הפחתת סכום של זכות על-ידי הצגת סכום של חובה כנגד" (מילון אבן שושן המרוכז 855 (2006)). רוצה לומר, על מנת להורות על קיזוז סכום הכסף ששילם המבקש ביתר, מתוך סך היטל ההשבחה המוטל עליו בגין התכנית המפורטת – יש לקבוע תחילה כי למשיבה אכן עומד חוב כלפי המבקש בשל גביה יתרה. ודוק: באין חוב – אין קיזוז. כך מורנו גם סעיף 53(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, כי "חיובים כספיים שצדדים חבים זה לזה מתוך עסקה אחת והגיע המועד לקיומם, ניתנים לקיזוז בהודעה של צד אחד למשנהו; והוא הדין בחיובים כספיים שלא מתוך עסקה אחת, אם הם חיובים קצובים" (ההדגשה הוספה – נ' ס'). דא עקא, אם נקבע כי המבקש זכאי להשבה של אי-אילו סכומי כסף מתוך היטל ההשבחה ששילם בגין תכנית המתאר, נמצאנו קובעים מיניה וביה כי שומתו של וירניק שגויה, וכי היה עליו לנקוט באותם מקדמי הפחתה שבהם נקט ברמן. הכרעה שכזו איננה יכולה לעמוד, שכן שומת וירניק הריהי חלוטה מזה שנים ארוכות. גם בחינת המחלוקת בין הצדדים לגבי ההפחתה הנדרשת מן 'המצב הקודם' שבשומת וירניק, משמעה, על כל פנים, התערבות בשומה זו – משני צדיה או מצד אחד בלבד. אשר על כן, אין ניתן לקבוע אם המשיבה חבה בתשלום כלשהו כלפי המבקש; ממילא גם אין מקום להורות בענייננו על קיזוז.

5. במצב דברים זה, מצאתי את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה משכנעת, על כל פנים – מניחה את הדעת. היועץ המשפטי נמנע מלהכריע בחבותם של הצדדים זה כלפי זה, והסתפק לגבי היתכנותה של הוראת קיזוז בנדון דידן. יחד עם זאת, סבר היועץ המשפטי לממשלה כי לאור תכליותיו של היטל ההשבחה, ומטעמים של גביית מס אמת ומניעת התעשרות שלא כדין – מוסמכת ועדת הערר להפחית מן ההיטל סכומי כסף אשר שולמו בעבר בגין אותם רכיבי השבחה.

6. בחוות דעתו הרחיב חברי, השופט ע' פוגלמן, על אודות ההצדקות לקבלת עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, ולפיכך, קבע כי "אם נוכחה ועדת הערר לראות כי שומת היטל השבחה צפויה להביא לחיוב יתר על רקע השבחה שכבר שולם בגינה היטל בעבר, מוסמכת היא להורות על הפחתת הסכום שנגבה ביתר מסך היטל ההשבחה שנקבע" (פסקה 17; ההדגשה הוספה – נ' ס'). אין לי אלא להצטרף לדבריו אלו של חברי. יחד עם זאת, בשלב היישום, מציע חברי, כי "נורה על החזרת הדיון לוועדת הערר כדי שתבחן ותקבע ממצא עובדתי בשאלת קיומו של חיוב ביתר. אם תמצא הוועדה כי אכן כך הדבר, תידרש היא לקבוע את שיעורו המדויק של זה; ותהיה רשאית היא להורות על הפחתתו מסכום היטל ההשבחה שקבע ברמן" (פסקה 18). על פני הדברים, ההצעה דלעיל אינה פשוטה, שכן, אם שתי השומות עומדות בעינן, מה תועלת לנו בדיון נוסף לפני הוועדה? חוששני אפוא, כי השבת הדיון אל ועדת הערר, משמעה חזרה אל המחלוקות על אודות חוסר אחידות בין השומות, על אודות ה'מצבים' שלגביהם יש לנקוט במקדמי הפחתה, על אודות שינוי מן השומות החלוטות – שלא כדין.

7. לעומת זאת, במסגרת הרעיונית שהיתווה חברי, על-פי עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, איננו נדרשים להשבת הדיון אל ועדת הערר. זאת, משום שמהנתונים המונחים לפנינו עולה בבירור חיוב כפול בגין רכיב השבחה יחיד. להבהרת עמדתי, אבקש להעזר בדוגמה הבאה: שוו בנפשכם כי שווי המקרקעין ב'מצב הקודם' שבשומת וירניק עומד על סך של מיליון ₪, כי 'המצב החדש' שבשומת וירניק עומד על סך של 2 מיליון ₪, כי 'המצב הקודם' שבשומת ברמן עומד על סך של 1,500,000 ₪ וכי 'המצב החדש' שבה עומד על סך של 3 מיליון ₪. במסגרת היטל ההשבחה ששילם המבקש עבור תכנית המתאר, הוא חויב בין היתר בגין עליית שווי המקרקעין מסך של 1,500,000 ₪ לסך של 2 מיליון ₪. אמת נכון הדבר, כי לשיטתו של ברמן, אין לזקוף השבחה זו לזכות תכנית המתאר, כי אם לזכות התכנית המפורטת בלבד – אך לית מאן דפליג כי ההיטל עבורה אכן שולם. אין ניתן אפוא לגבות היטל נוסף בגין אותה השבחה – כדברי חברי "בגין התעשרות אחת יש לגבות היטל השבחה אחד" (פסקה 15). אדגיש: בקביעתי זו אינני מתערב בשומות המכריעות של וירניק ושל ברמן – באמות המידה שלפיהן נערכו, או בשיקול דעתם המקצועי של השמאים. כמו כן, אינני נדרש ליישוב הסתירה שבין השומות האמורות; כזאת דומני כי אין באפשרותנו לעשות. כל שניתן לקבוע על-פי חוות דעתו של חברי, הוא כי ועדת הערר היתה מוסמכת להפחית מהיטל ההשבחה עבור התכנית המפורטת, את התשלום בגין רכיב ההשבחה שעליו שילם המבקש במסגרת היטל תכנית המתאר.

8. בשולי הדברים אציין, כי לא נעלמה מעיני טענת המשיבה, שלפיה יתכן כי החלת מקדמי הפחתה על שני ה'מצבים' שבשומת וירניק, עשויה להצמיח חיוב של המבקש כלפיה. גם אינני מתעלם מן האפשרות כי עמדתי שלעיל תסב נזק כלכלי למשיבה. אף על-פי כן, סבורני כי בשלב זה, אין ביכולתנו להתערב בשומות החלוטות. טענות שעניינן בתיקונה של שומת וירניק – שומה היה על הצדדים להעלות במסגרת של ערר לפי סעיף 14(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ובמועד המתאים. משבאנו עד הלום, ידינו כבולות.

9. אשר על כן, לו תשמע דעתי, נקבל את הערעור, במובן זה שהמבקש יחויב בתשלום היטל השבחה לפי שומתו של ברמן, למעט סכום כסף בשווי הפער שבין 'המצב החדש' בשומת וירניק לבין 'המצב הקודם' בשומת ברמן – הוא ההיטל בגין רכיב ההשבחה שעבורו שילם המבקש במסגרת חיובו לפי שומת וירניק.

ש ו פ ט

           הוחלט ברוב דעות כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן.

           ניתן היום, ‏ט' בניסן התשע"ח (‏25.3.2018).

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   16043670_M08.doc   על

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il