דוברונסקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז תל אביב

לפני ערעור על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז תל אביב (להלן: "ועדת הערר") מיום 22.4.2018 (להלן: "ההחלטה"), שדחתה את בקשת הצדדים לאישור הסכם פשרה בנושא היטל השבחה.

רקע

המערער רכש מתושבות צ'ילה מספר נכסים ביפו בחודש אוגוסט 1983. בין הנכסים רכש המערער גם נכס הממוקם בדרום מערב שכונת עג'מי, ברחוב שפתי ישנים פינת רחוב קדם ביפו, במקרקעין הידועים כגוש 7043 חלקות 29 ו- 30 (להלן: "הנכס").

ביום 29.11.2015, כ-32 שנה לאחר ביצוע הרכישה, פנה המערער למשיבה בבקשה לקבל תעודה לרשם המקרקעין לצורך רישום הנכס על שמו. ביום 4.1.2016 שמאיי המקרקעין של המשיבה הפיקו שומת השבחה ובהתאם ביום 28.1.2016 הנפיקה המשיבה למערער דרישה לתשלום היטל השבחה. ההשבחה נכון למועד הסכם המכר עמדה על סך של 1,978.22 ₪, ובתוספת הצמדה וריבית פיגורים, תפחה לסך של 3,198,050 ₪.

ביום 13.3.2016 הגיש המערער ערר לוועדת הערר ובו כפר בעצם החיוב. לטענת המערער שכונת עג'מי בה שוכן הנכס היא שכונת שיקום לגביה חל פטור מתשלום היטל השבחה, כי על פי תיק המידע של הנכס משנת 2001 לא קיימת לגביו חבות בגין היטל השבחה, כי המשיבה ידעה אודות המכר למצער משנת 1985 עת פנתה למערער כבעלי הנכס אך לא נקטה כל הליך לדרישת היטל ההשבחה ולפיכך חוב זה התיישן. לחלופין טען, כי למצער יש בטענותיו אלה כדי להפחית כליל את ריבית הפיגורים. לחילופי חילופין טען שאין לחייבו בריבית פיגורים בגין שתי תקופות: הראשונה, החל ממועד התוכניות המשביחות (1981) ועד למועד קביעת הלכת נווה בנין (2003) (ע"א 1321/02 נווה בניין ופיתוח בע"מ נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשייה, מחוז מרכז (26.5.2003) (לעיל ולהלן: הלכת נווה בנין")), בה נקבע כי המועד לתשלום היטל השבחה הוא מועד העסקה ולא מועד העברת הזכויות (להלן: "התקופה הראשונה"); השנייה, היא התקופה שבה התנהלו הליכים משפטיים בין המערער למוכרות (2005-2010)' לעניין בעלות המערער בנכס שכן מדיניות הוועדה המקומית היא שלא לחייב בריבית לתקופה בה קיימת מחלוקת ביחס לבעלות בנכס (להלן: "התקופה השנייה").

הוועדה המקומית דחתה את טענות המערער בערר, למעט לעניין טענותיו הנוגעות לביטול ריבית הפיגורים בשל התקופה הראשונה והשנייה. המערער שביקש להביא המחלוקת לסיום פנה לוועדה המקומית לבירור המשמעות הכספית של הטענות להן הסכימה המשיבה והצדדים החלו מנהלים משא ומתן לפשרה. המשא ומתן אמנם הסתיים בפשרה, לפיה המערער הסכים לוותר על כל טענותיו, למעט בנושא ריבית הפיגורים בתקופות הראשונה והשנייה והמשיבה, הסכימה להחיל על המערער את מדיניותה והמדיניות הרווחת בקרב ועדות מקומיות נוספות, התואמת את פסיקותיהן של ועדות ערר בנוגע לשתי התקופות בלבד. על פי מדיניות זו, לתקופה הראשונה, נהגה שלא לחייב נישומים בריבית פיגורים ממועדים שלפני הלכת נווה בנין, ככל שעסקת המכר בוצעה קודם למועד זה. לגבי התקופה השנייה, קיים נוהג שלא לגבות ריבית פיגורים, שעה שקיימת מחלוקת לגבי הבעלות בנכס. אשר לכל יתר התקופות נשוא החיוב הוסכם כי המערער יישא במלוא החיוב לרבות ריבית הפיגורים.

לאחר קבלת האישורים הנדרשים מנציגי הוועדה המקומית ומוועדת הפשרות של הוועדה המקומית, הגישו הצדדים את הסכם הפשרה לאישור ועדת הערר, לאחר שמצאו אותו ראוי וסביר בהיותו משקף את מדיניות הוועדה המקומית עובר לתיקון 84 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"); מדיניות וועדות אחרות, החלטות וועדת הערר ואף החלטות ועדת הערר עצמה וכי לא מדובר בפשרה הסוטה בצורה ברורה מהוראות הדין אלא תואמת אותם, מה גם שהפשרה מחלקת את הסיכונים באופן סביר, שאינו פוגע בשוויון בין נישומים ומקדם את השוויון. הצדדים אף צירפו סכמה מתאימה לאופן ביצוע חישובי הריבית וההצמדה עפ"י התקופות השונות המוסכמות (נספח 10 לערעור).

ביום 22.4.2018, כשנתיים לאחר הגשת הערר, ולאחר דיון שהתקיים ביום 14.1.2018, ניתנה החלטת ועדת הערר ובה נדחתה הבקשה למתן תוקף של החלטה להסכם הפשרה.

החלטת וועדת הערר

ועדת הערר ציינה בהחלטתה כי בחנה את הבקשה לאישור הסדר הפשרה המפחית כ-75% מגובה החיוב המקורי, כנגד ויתור על טענות המערער בערר; כי ריבית הפיגורים מהווה תמריץ לדיווח במועד על הסכם המכר; כי לא נעשה דיווח בפועל על הסכם המכר בסמוך לעסקה אלא לאחר כ-32 שנה (29.11.2015); כי העורר ציין בפנייתו לוועדה המקומית ביום 8.4.2014 כי עסקת המכר בוצעה בתאריך 5.1.2014 למרות שהסכם המכר לא צורף לפנייתו זו אלא פס"ד הצהרתי מיום 4.1.14 בדבר זכויות העורר בנכס; כי לא פורט מדוע העסקה לא דווחה משנת 1983 ועד 2015 או 2014 וכי נושא זה הינו רלוונטי לאור פרק הזמן שחלף ממועד העסקה עד למועד הדיווח; כי תשובה לשאלה בדבר הסיבה לאי הדיווח עלתה בפס"ד של ביהמ"ש העליון בערעור המוכרות על פסה"ד של ביהמ"ש המחוזי (ע"א 1333/14 סעדה נ' דוברונסקי (28.7.2015)) בו מציין כב' הש' עמית את הסיבות האמתיות לאי הדיווח במועד, על ההשלכות הפליליות שבאי דיווח זה שנועד להימנע מתשלומי מס למרות שסוגיות אלה הוסדרו לבסוף למול שלטונות המס; כי ערעור המשיב על שיעור שכה"ט וההוצאות שהגיש נדחה מהטעם שאין ערכאת הערעור מתערבת בנושא זה אך גם בשל הסתייגות ביהמ"ש מאי הדיווח לשלטונות המס במועד. לפיכך סברה וועדת הערר, כי "לנוכח קביעתו של בית המשפט העליון בדבר הנסיבות שבעטיין לא דווח הסכם זה, איננו סבורים כי הפשרה שהוצגה לפנינו היא ראויה, וכי ראוי (צ"ל לא ראוי א.ב.) במקום שבו הסכם לא דווח במטרה ברורה להתחמק מתשלום מס, למחול על 75% מריבית הפיגורים החלה במקרה זה".

ועדת הערר הוסיפה, כי הצדדים לא פרטו מדוע הפשרה ראויה וסבירה, וכי לנוכח פסה"ד של ביהמ"ש העליון לא כך הם פני הדברים; כי לא ידוע לוועדת הערר על מקרה אחר בו עסקת המכר לא דווחה ונערכה עוד קודם לפרשת נווה בניין שם נקבע כי מועד כריתת הסכם המכר הוא מועד העברה המהווה את אירוע המימוש בהתאם לתוספת השלישית לחוק וריבית לפי סעיף 15 מוטלת מאירוע המימוש; כי פרק הזמן העיקרי לגביו ויתרה הוועדה המקומית על הריבית הוא ממועד חתימת ההסכם ועד לפסה"ד בעניין נווה בניין (26.5.2003), אך היא אינה נוהגת כך בהכרח בתיקים אחרים ובכך נפגע עקרון השוויון בין נישומים שונים ובמיוחד ראוי שלא תנהג כך במקרה דנא, לנוכח פסה"ד של ביהמ"ש העליון; כי לגבי התקופה השנייה לגביה הוסכם ביטול הריבית - במהלך ניהול ההליכים המשפטיים בין המערער למוכרות, לא צרפו הצדדים דוגמאות למדיניות נוהגת שכזו מצד הוועדה המקומית, והוועדה המקומית אף לא הייתה מוכנה לציין כי כך תנהג ביחס להליכים משפטיים בכל מקרה; עוד הוסיפה וועדת הערר כי לא הייתה כל מניעה לדווח על ההסכם במועדו; הוועדה הייתה מוכנה להכיר בתקופה שלישית ככזו שניתן לוותר בגינה על ריבית הפיגורים היינו התקופה שממועד קבלת השומה ועד למועד הדיון. לבסוף ציינה, כי הצדדים לא התייחסו בבקשתם כלל לחלוקת הסיכונים או לקשיים בטענות הצדדים בכתבי הטענות.

כאמור, הבקשה לאישור הסכם הפשרה נדחתה ומכאן הערעור.

טענות המערער בערעור

המערער סבר כי יש לאשר את הסכם הפשרה שעה שאינו חורג ממתחם הסבירות. לטענתו, יש לבחון את שיקול הדעת על הליכי מנהל תקינים בוועדה המקומית ולהביא להחלטות מושכלות ולא שרירותיות. לטעמו, הסכם הפשרה איננו סוטה מהוראות הדין, ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים תואמות את מדיניות הוועדה המקומית והעמדה אותה היא נוקטת במקרים דומים. אשר לתקופה הראשונה, הצהירה הוועדה המקומית בתשובתה לערר עוד בטרם הגיעו הצדדים להסכמות כי היא נוהגת שלא לגבות ריבית על התקופה שטרם הלכת נווה בניין. למרות שבהחלטת וועדת הערר צוין כי זוהי אינה מדיניות גורפת שכן הוועדה המקומית לא נהגה באופן זהה לזה בכל המקרים, עדיין אין הכרח לקבוע כי מדובר בהסכם פשרה שסוטה ממתחם הסבירות, שכן הוא משקף את מדיניות הוועדה במקרים אחרים דומים. עוד משיג המערער על קביעת ועדת הערר כי אין לאשר את הסכם הפשרה כיוון שאינו ראוי. קביעה זו עולה כדי ניסיון להיכנס לנעלי הוועדה המקומית ולהחליף את שיקול דעתה.

עוד נטען כי בהלכת נווה בניין, קבע ביהמ"ש העליון כי מועד מימוש הזכויות בעסקת מכר מקרקעין, לצורך תשלום היטל השבחה, הוא מועד כריתת ההסכם ולא מועד רישום הזכויות בפנקסי המקרקעין. זוהי מדיניות המשיבה ומדיניותן של ועדות מקומיות אחרות בעקבות הלכת נווה בניין בהתאם להצהרת המשיבה בתשובתה לערר, בבקשה המוסכמת לאישור הסכם הפשרה ובפרשות נוספות אותן פירט בטענותיו, שעסקו בנסיבות דומות. בנוסף, טען המערער כי גם על בסיס תיקון 84 לחוק וס' 16 לתוספת השלישית לחוק, הוועדות המקומיות מפחיתות את ריבית הפיגורים בגין התקופה שבין מועד כריתת הסכמי המכר ועד להלכת נווה בניין. המערער תמך טענותיו בפסיקה עקבית של ועדת הערר אשר תואמות את הצהרות המשיבה, מדיניות הוועדות המקומיות וועדות ערר אחרות בדבר הפחתת ריבית הפיגורים לתקופה שממועד כריתת הסכם המכר ועד להלכת נווה בניין.

בנוסף, כך טען, נסיבות העניין לא מצדיקות חריגה ממדיניות ומפסיקת ועדות הערר. קביעת ועדת הערר לפיה "(איננו סבורים) ... כי ראוי במקום שבו הסכם לא דווח במטרה ברורה להתחמק מתשלום מס, למחול על 75% מריבים הפיגורים" היא קביעה שגויה משום שהנסיבות הקונקרטיות בכל מקרה לגופו אינן רלוונטיות, שעה שההימנעות מגביית ריבית פיגורים נעשית בשל הפרשנות המקובלת וההסתמכות על אי הוודאות ששררה עד להלכת נווה בניין. לטענת המערער, מדובר במדיניות מושרשת ולכן הרציונל בבסיסה לא נבחן. יתרה מזו, היה על ועדת הערר לשמוע את טענות המערער והמשיבה טרם קבעה מדוע לא דווחה העסקה משנת 1983, ולפני שדחתה את ההסכמות באשר לתקופה הראשונה בשל התנהלות המערער. המערער הדגיש, כי לא היה בכוונתו להתחמק מתשלום היטל השבחה וכי לא היה מודע לצורך בתשלום היטל ההשבחה לאור העובדה שהנכס מצוי בשכונת שיקום. לפיכך, טען המערער, נפל פגם בהחלטת ועדת הערר שהחליטה להענישו ולא להחיל לגביו את מדיניותה העקבית של המשיבה או של ועדות מקומיות אחרות ברחבי הארץ.

נטען, כי ועדת הערער שגתה גם כשלא אישרה את ההסכמה לגבי התקופה השנייה, שבה התנהלו הליכים משפטיים בנוגע לבעלות המערער בנכס. ועדת הערר דחתה את הפשרה שהושגה בגין תקופה זו בשלושה נימוקים. נימוק ראשון, כי לא ניתנו דוגמאות למדיניות הנהוגה של הוועדה המקומית בפרט ושל ועדות ערר בכלל. ואולם, כבר במהלך הדיון בבקשה לאישור הסכם הפשרה מיום 14.1.18, הציג המערער פסיקה שהדגימה את המדיניות האמורה. נימוק שני היה כי לא הייתה מניעה לדווח על הסכם המכר ולשלם את ההיטל בתקופה השנייה. דא עקא, טען המערער, כי מראשית ההליכים המשפטיים ועד לסיומם לא ניתן היה להשלים את הליכי הרישום וכי עניין זה אינו שנוי במחלוקת. לטענת המערער קביעה זו של ועדת הערר חותרת תחת הרציונל המכיר במחלוקת לגבי הבעלות כטעם לפטור מריבית. נימוק שלישי והאחרון לעניין זה, היה כי במצב דברים בו ההליכים המשפטיים נשוא התקופה השנייה הם פועל יוצא של התנהלות המערער, אין הצדקה להפחתת ריבית הפיגורים בגין תקופה זו. ועדת הערר תמכה טענה זו בפסק דינו של בית המשפט העליון שעסק בשכר הטרחה וההוצאות שנפסקו למערער בגין ההליך בבית המשפט המחוזי. לנימוק זה טען המערער, כי אילו היו סבורות הערכאות בהליכים המשפטיים בתקופה השנייה, כי ההליכים האמורים הינם תוצאה בלעדית של התנהגות המערער, לא היו נפסקות לזכותו ההוצאות המשמעותיות שנפסקו בפועל.

טענות המשיבה בערעור

בראשית דבריה, הודיעה המשיבה כי היא מותירה ערעור זה לשיקול דעתו של ביהמ"ש. לטענתה, הסכם הפשרה נגע רק לביטול החיוב בגין חלק מריבית הפיגורים ובגין תקופות מסוימות בהן לא דווחה עסקת המכר למשיבה. במסגרת הפשרה, המשיבה לא ויתרה על שום חלק מקרן החוב בגין היטלי ההשבחה בהם חויב המערער בגין כל התכניות המשביחות. בנוסף חויב המערער בהסכם בריבית פיגורים מלאה עפ"י דין בגין שתי תקופות משמעותיות לאחר עסקת המכר האחת, כשבע שנים לאחר הלכת נווה בניין ועד ליום הגשת התביעה; והשנייה, בין מועד פסק דינו של בית המשפט העליון כערכאת ערעור במסגרת ההליכים המשפטיים בתקופה השנייה, ועד למועד בו דווח למשיבה לראשונה על הסכם המכר ונערכה שומת היטל השבחה בהתאם.

המשיבה הוסיפה וטענה כי הסכם הפשרה שנחתם והוגש לוועדת הערר ולפיו על המערער לשאת בתשלום בסך של 810,638 ₪ הוא הסכם ראוי וסביר בנסיבות החריגות דנן, בהן לא דווח למשיבה על הסכם המכר במשך כ-32 שנים. המשיבה סברה כי ככלל, לא נפלו פגמים בשיקול דעתה כשאישרה את ההסכם. ובפרט, לא נפגל פגם מהותי המצדיק את דחיית ההסכם.

עוד טענה, כי ההסכמות שהושגו במסגרת ההסכם והגשתו לוועדת הערר נעשו בהתאם לפסק הדין המנחה בעניין של בית המשפט המחוזי בירושלים (עמ"נ (מחוזי- י-ם) 36378-06-16 מ.ד.מ. מזרחי יזמות ובניה בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (17.11.2017)), בו נקבע כי לוועדת הערר סמכות לאשר הסכמי פשרה, כל עוד חלוקת הסיכונים היא בגין מחלוקת משפטית או עובדתית אמתית בין הצדדים וכל עוד מדובר בהסכם שאינו סוטה בצורה ברורה מהוראות החוק. לטענת המשיבה, התנאים מתקיימים במקרה דנן ולכן היה על הועדה לאשר את ההסכם. מעבר לכך טענה, כי מקום בו קיבל הסכם הפשרה את אישור ועדת הפשרות של המשיבה, חזקה היא כי בעלי התפקידים אצלה שקלו היטב את השיקולים לפשרה. ממילא, בהקשר זה עומדת למשיבה חזקת התקינות המנהלית.

עוד טענה המשיבה כי הפשרה עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה בנווה בניין ועם מדיניות המשיבה לאורך שנים שלא לחייב בריבית פיגורים עד להלכת נווה בניין.

המשיבה הבהירה, כפי שצוין בכתב הערעור, כי בהתאם למדיניותה היא אינה נוהגת לחייב בריבית פיגורים בגין אי דיווח על עסקת מכר, וזאת בגין המועדים שטרם הלכת נווה בניין, והדגישה כי מרכיב ריבית של תשעה אחוזים במקרה דנן, לתקופה שבין מועד עסקת המכר בשנת 1983 ועד למתן הלכת נווה בניין, מהווה את רובה המכריע של דרישת התשלום שהושתה על המערער. לפיכך, נראה כי היה על ועדת הערר לבחון את סבירות ההסכם בראי זה.

המשיבה הפנתה לכך שבשתיים משלוש הדוגמאות שנתנה ועדת הערר בהחלטתה אושר ביטול מלא של ריבית הפיגורים לתקופה שעד הלכת נווה בניין. משכך, טענת ועדת הערר כי בתיקים קודמים של המשיבה שנגעו לוויתור על ריבית פיגורים, המשיבה לא הסכימה לוויתור גורף על הריבית עד הלכת נווה בניין, שגויה ומשוללת כל יסוד ויש לנהוג באופן זה גם במקרה דנן.

בנוסף, טענה כי בניגוד לאמור בהחלטת ועדת הערר, הסכם הפשרה שהוגש לוועדה כלל במפורש פירוט וניתוח של טענות הצדדים זה כנגד זה.

כן ציינה כי עובדה היא שוועדת הערר לא מנתה במניין שיקוליה לדחיית הסכם הפשרה, כי בהסכם הפשרה הוסכם שהמערער ישלם למשיבה היטל השבחה נכון למועד הגשת הסכם הפשרה ובנוסף ישלם גם ריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, בגין התקופה שממועד קבלת שומת המשיבה ועד למועד התשלום בפועל, זאת למרות שאיננו חלק מהגדרת "הקבוצה" לפי הסדר הפשרה. המשיבה הדגישה כי הסכם הפשרה האמור תואם את מדיניותה ואין בו משום פגיעה כלשהי בשוויון בין הנישומים.

אשר לתקופה השנייה, טענה המשיבה כי הצדדים הסתמכו על החלטות קודמות של ועדות ערר שונות, שקבעו כאמור, כי מחלוקת משפטית אמתית, המלווה בנקיטת הליכים משפטיים בפועל, לעניין עצם תוקפו של הסכם המכר, מהווה טעם מיוחד ומקובל להפחתת ריבית הפיגורים לכל תקופת התמשכות ההליכים המשפטיים בתקופה השנייה. נטען, כי ועדת הערר לא נתנה בהחלטתה את המשקל הראוי לעובדה שבנסיבות המקרה טענו המוכרות שלא נעשתה עסקה עם המערער ולכן לא הייתה להן סיבה לדווח למשיבה על העסקה. לפיכך, טענה המשיבה כי האמור בהחלטת הועדה לא מדויק בנוגע למדיניות המשיבה לעניין ויתור על ריבית פיגורים לאור הלכה נווה בניין.

לטענת המשיבה, ועדת הערר בחרה לתת משקל יתר ובלתי סביר לאמרות אגב בפסק הדין של בית המשפט העליון, לעניין התנהלות המערער והציגה את האחרון כנישום שניסה להתחמק מתשלום מס. בהקשר זה, נראה כאילו ועדת הערר החליפה את שיקול דעתה של המשיבה שלא לצורך. חלוקת הסיכונים בהסכם הפשרה אינה נמנית עם תפקידי ועדת הערער, שמטרתה לבחון האם הפשרה שהושגה מצויה במתחם הסבירות, כך שאינה מפרה את השוויון בין הנישומים ואינה מנוגדת להוראות החוק. לא ברור מדוע קשרה ועדת הערר בין פגמים שנפלו לכאורה בהתנהלות המערער מול רשויות מיסוי מקרקעין מטעם המדינה, לבין אי דיווח על עסקת המכר למשיבה, שעה שהמערער אינו מוכר הנכס והמוכרות מכחישות את עסקת המכר.

אחרונת טענות המשיבה הייתה כי בהחלטת הועדה לא קיימת כל התייחסות לשיקולים ציבוריים שהונחו בבסיס ההלכה הפסיקה הקובעת כי ניתן לאשר פשרות בין ועדות מקומיות לנישומים, לרבות פשרות המבוססות על חלוקת סיכונים, ועל אף שההלכה המנחה מאפשרת לוועדת הערר לאשר הסכמי פשרה בענייני היטלי השבחה כאמור, ועדת הערר בתל אביב לא אישרה הסכם פשרה כלשהו שהוגש לה.

דיון והכרעה

ההיבט הנורמטיבי

נבחן אם כן מהם התנאים לאישור הסכמי פשרה ע"י וועדת הערר, בכל הקשור עם היטל השבחה. קודם לכך נפנה למסגרת הנורמטיבית הרלוונטית בענייננו.

סעיף 196א' לחוק מסמיך את הוועדה המקומית לתכנון ובניה לגבות את היטל השבחה בהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק. סעיף 13א לתוספת השלישית לחוק קובע שחיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה עפ"י סעיפים 4 או 5 או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט. סעיף 16 לתוספת השלישית לחוק קובע בין היתר כי ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה הדנה בערר בעניין היטל השבחה רשאית להפחית את תשלומי הפיגורים שבעל המקרקעין חייב בהם לפי הוראות חוק ההצמדה בשל התקופה שבה התנהל ההליך שלפניהם ומנימוקים מיוחדים בשל תקופה נוספת.

בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי (27.6.2011), התייחס ביהמ"ש בהערת אגב להוראת ס' 13א שנוסף לחוק במסגרת תיקון מס' 84. במסגרת זאת ציין ביהמ"ש, כי בהוראה זו אסר המחוקק במפורש על עריכת הסכמים הנוגעים להיטל השבחה "תוך סטייה מההוראות הדווקניות של הדין". עוד צוין כי תיקון החקיקה מצביע על התייחסות המחוקק להסכמים בין הרשות המקומית לאזרח בעניין שיעור היטל ההשבחה ושולל אותם בהיבט של גובה השומה (שם בפס' 52 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה).

פסק הדין המנחה בענייננו, עליו גם הסתמכו הצדדים רבות בטענותיהם, הוא עמ"נ (י-ם) 36378-06-16 מ.ד.מ מזרחי יזמות ובניה בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (17.11.2017) (להלן: "עניין מ.ד.מ. מזרחי"). במרכז פרשה זו, בדומה למקרה בו עסקינן, עמדה שאלת הסמכות ושיקול הדעת של ועדת ערר לאשר בקשות למתן תוקף להסכם פשרה אליו הגיעו הצדדים. באותו מקרה אף הוגשה עמדת היועמ"ש לשאלה זו, כאשר לעמדתו, ועדת הערר מוסמכת לאשר הסכמי פשרה, לרבות הסכמים המבוססים על שיקולי "סיכוי-סיכון", שכן, הוראת סעיף 13א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, לא אוסרת בלשונה או בתכליתה פעולה שכזאת. לדעתו אין מניעה עקרונית שוועדות הערר יבחנו גם הסכמים הנוגעים לנושאים שמאיים ולסוגיות ריבית והפחתת שיעור החיוב בריבית פיגורים. לפיכך סבר, כי אין למנוע מהצדדים לערר להגיש הסכם גם בעניינים מסוג זה, כל עוד העקרונות בבסיסו מנומקים והנושא נדון ע"י ועדת הערר.

פרשנות ס' 13א לתוספת השלישית נדונה אף היא בפס"ד זה ונקבע כי לשון הסעיף לא מתייחסת ישירות לשאלת סמכות ועדת הערר לאשר פשרות. דהיינו, לשון הסעיף אינה שוללת פרשנות לפיה ניתן לאשר הסכם פשרה אליו הגיעו הצדדים ואין בלשון הסעיף הסמכה מפורשת לתת תוקף להחלטות כאמור. משלשון החוק שותקת בעניין זה, יש לפרש את החוק פרשנות תכליתית שתתיישב באופן המיטבי עם תכלית החוק. הוראת ס' 13א כוללת בחובה שלוש תכליות. הראשונה, היא גביית מס אמת כחלק מעיקרון חוקיות המנהל; השנייה, עידוד הסכמי פשרה בהליכים משפטיים בכלל ובדיני המס בפרט; והשלישית היא מאפייניה הייחודיים של ועדת הערר, כגוף מעין שיפוטי בעל מומחיות וידע נרחב בתחומי התכנון והבנייה ככלל ובתחום היטל השבחה בפרט.

ניכר אם כן, כי יש לאזן בין תכליות החוק, כך שתתאפשר עריכת הסכמי פשרה גם בענייני מס, במקרים המתאימים. לצורך כך, יש להבחין בין הסכמים הסוטים חד משמעית מהוראות החוק, שאז לא ניתן יהיה לאשר את הפשרה, לבין הסכמים שנועדו לחלק סיכונים, שיש בהם מחלוקת משפטית או עובדתית כנה ולא ברור מהו "מס האמת" שיש לגבות הלכה למעשה. במצב דברים זה האינטרס לאשר פשרה עשוי לגבור. לאור חשיבות תכליות החוק, נדרשת בדיקה קפדנית ואמתית של כל מקרה לגופו ומכאן נגזרת גם חשיבותה של ועדת הערר כגורם המבצע את הבדיקות.

בעניין מ.ד.מ מזרחי, ובהתאם לאיזון הנדרש בין התכליות, נקבע כי אין בידי הוראת ס' 13א לשלול מוועדת הערר את הסמכות העקרונית לאשר פשרה, אלא, יש בידה להגביל את הצדדים מלהגיע לפשרות ולכן אין בהוראה זו כדי למנוע מועדת הערר לאשר פשרות שיימצאו ראויות. במסגרת זו נקבע כי ועדת הערר רשאית לאשר גם פשרות מסוג "סיכוי-סיכון", שעה שאין מניעה מפורשת לכך בחוק ובשל העובדה שפשרה במהותה היא הסכמה על חלוקת סיכונים וסיכויים של הצדדים. לאור זאת, כאשר מדובר במחלוקת ממשית יש לאפשר הגעה לפשרה שתפחית את החיוב באופן יחסי, למרות סטייה אפשרית מעיקרון גביית "מס אמת".

עוד נקבע בעניין מ.ד.מ. מזרחי, מהן הדרישות אותן יש למלא במהלך הפעלת שיקול הדעת והבחינה הדווקנית של ההסכם, הדרישות גובשו בחלקן לאור עמדת היועמ"ש שהובאה לעיל. ראשית, נדרש כי הבקשה לאישור פשרה תהייה מפורטת ומנומקת ותציג את השיקולים והטעמים העומדים בבסיס ההסכמות. שנית, נדרש כי האישור יעשה בהחלטה מנומקת של ועדת הערר שתבחן את ההסכמות לגופן, בכדי לוודא שמדובר באישור מושכל ולא שרירותי ובכדי למנוע הפיכתה של ועדת הערר ל"חותמת גומי". שלישית, נדרשת בחינה מהותית של ההסכם, דהיינו, יש לבחון האם מדובר בפשרה ראויה וסבירה. לשם כך עליה לעמוד בשלושה תנאים נוספים – (א) הפשרה נובעת ממחלוקת ממשית, (ב) חלוקת הסיכונים שהוגדרה בהסכם הינה סבירה ביחס למחלוקת נשוא הפשרה ו-(ג) הסכם הפשרה אינו פוגע בשוויון בין נישומים. לעניין דרישת תום הלב אותה ביקש היועמ"ש לבחון, נקבע כי תום הלב הוא פועל יוצא של אישור התנאים המהותיים לאישור הבקשה. קרי, משאין ראיה סותרת, חזקה היא שהבקשה נערכה בתום לב.

גם בעע"מ 8183/03 חברת החשמל נ' מועצה אזורית גולן (22.8.2010) נדון האיזון בין שתי התכליות הראשונות לחוק כמפורט לעיל, ונקבע כי תשלום "מס אמת" הוא רק שיקול אחד מבין השיקולים שיש להביא בחשבון בבחינת הבקשה, וכי ישנה חשיבות גם לאינטרס הציבורי בפשרות החוסכות התדיינויות מיותרות. אמנם, פשרה מטיבה עשויה להביא להנחה בתשלום ארנונה או לאי תשלום "מס אמת" ואולם, האינטרס הציבורי בסיום מחלוקות בדרכי פשרה גבר בנסיבות אותו עניין על עיקרון תשלום "מס אמת".

מן הכלל אל הפרט

אין אם כן כל מניעה שוועדת הערר תאשר בנסיבות המתאימות הסכם פשרה. נבחן האם המקרה דנן מצדיק אשור הסכם הפשרה.

בקשה מפורטת ומנומקת לאישור הסכם פשרה

הבקשה שהוגשה לאישור ועדת הערר אינה מפורטת דיה ואינה מנומקת דיה בכל הקשור עם השיקולים והטעמים העומדים בבסיס ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים. אין חולק כי בהעדר אלה, ועדת הערר אינה יכולה לבחון את ההסכמות ולגבש דעתה האם ראוי לאשרן. עם זאת, ועדת הערר קיימה דיון בבקשה שבמהלכו פורטו הנימוקים העומדים בבסיס הפשרה, וב"כ המערער אף צירפה לוועדת הערר הסברים נוספים ובהם מה הוויתור שעשה המערער בטענותיו השונות בערר. בחינת הנימוקים השונים, העולה גם במסגרת הערר שהוגש ותגובת המשיבה לערר, כמו גם פרוטוקול הישיבה והודעת ב"כ המערער לוועדת הערר, מלמד כי התנאי המחייב פירוט והנמקה התמלא. יובהר לעניין זה כי טוב ונכון היה לו כבר במסגרת בקשתם היו הצדדים מפרטים ומנמקים את השיקולים והטעמים העומדים בבסיס ההסכמות ביניהם, באופן שהיה חוסך את הצורך להשלימם בטיעון בע"פ ובכתב בהמשך.

מכל מקום פירוט ונימוקים ניתנו כאמור בדיון שהתקיים בפני וועדת הערר ביום 14.1.2018 ובהודעת ב"כ המערער לוועדה. ב"כ המערער עוה"ד גליה כהן הסבירה, שמדיניות המשיבה היא שלא לחייב בריבית עד לפסה"ד בעניין נווה בנין; כי ממועד פסה"ד בנווה בנין ועד 7.10.2010 משלם המערער היטל מלא לפי סעיף 15 לתוספת; כי מ-7.10.2010 ועד 28.7.2015 מועדים בהם התנהלו בין המערער למוכרות הליכים משפטיים אודות עצם מכירת הזכויות במקרקעין למערער, בתקופה זו לא תיגבה ריבית אך ייגבו הפרשי הצמדה; כי לגבי התקופה שמאז הגשת הערר ועד לקביעת וועדת הערר יישא המערער בהפרשי הצמדה וריבית כדין; וכי ביחס לכל יתר התקופות ישלם ריבית מלאה. עוד הסבירה כי עפ"י ההסכם מוותר המערער על טענותיו בכל הקשור עם עצם החיוב (טענות התיישנות, שהמקרקעין באזור שיקום בו לא מחייבים בהיטל השבחה ולאור מצגי המשיבה), ועם טענותיו לגובה החיוב (טעויות שמאיות).

ב"כ הוועדה המקומית הסביר אף הוא בדיון את מניעי המשיבה לקבל הסכם הפשרה וטען לקיומם של סיכויים וסיכונים, מתן משקל להכנסות הצפויות, מדיניות העירייה ואי הפגיעה בעקרון השיוויון, חוסר האפשרות להגיע למוכרות כיום בהיותן תושבי חוץ שנפטרו ועוד.

בחינה מהותית של הסכם הפשרה

תנאי זה מחייב בדיקה של הסכם הפשרה ובחינה כי עסקינן בפשרה ראויה וסבירה בנסיבותיו של המקרה הפרטני. במסגרת זו נדרש לבחון שלושה תנאים. האחד, כי מדובר בפשרה הנובעת ממחלוקת ממשית תוך איזון בין התכלית של גביית מס אמת לתכלית של עידוד פשרות, כאשר מובן הוא כי הפגיעה בתכלית של גביית מס אמת פחותה עת המחלוקת הינה אמתית. השני, שחלוקת הסיכון סבירה, דהיינו כי החלוקה היא זו שהיא הייתה מגיעה אליה. והתנאי השלישי שהסכם הפשרה אינו פוגע בעקרון השוויון שבין הנישומים.

ועדת הערר כאמור דחתה הבקשה לאישור הפשרה בעיקר בהסתמך על התנהלות המערער כפי שמצאה בעובדות שעמדו לנגד עיניה בעיקר בפס"ד של ביהמ"ש העליון לגבי הסכסוך שבין המערער לבעלי הנכס, ובו התייחסות לאי הדיווח לשלטונות המס אודות העסקה כמו גם אי הדיווח למשיבה למרות חובתו, כאשר שיעורי הריבית המחויבים בדין והפחתתם מבוקשת עתה מקורם ברצון לעודד דיווח על עסקאות במועד, על פרק הזמן הארוך שעבר עד למועד הדיווח (כ-32 שנה) ועל העדר הסבר מניח את הדעת לאיחור זה, תוך שהוועדה מציינת במפורש כך: "לנוכח קביעתו של בית המשפט העליון בדבר הנסיבות שבעטיין לא דווח הסכם זה איננו סבורים כי הפשרה שהוצגה לפנינו היא ראויה, וכי ראוי במקום שבו הסכם לא דווח במטרה ברורה להתחמק מתשלום מס, למחול על 75% מריבית הפיגורים החלה במקרה זה". זוהי נקודת המוצא ממנה בחרה הוועדה לצאת לבחינת ההסכם כולו.

אשר להסכם עצמו בחנה ועדת הערר במיוחד את נושא הפגיעה בשוויון שבין הנישומים ומצאה כי בנסיבות דומות, ובהתייחס לתקופה שקדמה לפסה"ד בעניין נווה בנין (26.5.2003), אין וויתור גורף על ריבית קודם להלכת נווה בנין, ולכן הוויתור אין מקורו בעקרון השוויון, אם כי יש נסיבות המצדיקות הקטנת שיעור הריבית אך לא ביטולו לגמרי וזאת ביחס לתקופה הראשונה. ביחס לתקופה השנייה בה התבקש ביטול שיעור הריבית לתקופה בה ניהל המערער דיון משפטי עם בעלי הנכס, ציינה ועדת הערר כי הוועדה המקומית לא סיפקה דוגמאות למדיניותה זו, ואף ציינה בדיון כי מדיניות זו אינה גורפת ונבחנת כל מקרה לגופו ולכן שיטת המשיבה אינה מביאה למצב שבו הליכים משפטיים בהכרח מביאים לביטול הריבית כטענתה. תקופה שלישית לה הסכימה ועדת הערר היא מיום קבלת השומה עד לדיון בוועדת הערר, שאז מבוטל החיוב בריבית מסיבה זו. ועדת הערר סיימה בכך שהצדדים לא התייחסו כלל לחלוקת הסיכונים והקשיים בטענות מי מהצדדים בכתבי הטענות ולכן לא מצאה להתייחס לכך.

לאחר שבחנתי את כלל טענות הצדדים סברתי כאמור לעיל, כי טענות הצדדים לעניין חלוקת הסיכונים, עלו בנסיבות ע"י הצדדים אם כי לא בבקשה לאישור הסכם הפשרה עצמו אלא בנפרד במכתב ב"כ המערער כמו גם בכתבי הטענות שעמדו בפני הוועדה (ובוודאי בכתבי הטענות שעלו בערעור שבפני). עוד סברתי כי נכון היה לבחון כחלק מההחלטה את טענות הצדדים שעמדו לנגד עיני הוועדה, בטרם תידחה בקשתם לאישור הסכם הפשרה, ולא להעמיד לבחינה אך ורק את השוויון שבין הנישומים ואופן התנהלות הנישום הספציפי.

לעצם הטענות המופנות כלפי המערער, יובהר כי קביעות ביהמ"ש העליון המתייחסות לאופן התנהלות הנישום התייחסו לצורך בדיווח לשלטונות המס וכי נושא זה בסיכומו של יום הוסדר ע"י המערער אם כי אין לתן לו בגין כך פרס ואמנם נדחו טענותיו לעניין שיעור ההוצאות. בענייננו ה"פרס" אותו ועדת הערר מבקשת למנוע מהמערער עתה אין מקורו בוויתור על שיעורי הריבית העולים כדי 75% מהחיוב עצמו ולשם הוויתור בלבד, אלא מהעובדה ולפיה קיימים שיקולים שמקורם בסיכונים וסיכויים שעצם ניהול ההליך עצמו. שיקולים אלה מופיעים בכתבי הטענות שעלו בפני וועדת הערר, כמו גם בכתבי הטענות שעלו בפני, והם אלה אותם יש לבחון כחלק עיקרי ומרכזי קודם לאישור הסכם הפשרה.

וזאת יש לזכור. הפשרה בנסיבות אינה פוגעת בחיובי הקרן אלא אך ורק בשיעורי ריבית הפיגורים וגם אז לא בכולם. מכאן שהפגיעה לכאורה בלבד מבחינת הציבור הינה ברמת ה"עידוד" הניתן לנישומים לדווח במועד והסנקציה על אי הדיווח המתבטא כאמור בריבית חריגה. כמו כן, הפשרה בנסיבות אין מקורה בחלוקת "מתנות" כאלה ואחרות לנישום שאינו זכאי להן או הצורך בהגדרת שיעור ה"מתנה" הניתנת לנישום (ריבית חלקית או ביטולה כליל), אלא מקורה בעובדה ולפיה בירור התיק לגופו יכול היה להוביל לא רק להפחתת שיעורי הריבית אלא גם להפחתת שיעור הקרן, וזאת לאור טענות המערער ולפיהן כלל לא נדרש בנסיבות תשלום היטל השבחה שכן הוועדה המקומית בעצמה ראתה בשכונת עג'מי, בה מצוי הנכס, שכונת שיקום לגביה חל פטור מהיטל השבחה על פי סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק, הקובע:

"(19)(ב)לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

1. השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף";

    

   כך גם מידע שקיים בתיק המידע של הנכס משנת 2001 (עשרים שנה לאחר התוכניות המשביחות) ולפיו "לא קיימת חבות בהיטל השבחה". מעבר לכך נטען כי המשיבה ידעה לכל המאוחר בשנת 1985 אודות המכר שכן פנתה אל המערער במסמך רשמי כבעלי הנכס אך לא נקטה כל הליך לגביית היטל ההשבחה באופן המעיד כי החיוב התיישן. עוד הוסיף המערער כי נימוקים אלה לכל הפחות מצדיקים הפחתת שיעורי הריבית ותשלום הקרן בלבד, כאשר לחלופין עתר שלא לשלם ריבית ביחס לשתי תקופות היינו מיום אישור התכניות המשביחות ועד להלכת נווה בניין וכן מהתקופה בה התקיימו הליכים משפטיים בין המערער למוכרות, תקופה בה נמנע מהשלמת הליכי רישום הנכסים על שמו. לכל אלה הוסיף המערער שומה משל עצמו המתייחסת לשיעור קרן החוב כפי זו המופיעה בדרישת התשלום.

   מעבר לאמור, ולמרות שבתגובת המשיבה לערר היא טענה כנגד כלל טיעוני העורר לכל רוחב היריעה תוך דחיית טיעוניו השונים, אך לומר כי טענות אלו של המערער הן בלתי סבירות בעליל, ציינה זאת במפורש המשיבה בעיקרי הטיעון שצרפה להליך שבפני, לפיהם מדובר במחלוקות של ממש. אם נוסיף לכך את העובדה ולפיה המשיבה בחנה את טענות המערער ושילבה אותן במגמותיה שלא לחייב בריבית עד לפרסום הילכת נווה בניין (ור' לעניין זה ע"א 1321/02 נווה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה מחוז המרכז (26.5.2003) שם נקבעה ההלכה לפיה "אירוע המס המקים את החבות בהיטל השבחה הוא מעשה ההשבחה המתרחש עם אישור התכנית שהשביחה את המקרקעין והעלתה את שווים. מועד תשלום היטל ההשבחה חל רק בעת מימוש הזכות במקרקעין שלגביהם קמה החבות בהיטל") כי אז אין לומר כי הפשרה בהתייחס לתקופה הראשונה, בה הופחת עיקר החיוב, אינה סבירה בנסיבות.

ביחס לתקופה השנייה, היינו התקופה בה נוהלו הליכים משפטיים בין המערער לבעלות הנכס, תקופה בה מצהירה הוועדה המקומית כי ברגיל אינה עומדת על מיצוי שיעורי הריבית מהנישומים, ואף עמדה על דוגמאות בעת הדיון בפני וועדת הערר, מצופה מהוועדה המקומית להעלות טיעונים מבוססים ובהיותה רשות מנהלית, יש לצאת מנקודת מוצא כי טענותיה הינן אמת. לכל אלה יש להוסיף את העובדה ולפיה הסכם הפשרה קיבל את אישור וועדת הפשרות של המשיבה שבחנה ואישרה אותו לגופו. נדמה, כי בחינה זו, שיש להניח שאינה מבוצעת מהפה ולחוץ, מלמדת על הרצינות בה לקחה המשיבה את סבירות הפשרה קודם לאישורה. מכאן, שיש מקום לקבל את הפשרה ולתן לה תוקף של פס"ד. וזאת יש לזכור, נקודת המוצא היא כי נכון לקדם הסכמי פשרה בין צדדים כל עוד אינם חורגים ממתחם הסבירות. במסגרת זו יש לתן את הקרדיט המתאים לטענות הוועדה המקומית בהיותה רשות מנהלית, הנהנית מחזקת התקינות המנהלית גם בהחלטותיה להגיע להסכמי פשרה. כרשות מנהלית מחויבת הוועדה המקומית לשקול את כל השיקולים המצופים ממנה כגורם מנהלי ושיקולים אלה עוברים גם את מסננת ועדת הפשרות ברשות המקומית. במצב דברים זה, רק חריגות ממתחם הסבירות יצדיקו התערבות בשיקול דעת הוועדה המקומית לאשר את הסכם הפשרה. אמנם אין בנסיבות מובהקות מוחלטת בהשוואת מקרה זה למקרים דומים אחרים שהציגה וועדת הערר בהחלטתה, אך יחד עם זאת לא נעשה ויתור על מלוא שיעור הריבית אלא רק על חלקו ובשילוב טענות המערער כנגד עצם החיוב וגובהו, יש כדי ללמד על כך שהנסיבות דנא אמנם סבירות ומצדיקות סיום ההליך בפשרה המוצעת.

סוף דבר

המסקנה מהאמור לעיל הינה כי טובים ככל שיהיו שיקוליה של ועדת הערר בכל הקשור עם הצורך בבחינת ערך השוויון בין הנישומים ואופן התנהלות הנישום, עדיין אין להתעלם מנסיבותיו של כל מקרה לגופו בהיבט הטענות הנטענות, שכן רק שילוב של כלל הנטען ע"י הצדדים, יהיה בו כדי ללמד על היות ההסכם חורג מהיותו "פשרה ראויה וסבירה". בנסיבות, כאמור, ולפי הסמכות הנתונה לביהמ"ש עפ"י סעיף 13א' לתוספת השלישית לחוק, סברתי כי הסכם הפשרה אינו חורג במהותו באופן יוצא דופן מהסכמים דומים אחרים, ובמיוחד לא בהתחשב בנסיבותיו המיוחדות של המקרה דנן. לפיכך, הפחתת שיעור ריבית הפיגורים המתבקשת בנסיבות והקטנת החבות במס תואמת בנסיבות את הצורך וההכרח לאפשר לצדדים, לרבות הנישום והוועדה מקומית, לממש את זכותם להגיע להסכמות בכפוף כמובן לדרישות הדין.

לפיכך הנני מורה על אישור הסכם הפשרה ונותן לו תוקף של פס"ד.

אין צו להוצאות.

ניתן היום, כ' אדר ב' תשע"ט, 27 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.