טענות הצדדים:
העותרים והמשיבים 3 ו-4 (להלן – "העותרים")
העותרים טוענים כי בהתאם להלכה שנקבע על ידי בית המשפט העליון בעע"מ 8329/14 עיריית קרית אתא נ' נילי קורן (פורסם בנבו, 31.5.2016) (להלן – "הלכת קורן" או "עניין קורן") אשר קבעה שדיני השיהוי החלים על פעולת הרשות המנהלית, חלים גם על גבייה פסיבית של היטל סלילת כביש, יש לקבל את העתירה. כמו כן, נקבע שם כי קביעה לפיה המדובר בשיהוי "מייתרת את הצורך להכריע בשאלת עצם קיומו של החוב" (עניין קורן, ס' 24; ס' 1 לסיכומי העותר ומשיבים 3-4). לטענת העותרים, בענייננו המדובר בהיטל סלילה שהוטל לפני כ-22 שנה, אשר לגביו לא נקטה העירייה פעולות אקטיביות לגבייתו ולכן, קל וחומר שהלכת קורן חלה בענייננו. (בעניין קורן דובר על שיהוי בן 6 שנים בלבד). יש לקחת בחשבון, לטענת העותרים, גם את הנזק שנגרם לצד ג, במקרה זה אורן, בשל השיהוי בהתנהלות הרשות (עמ' 2 לסיכומי העותר ומשיבים 3-4). העותרים טוענים כי לא ניתן לקבל את טענת העירייה לפיה לא היו מצויים בידיה פרטי בעל הנכס, ולכן יכולה הייתה לבצע רק גבייה פסיבית. לטענת העותרים, כבר בשנת 1997 הועברה לידי העירייה רשימת בעלי הזכויות בנכסים, ובכל מקרה מדובר היה בהליך כינוס נכסים ורשאית הייתה העירייה, בכול עת, לפנות לכונס ולהעלות דרישת חוב. כמו כן, יכולה הייתה העירייה לנקוט בהליכי גבייה אקטיביים, ולרשום עיקול על הנכס גם ללא ידיעת זהות הבעלים (עמ' 2 לסיכומי העותר ומשיבים 3-4).
טענה נוספת שבפי העותרים היא כי בהסדר החוב מיום 18.2.97 ויתרה העירייה על כלל חובות העבר בתמורה לתשלום שקיבלה, וניאותה להפיק אישור להעברת הזכויות. לכן אין לקבל את טענתה של העירייה, לפיה מדובר היה רק בהסדר שהתייחס לחובות היטל השבחה. העותרים תומכים טענה זו בתצהירו מיום 1.1.2015 של עו"ד לוי (סעיף 2.5 לסיכומי העותר ומשיבים 3-4) שהיה כונס הנכסים במועדים הרלבנטיים, שהצהיר כי המשא-ומתן שהתנהל מול העירייה באותה העת, היה על מנת לכרות הסכם לסילוק כל החובות שרבצו על הנכס. עו"ד לוי הוא, לטענת העותרים, "היחיד בעל ידיעה אישית שנתן תצהיר" (סעיף 2.5 לסיכומי העותרים והמשיבים 3-4), ויש לראות בתצהירו תיאור מדויק של העובדות. עוד טוענים העותרים, כי גם ממכתבה של עו"ד בראף-שניר (נספח 6 לסיכומי העותרים והמשיבים 3-4) ניתן ללמוד כי אישורי העירייה ניתנו בתמורה לסילוק כלל החובות שהיו מוטלים על היחידות בפרויקט. בנוסף טוענים העותרים, כי בע"א 7131/06 עו"ד אלי אופיר נ' עו"ד מיכה צמיר (פורסם 28.7.2008) שדן בדרישת עו"ד לקבלת שכר טרחה, נקבע שעו"ד לוי ושותפיו הם הנושים הרגילים היחידים של החברה. מכך ניתן ללמוד, לטענת העותרים, שלא סברה העיריה כי קיים חוב בגין הנכס, שכן במקרה כזה הייתה מגישה הוכחת חוב כדין (סעיף 2.6 לסיכומי העותרים והמשיבים 3-4).
העותרים טוענים כי היטל סלילה הינו היטל פרסונלי, החל על בעלי הנכס בעת סלילת הכביש וכי ניתן להטילו רק פעם אחת, ולכן היה על העירייה להטיל את ההיטל ולגבותו במועד סלילת הכביש, לפני יותר משני עשורים (סעיף 3 לסיכומי העותרים והמשיבים 3-4). לטענת העותרים, ברע"א 3746/05 אהוד לרר נ' עיריית הרצליה (פורסם בנבו, 06.11.2007) (להלן – "עניין לרר"), אשר דן בחוק עזר עירוני החל גם בענייננו, נקבע כי ניתן לגבות את היטל הסלילה רק באופן חד פעמי, ולא ניתן לגבות את ההיטל מאדם אחר, לאחר העברת הבעלות בנכס. כמו כן בבר"ע (מחוזי תל אביב-יפו) 1625/08 עיריית הרצליה נ' עו"ד טולדאנו (פורסם בנבו, 25.02.2009) נקבע כי היטל סלילה אינו נושא אופי קנייני, ולכן לא ניתן להתנות בתשלומו את הנפקת אישור העיריה לפי סעיף 324 לפקודה.
בנוסף, טוענים העותרים כי הנכס נמכר לאורן במסגרת סעיף 34א לחוק המכר, תשכ"ח-1968, הקובע כי הנכס נקנה כשהוא נקי מכל חוב או שעבוד, ולכן לא ניתן לגבות חוב שקדם למכירה זו.
המשיבים
העירייה טוענת כי יש לדחות את טענות העותרים. היטל הסלילה הושת, עוד בשנת 1992, על העותר 2 שהיה בעל הנכס במועד הסלילה. בשל החובות וכינוס הנכסים הסכימה העירייה לנהל מו"מ עם כונס הנכסים דאז, עו"ד אופיר. לטענת העירייה, היה מוסכם על הצדדים כי לאחר שיוסדרו חובות היטל ההשבחה, וככל שרוכשי הזכויות היו בעלי היחידות במועד הסלילה, ישולמו היטלי הסלילי על-ידי רוכשי הזכויות (סעיף 15 לסיכומי המשיבות 1ו-2; נספח 3 ו-8 לכתב התשובה). לטענת העירייה, נסיבות העניין החריגות והתנהלות הליכים רבים ומורכבים, מצדיקים את דחיית טענת השיהוי המועלית כנגד העירייה. לטענת המשיבה לא הייתה לה כל אפשרות לגבות את החוב למעט גבייה פסיבית, כפי שהוסכם גם עם עו"ד אופיר (סעיפים 17-18 לסיכומי המשיבות 1 ו-2). העותרים לא הראו מדוע נפגע אינטרס ההסתמכות שלהם, שכן העירייה מעולם לא הציגה מצג לפיו אין חובות בגין היטל הסלילה, ויש להעדיף בעניין זה את טובת האינטרס הציבורי המחייב גבית מס אמת (סעיף 21 לסיכומי המשיבות 1 ו-2).
בנוסף טוענת העירייה כי תכליתו היחידה של הסדר החוב מיום 18.2.1997 הייתה פירעון חוב היטל ההשבחה, שבגינו נרשם שיעבוד על נכסי העותרת 2 לטובת העירייה, ואין לקבל את עמדת העותרים שתכלית ההסדר הייתה תשלום כלל החובות אשר רבצו על הנכס. הסדר החוב בא לעולם על מנת למחוק את השעבוד, ולאפשר את רישום היחידות בפרויקט כבית משותף, וכן לאפשר רישום זכויות רוכשי היחידות. לטענת העירייה במהלך המו"מ הוסכם כי טענותיה של העירייה בדבר חובות אחרים נשמרות לה (סעיף 24 לסיכומי המשיבים 1 ו-2). זאת ניתן ללמוד ממכתביו של עו"ד אופיר (נספח 3 לכתב התשובה; נספח 7ג לעתירה), כמו גם מלשון הסדר החוב עצמו, המתייחס רק לחובות היטל השבחה (נספח 5 לכתב התשובה), ומהקבלה שקיבל עו"ד אופיר כנגד התשלום, המעיד כי מדובר בתשלום בגין חובות היטל השבחה (נספח 7 לכתב התשובה). העירייה טוענת כי יש לפרש את הסדר החוב בהתאם ללשון ההסדר הברורה, כמצוות סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (רע"א 8836/07 בלמורל השקעות בע"מ נ' ירון כהן (פורסם בנבו, 23.2.2010)).
כמו כן טוענת העירייה כי במהלך השנים בעלי זכויות ביחידות אחרות בפרויקט שילמו את חובות היטל הסלילה (סעיף 35 לסיכומי המשיבים 1 ו-2; נספח 7ג לעתירה) על מנת לקבל אישור העברת זכויות מהעירייה, בהתאם לסעיף 324 לפקודה. בענייננו, הבעלות בחנות מעולם לא החליפה ידיים ולכן ולא שולם בגינה חוב היטל הסלילה (סעיף 36 לסיכומי המשיבות 1 ו-2).
לטענת העירייה, מלשון הגדרת המונח "בעל" בחוק העזר להרצליה (סלילת רחובות), התשל"ו- 1976 (להלן – "חוק העזר") יש להגדיר כבעלי הנכס כל מי שנהנה מההשבחה בנכס כתוצאה מהסלילה, ובכלל זה נאמן. לכן, ומאחר שהיטל הסלילה הושת על העותר 2 וכונס הנכסים בא בנעליו, כונס הנכסים מהווה בעליו של הנכס דה פקטו, והוא חייב בתשלום היטל הסלילה.
דיון והכרעה:
אכן, כפי שציינו הצדדים במהלך העתירה, המדובר בסבב ארוך של הליכים אשר תקוות כולם היא כי יגיע סוף סוף לסיומו. לב העתירה שבפני עניינו בסוגיה אחת, והיא האם רשאית העירייה לגבות היטל סלילת כביש לאחר יותר מ-20 שנה ממועד גיבוש החיוב. לצד זאת, עולות סוגיות נוספות בעתירה, והן מה פירושו הנכון של הסדר החוב שנכרת בין הצדדים, גם הוא לפני יותר מ-20 שנה, והאם מדובר בהליך גבייה תקין של עיריית הרצליה.
אקדים את המאוחר ואומר שדין העתירה להתקבל, וזאת בשל השיהוי המנהלי שבפעולת העירייה מהטעמים שאפרט להלן.
בשל חשיבות לוחות הזמנים בעניינו, אביא בתמצית את המועדים הרלוונטיים להכרעה בסוגיה שבפני:
במהלך שנת 1991 נסלל הכביש נשוא עניינו.
ביום 17.5.1992 הוצאה דרישת תשלום היטל סלילה על שם העותרת 2.
ביום 24.8.1992 ממונה עו"ד אופיר ז"ל ככונס זמני לצורך רישום הפרויקט כבית משותף.
ביום 9.1.1995 ממונה עו"ד לוי ככונס מטעם רשויות מס ההכנסה בשל חוב מס שבח.
ביום 12.2.1997 נחתם הסדר החוב בין מס הכנסה לעירייה אשר קיבל תוקף של פסק דין ביום 18.2.1997.
ביום 23.6.2013, ואחת לשנה עד- וכולל- שנת 2017, שלחה העירייה דרישת תשלום חוב בגין היטל הסלילה נשוא העתירה, למר גוטוין -כהן.
במהלך שנת 2014 פנה כונס הנכסים לקבלת אישור העדר חובות לפי סעיף 324(א) לפקודה, אך נתקל בסירובה של העירייה בשל חוב היטל סלילת הכביש.
ביום 20.7.2015 הוגשה העתירה.
תשתית נורמטיבית
עד שנות ה-70 של המאה הקודמות נהגו הרשויות המקומיות בישראל לגבות דמי השתתפות בעלויות סלילת הכבישים והמדרכות מבעלי הנכסים הגובלים בכביש הנסלל. בשל בעיות רבות בשיטת 'דמי ההשתתפות', ובראש וראשונה גבייה לא שוויונית ואפשרות לגבייה רב-פעמית בגין אותו נכס, עברו הרשויות המקומיות לשיטת ההיטל (ראו: עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (1998), 290-292) (להלן – "שפיר").
היטל הסלילה שהושת בענייננו הוטל מתוקף חוק העזר להרצליה (סלילת רחובות), התשל"ו- 1976 אשר היה בתוקף בזמן הטלת ההיטל ואשר שונה בשנת 2007:
סעיף 5 לחוק העזר קובע את מקור החיוב בהיטל:
"(א) מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב בהיטל ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק עזר זה; לענין זה, "התחלת סלילה" – היום שנקבע בידי המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה לסלילת הרחוב.
(ב) לאחר התחלת הסלילה, אם נוספה בניה לנכס גובל או נהרס בניין והוקם בניין חדש במקומו, יחויבו בהיטל בעד תוספת הבניה, או בעד הבניה החדשה, מי שהם בעלי הנכסים בעת הבניה."
סעיף 6(א) לחוק העזר קובע את עקרון חד פעמיות ההיטל:
"נכס גובל יחוייב בהיטל לפי חוק עזר זה בעד סלילת כביש אחד ובעת סלילת מדרכה אחת בלבד."
וכך מסביר שפיר את הסיבה שבבסיס עקרון החד פעמיות:
"שוני עיקרי, הנובע מהמעבר משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל, הינו חד- פעמיותו של החיוב בהיטל, לעומת רב-פעמיותו על-פי שיטת דמי ההשתתפות. כזכור, בבסיסו של היטל עומד תחשיב כלכלי, הצופה ואומד את הוצאותיה של הרשות המקומית, ובהתאם להן נקבע תעריף ההיטל. תעריף זה, כשהוא מוכפל בסך שטח נכסו של החייב בהיטל (מרכיב הקרקע ומרכיב הבנייה), מבטא את סך התשלום הנדרש ממנו בגין הוצאות הסלילה הצפויות של הרשות המקומית, ומכאן שהוא נדרש לשלמו פעם אחת בלבד." (שפיר, עמ' 298).
כמו כן, ענייננו בשאלה האם היה על העירייה לבצע גבייה אקטיבית של חוב היטל הסלילה, או שמא פעולות הגבייה הפסיבית שנקטה מתאימות לנסיבות המקרה. המדובר בשיטות גבייה המוקנות לרשויות מקומיות מתוקף סמכותם לבצע גבייה מנהלית, אשר אינה מחייבת פנייה להליכים משפטיים או להליכי הוצאה לפועל, ומטרתה לאפשר פעולה יעילה יותר של הרשויות. על חשיבות הגבייה המנהלית עמד בית המשפט העליון ברע"א 5255/11 עיריית הרצליה נ' אברהם חנוך כרם (פורסם בנבו, 11.06.2013):
"הגבייה המינהלית נועדה לשמש אמצעי יעיל לגביית תשלומי חובה ולמניעת השתמטות מהם. גבייה אפקטיבית של תשלומי חובה מגשימה ערכים של צדק חלוקתי ושוויון; מממשת את אופיה של המדינה כמדינת רווחה; מאפשרת הספקת שירותים חיוניים לציבור; ומגשימה את עקרון שלטון החוק (עניין מנאע, שם). לשם כך הוקנו לרשות סמכויות גביה בהליך יעיל ומקוצר, שעלויותיו פחותות מאלה הכרוכות בניהול הליכים משפטיים והליכים רגילים של הוצאה לפועל" (פסקה 17).
וכך הבחין בית המשפט העליון בין דרך גבייה אקטיבית לבין דרך גבייה פסיבית:
"חשוב להבחין בין שתי דרכים אשר עומדות לרשות המינהלית המבקשת לגבות את חובותיה בגביה מסוג זה. דרך אחת מכונה גביה "אקטיבית", ומשמעותה היא כי הרשות נוקטת ביוזמתה הליכים לגביית החוב – בעיקר באמצעות הסמכות הנתונה לה בפקודת המסים (גביה). דרך אחרת היא גביה "פסיבית", כלומר גביה שבה הרשות אינה פועלת לגביית החובות אלא ממתינה שהפרט יהא זכאי לאישור לפעולה כלשהי מצדה, שאז יותנה האישור בתשלום החוב." (הלכת קורן, פסקה 11).
שיהוי מנהלי
טוענים העותרים כי במקרה זה חל שיהוי מנהלי על פעולת הגבייה של העירייה, ולכן אין לאפשר לעיירה לגבות חוב שלא פעלה לגבייתו בגבייה אקטיבית במשך עשרות שנים. לטענת העירייה לא חל שיהוי מנהלי בפעולת הגבייה, שכן בשל הנסיבות החריגות של העניין לא נותרה בידי העירייה אפשרות גבייה אחרת, למעט גבייה פסיבית של החוב.
סבורה אני כי יש לקבל את טענת העותרים וכי המדובר במקרה של שיהוי מנהלי בגביית החוב.
צודקים המשיבים בטענתם כי על פי פסיקת בית המשפט העליון בעע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (פורסם בנבו, 15.04.2015) (להלן – "הלכת סלומון" או "עניין סלומון") אין להחיל את דיני ההתיישנות על גבייה פסיבית, לגבי חוב שהתגבש טרם מתן פסק-דין זה. לכן בעניינו, אין לקבל את טענות ההתיישנות של העותרים. יחד עם זאת, נקבע כי במקרים אלו עדיין יכול הנישום לטעון לשיהוי מנהלי מצד הרשות, כלומר "מתן אפשרות לנישום לטעון כי אסור לה לרשות לגבות את החוב משום שהשתהתה במשך תקופה ארוכה מלעשות כן" (עניין סלומון, פסקה 41). וכך התייחס כבוד השופט פוגלמן לעניין השיהוי המנהלי בעניין קורן:
"החובה שלא להשתהות חלה אם כן על שני השחקנים בזירה הציבורית: זו חובתו של הפרט להעלות טענותיו נגד החלטת הרשות במועד המתאים, וזו גם חובתה של הרשות שלא להשתהות בקבלת החלטות מינהליות ובנקיטת צעדים מינהליים. אכן, "דין השיהוי החל במשפט הציבורי על עותר המגיש באיחור את עתירתו כנגד הרשות הציבורית חל, בשינויים המחויבים, גם בעניינה של הרשות הציבורית המשתהה היא עצמה בהליכים שהיא נוקטת כנגד האזרח" (על"א 2531/01 חרמון נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(4) 55, 80 (2004)), ובניסוחו היפה של השופט י' זמיר, "הצדק אינו חד-סטרי. כשם שהוא עשוי לחסום טענה של האזרח, כך הוא עשוי לחסום גם טענה של הרשות" (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 472 (1995))." (פסקה 15).
לגבי הנזק העלול להיגרם כתוצאה משיהוי מנהלי נקבע:
"מבחינתו של אדם הנזקק להחלטת הרשות, שיהוי במתן החלטה עלול לגרום נזק רב. זמן, כמאמר חכמים, הוא כסף... אפשר אפילו כי שיהוי יהיה גרוע מתשובה שלילית. בין היתר, תשובה שלילית ניתן לתקוף מיד בבית המשפט, לברר אם ניתנה כדין ולחייב את הרשות לעשות מעשה אם ניתנה שלא כדין. אך מה יעשה אדם שנזקק לרשות מינהלית ואין היא משיבה לו בשלילה, אלא מודיעה לו שהיא מטפלת, בודקת ושוקלת את עניינו עוד ועוד? מצב כזה גורם לחוסר ודאות ואולי אף לערעור היציבות בניהול העניינים של אדם הממתין לתשובת הרשות" (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית כרך ב, 1093 (מהדורה שנייה, 2011).
בעניין קורן נקבעו אמות מידה לבחינת השיהוי המנהלי בהליכי גבייה. כך יש לבחון את פעולות הגבייה שעשתה הרשות במשך השנים לצד "ותק החוב", וזאת באיזון אל מול התנהלות הנישום וחובת תום-הלב שהוא חב בה, אל מול הרשות. כך, "ככל שתבקש הרשות לגבות חוב ישן יותר, שנעשו פחות מאמצים לגבותו – כך תיטה הכף לדעה שלפיה גבייתו תעמוד בניגוד לחובתה לפעול בהגינות" (עניין קורן, פסקה 27). לדעת כבוד השופטת ברק-ארז במקרים של שימוש בטענת השיהוי המנהלי כטענת הגנה נגד הפעלת סמכות הרשות בשל חלוף הזמן, כמו בענייננו, יש לאזן בין אינטרס ההסתכמות של הפרט אל מול הנזק הציבורי העלול להיגרם מאי הפעלתה של הסמכות (עניין סלומון, פסקה 20 לחוות דעתה של כבוד השופטת ברק-ארז).
בענייננו, "ותק החוב" שמבקשת העירייה לגבות הוא מעל 22 שנים, במועד הגשת העתירה. כאמור, היטל הסלילה הוטל על העותר 2 ביום 17.5.1992 והעירייה מבקשת לגבות היטל זה מהעותרים בשנת 2014, כאשר באו לקבל אישור היעדר חובות בהתאם לסעיף 324 לפקודה. המדובר בפרק זמן ארוך מאד לאי גביית חוב, הדורש נסיבות מיוחדות או נקיטת צעדים משמעותיים על מנת להצדיקו. סבורה אני כי אין לקבל את טענות העירייה כי בשל הימשכות ההליכים המשפטיים וריבויים, לא ידעה העירייה, ולא יכולה הייתה לדעת, מיהו בעל החוב. אכן ,המדובר במקרה שהניב הליכים משפטיים רבים ומסועפים, שרובם לא נגעו כלל לחוב היטל הסלילה האמור. הוצאת דרישת תשלום שנתית, מאז שנת 2013 ,אינה עולה כדי פעולות גבייה משמעותית המעידה על ניסיונות העירייה לגבות את החוב.
יתרה מכך, גם באיזון אינטרס ההסתמכות של הפרט, במקרה זה כונס הנכסים ואורן, אל מול האינטרס הציבורי יש להעדיף, במקרה מיוחד זה, את אינטרס הפרט. הליך הכינוס הנוכחי החל כבר בשנת 2009 ולאחר כחמש שנים התקרב לסיומו, לאור החלטת בית המשפט של כינוס מיום 12.1.2014 לפיה אושרה מכירת החנות לאורן. בכל תקופה זו הסתמכו העותרים על הידיעה כי לא קיימים נושים נוספים לעותר 2, בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון בע"א 7131/06 עו"ד אלי אופיר נ' עו"ד מיכה צמיר (פורסם בנבו, 28.7.2008). הידיעה כי קיים נושה נוסף הייתה מחייבת התייחסות מצד העותר 1 בשלב ההתמחרות. סירוב העירייה עתה, להנפיק אישור העדר חובות, פוגע במימוש הזכויות של אורן בחנות, שלגבי מימושם לא הייתה לעותרים ולאורן כל סיבה לחשוב שתהיה מניעה כלשהי, לאחר פסיקת בית המשפט של כינוס. מנגד, האינטרס הציבורי הוא בגביית מס אמת והימנעות מפגיעה בקופה הציבורית. אין להקל ראש באינטרסים אלו, אך לאור גובה ההיטל ומשך הזמן הרב שעבר ממועד הטלתו, נראה כי לא הסתמכה העירייה על קבלת היטל זה, ובכל מקרה אין המדובר בסכום המשנה את התנהלות הרשות.
כמו כן, גם אם הייתה סבורה העירייה כי כל שנותר לה הוא ביצוע הליך של גבייה פסיבית, הליך זה אינו מקנה לה זכויות מהותית הגוברות על מצבת הנשייה. כלומר, מרגע שקבעו ערכאות שונות כי הסכם החוב המובטח של אורן גבוה משמעותית משווי החנות, לא תוכל העירייה לקבל את חובה כנושה רגילה של העותר, לו הייתה מגישה תביעת חוב כנדרש. לעניין זה התייחס כבוד הנשיא אשר גרוניס, (כתוארו אז), בעניין סלומון:
"אין לשכוח כי דיני הגבייה הפסיביים, על אף חשיבותם הרבה, מהווים בסופו של דבר אמצעי אדמיניסרטיבי, הא ותו לא (ראו, עניין נסייר, בעמ' 249). במילים אחרות, כלי הגבייה הפסיביים שהוקנו לרשויות לא נועדו להקנות להן זכויות מהותיות כלשהן כלפי הנישום. עמד על כך המשנה לנשיא ש' לוין ברע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו (4) 856, 863 (2002), באומרו כי סעיף 324(א) לפקודת העיריות "... הוא אך אמצעי אדמיניסטרטיבי לגבייה, ואין הוא שייך למישור הזכויות המהותיות..." [ההדגשה הוספה – א' ג'] (וראו גם עניין שמש, בעמ' 850). ומטעם זה כבר קבע בית המשפט העליון, כי אמצעי הגבייה הפסיביים אינם יכולים להקנות לרשויות המקומיות זכות מהותית הגוברת על סדרי הנשייה בהליכי חדלות פירעון (בג"ץ 243/60 ד. אולדק ואח', נאמנים בפשיטת הרגל של בולימובסקי נ' עירית רמת גן, פ"ד יד 2265, 2267 (1960); בג"ץ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, קריית אתא, פ"ד מג(1) 89 (1989)). עוד נפסק, כי גם בהליכי כינוס נכסים אין ליתן לרשויות מעמד עדיף מכוח סעיף 324(א) לפקודת העיריות" (פסקה 44).
לאור כל האמור לעיל, סבורה אני, כי אכן מדובר במקרה של שיהוי מנהלי מצד העירייה שבגינו אין לקבל את גביית החוב כתנאי למסירת אישור היעדר חובות, כנדרש מהעירייה בסעיף 324 לפקודה.
לסיכום עניין זה יפים דבריו של כבוד השופט פוגלמן בעניין קורן:
"ואולם, דומה שאין חולק על כך שגם בהיעדר תחולה לטענת התיישנות, אין הרשות יכולה לגבות כל חוב בכל מועד אף אם לא עשתה פעולות גביה סבירות במהלך השנים. כפי שצוין בפרשה אחת, "האפשרות שרשות מקומית תנקוט שב ואל תעשה משך שנים רבות ותתעורר יום אחד כשיעלה חפץ מלפניה לנחות על האזרח במפתיע כרעם ביום בהיר תוך שימוש באמצעי גבייה מינהליים נוקשים, נראית לי בלתי סבירה ונעדרת הגינות"(עת"ם (מינהליים ת"א) 1312/07 אלזינטי נ' עיריית לוד [פורסם בנבו] (22.10.2008)" (פסקה 17).
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה
העירייה טוענת כי בחינת הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ובענייננו הנחיה מס' 7.1002, שפורסמה בשנת 2012 מובילה למסקנה כי לא חל במקרה זה שיהוי בגביית החוב. לטענתה, פעלה העירייה בהתאם לסעיף 9.3 להנחיות היועץ ושלחה תזכורת לחוב הקיים, למי שהאמינה שהוא בעל הנכס, וזאת בתדירות של פעם בשנה, תדירות גבוהה יותר מהנדרש בהנחיית היועץ. העותרים מתנגדים לצירוף ההנחיה כראייה, ובכל מקרה טוענים כי אין בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה לשנות הלכה פסוקה של בית המשפט העליון, ובמיוחד הלכה שניתנה לאחר הנחיות היועץ.
סבורה אני כי אין בהנחיות היועץ כדי לשנות את העובדה כי המדובר בשיהוי מנהלי. יתרה מכך, למרות טענת העירייה, יש בסעיפים אחרים בהנחיית היועץ דווקא כדי לחזק את טענת השיהוי המנהלי בפעולת העירייה.
העיקרון העומד בבסיס הנחיית היועץ הוא:
"אין זה סביר שרשות מינהלית תנקוט הליכי גביה מינהליים לראשונה וללא צידוק לאחר שנים רבות, תוך שהיא מעמידה את האזרח, בשל הזמן הרב שחלף, במצב שבו יקשה עליו להתמודד עם טענת החוב." (סעיף 2)
המדובר במקרה בו לאחר שנים רבות החליטה "לפתע" העירייה לגבות חוב אשר בשל הזמן שחלף דורש מהעותרים ומבית המשפט, לדון בעובדות שהתרחשו, או לא התרחשו, לפני למעלה משני עשורים. מצב זה מקשה על כל הצדדים להתמודד בצורה ראויה עם דרישת החוב.
כך קובעת הנחיית היועץ בהתייחס למשך הזמן הסביר לתחילת הליכי גבייה:
"ככלל, תקופת ההתיישנות של תובענות אזרחיות היא 7 שנים, אלא שבהתחשב בטיבם ובאופיים של חובות מנהליים, אין זה סביר שרשות מינהלית תנקוט לראשונה הליכי גבייה ללא התראה וללא צידוק, לאחר שחלפו שנים רבות מן המועד שבו יכלה לראשונה לגבות את החוב. לפיכך, על הרשות לפתוח בהליכי גביה תוך פרק זמן סביר שהוא קצר מתקופת ההתיישנות האמורה. פרק זמן כאמור, מן הראוי שלא יהיה ארוך משלוש שנים (הדגשה במקור י.ש.)" (סעיף 5).
אם כן, ניתן לראות שכבר בעת פרסום הנחיית היועץ מדובר היה בחוב שחלפו שנים רבות מהמועד הראשון לגבייתו, ללא פעולות אקטיביות של העירייה, ולכן כבר בשלב זה ניתן לומר כי מדובר בשיהוי מנהלי בפעולת הרשות. לאחר כ-21 שנים שבהם לא נקטה הרשות כל פעולה לגביית החוב, קשה לראות, בשליחת דרישות תשלום אחת לשנה החל משנת 2013, כעמידה בתנאי גבייה פסיבית של החוב.
באשר ליחס בין גבייה אקטיבית לגבייה פסיבית מציינת הנחיית היועץ כך:
"ככלל, הרשות חייבת לנקוט גביה אקטיבית בטרם תוכל להיעזר בגביה פסיבית, דהיינו, להעדיף הליכים אקטיביים לפי פקודת המסים (גבייה), על פני גביה פסיבית (הדגשה במקור י.ש.). הכספים שהאזרח חייב לרשות הם כספי מס, שתשלומם נדרש להבטחת האספקה של שירותים ציבוריים וחברתיים לציבור כולו, ולכן יש לתת עדיפות להליכים שנועדו לגבות חובות ביעילות ותוך פרק זמן קצר" (סעיף 9.2)
ניתן לראות כי על מנת להצדיק שימוש בהליכי גבייה פסיבית,] יש לנקוט קודם בהליכי גבייה אקטיביים. משלא עשתה כך העיירה לא ניתן לקבל, במקרה זה, את שיטת הגבייה הפסיבית שבה בחרה העירייה לנקוט.
לסיום, משקבעתי כי יש לקבל את העתירה בשל השיהוי המנהלי בפעולת הרשות, אין צורך לדון בכול הטענות אודות הסדר החוב בין הצדדים. למעלה מן הצורך אציין כי, לכאורה, קשה לקבל את עמידתה הדווקנית של העירייה, לפיה הסדר החוב עניינו רק בתשלום היטל ההשבחה. הדעת נותנת כי במצב שכזה עדיף לסגור את כל הקצוות, קרי כול החובות, ולא להותיר "סרח עודף". יחד עם זאת, כאמור, בענייננו, אין צורך בניתוח הטענות בעניין זה ובהכרעה בהן, וכמובן שיתכן כי בניתוח מדוקדק של העובדות, ניתן להגיע גם למסקנה שונה.