מצ"ב החלטה לפרסום בעניין: מס תכנית 507-0292219- רובעים 5 ו - 6

1. לפנינו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 16.12.2019, להאריך את תוקפם של תנאים להוצאת היתרי בנייה (להלן: "התנאים") בתקופת הכנתה של תכנית 507-0292219: רובעים 5 ו-6 (להלן: "התכנית שבהכנה"), מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"); ועל החלטת הוועדה המחוזית מיום 30.12.2019, לדחות את הבקשה להחריג מתחולת התנאים את בקשת העוררות להיתר.
2. הערר הוגש מכוח סעיף 78(ב)(1) לחוק, על ידי העוררות, הטוענות כי הן נפגעות מההחלטה.
3. ביום 16.7.2020 קיימנו דיון בערר. בסופו, וכפי שיפורט להלן, החלטנו פה אחד לקבל את הערר.

הרקע לערר

4. ביום 3.8.2015 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית לרובעים 5 ו-6 בתל אביב, בהתאם לסעיף 77 לחוק, שאלה עיקריה:

"1.       עידוד התחדשות עירונית במרכז העיר תוך שמירה על מאפייני המרקם הקיים, זאת על ידי קביעת מסגרת זכויות בנייה מקסימלית לבנייני מגורים בתחום רבעים 5 ו-6 בתל אביב.

2. הטמעת עקרונות בנייה עפ"י הכרזת אונסקו בתחום רבעים 5 ו-6 הכלול באזור ההכרזה לשמירה על הערכים האורבניים והאדריכליים הייחודיים באזור זה.
3. חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בהתאם לעקרונות שנקבעו בתמ"א/ 38 על שינוייה, תוך התאמתם למרקם האורבני של רבעים 5 ו-6 בתל אביב, על פי סעיף 23 לתמ"א/ 38.
4. פישוט הליכי רישוי ומידע על ידי יצירת סל זכויות בנייה כולל לבנייה חדשה ולתוספות בנייה, אשר יחליף תכניות נושאיות קודמות כגון תכניות מ' (זכויות בנייה למגורים, מרפסות וכדומה), ס' (תוספת דירת גג), ג' (חדרי יציאה לגג) וכד'".
5. בנוסף, נקבעו תנאים להוצאת היתרי בנייה בתקופת הכנת התכנית, בהתאם לסעיף 78 לחוק. תנאים אלה נקבעו בפירוט והתייחסו לגובה הבנייה, לקווי בניין, לצפיפות, לבנייה על הגג, לקומת עמודים מפולשת ולתנאים להוצאת היתרים במרחב הכובשים ובכרם התימנים.
6. הפרסום ברשומות נעשה לראשונה ביום 20.8.2015 ותוקפו נקבע לשלוש שנים או עד להפקדת התכנית, לפי המוקדם. הפרסום תוקן מאז מספר פעמים ותיקונו פורסם שוב ביום 23.11.2016.
7. ביום 30.4.2018 דנה הוועדה המחוזית בבקשת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו (להלן: "הוועדה המקומית") לבצע שינוי בתנאים שנקבעו. הוועדה המחוזית החליטה להאריך את התנאים להוצאת היתרי בנייה לתקופה של 18 חודשים מיום הפרסום או עד הפקדת התכנית, לפי המועד המוקדם מביניהם; ולשנות את התנאים, כמפורט בהחלטה מיום 30.4.2018.
8. לעניין קווי הבניין, נקבע בסעיף 5 להחלטה מיום 30.4.2018:

"קווי בניין – בנייה חדשה לפי תמ"א 38:

• מחוץ לאזור ההכרזה בכל מגרשי המגורים:
• קו בניין קדמי – לפי תכנית מאושרת.
• קו בניין צידי -2.5 מ'.
• קו בניין אחורי – 4.5 מ'.
• בתחום אזור ההכרזה ומחוץ לתכניות לב העיר במגרשים קטנים מ- 500 מ"ר:
• קו בניין קדמי – לפי תכנית מאושרת.
• קו בניין צידי – 2.5 מ'.
• קו בניין אחורי – 4.5 מ'.
• בתחום אזור ההכרזה מחוץ לתכניות לב העיר במגרשים גדולים מ- 500 מ"ר:
• קו בניין קדמי – לפי תכנית מאושרת.
• קו בניין צידי – 3 מ"ר.
• קו בניין אחורי – 5 מ"ר.
• בכל מקרה המרחק הצידי בין הבניינים לא יפחת מ- 4 מ' והמרחק האחורי לא יפחת מ- 6 מ'.
• בתחום תכניות לב העיר בהתאם לתכניות תקפות (ללא תמ"א 38). אין בהגבלות אלה כדי לפגוע בזכות לבקש הקלה מהתכנית הראשית בקו בניין צידי ואחורי בלבד.
• בבניינים שאינם נבנים מתוקף תמא/38, קווי הבניין יהיו עפ"י תכניות תקפות וניתן להתיר סטייה בהקלה. לא ינתנו הקלות בקווי בניין קדמיים.".

9. ביום 25.11.2019 החליטה הוועדה המחוזית להאריך את תוקף התנאים ב-18 חודשים נוספים.
10. ביחס לתנאים המקוריים, וכן ביחס לתנאים כפי שתוקנו לאורך התקופה, הוגשו מספר עררים לוועדת המשנה לעררים: ערר 51/15, שעסק במתחם הכובשים (החלטה מיום 8.9.2016); עררים 1/17 ו-1.1/17 ש.א.א תל דן יזמות בנדל"ן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, תל אביב יפו (28.1.2018, פורסם בנבו; להלן: "ערר 1/17"), שעסקו בבקשה לתוספת בנייה ולהקלות מכוח תמ"א 38, שכללה בין היתר בקשה לחריגה בקווי בניין; ערר 3/18 שאלתיאל אברהם נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, תל אביב-יפו (26.4.2018, פורסם בנבו; להלן: "ערר 3/18"), שעסק בבקשה להחרגה מהתנאי הנוגע לקו בניין קדמי שבסעיף 4.2 לתנאים שפורסמו ביום 23.11.2016, במסגרת בקשה להריסה ובנייה מכוח תמ"א 38, בתחום אזור ההכרזה ומחוץ לתכנית לב העיר; ערר 14/19 מולטילנד מיכל 1012 תל אביב בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (6.6.2019, פורסם בנבו; להלן: "ערר 14/19"), שעסק בתנאי הנוגע לקווי הבניין המותרים בבנייה חדשה לפי תמ"א 38; וערר 22/20 בירקו חברה לבניה ולהשקעות בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (31.5.2020, פורסם בנבו), שעסק בתנאי הנוגע לצפיפות הבנייה.

הבקשה להיתר

11. ביום 4.2.2016 הגישה העוררת בקשה להיתר בנייה (מס' 16-0250; להלן: "הבקשה להיתר") להריסת מבנה חד-קומתי קיים ולבניית מבנה חדש הכולל מרתף חנייה, קומה מפולשת, 5 קומות מגורים וקומת גג חלקית עבור 5 יחידות דיור, לפי תמ"א 38, במקרקעין שברח' לפין 30 ת"א (גוש 7227, חלקה 56; להלן: "המקרקעין"). הבקשה כללה הקלות, בין היתר בקווי הבניין, מתכנית 44 החלה על המקרקעין, כך שהתבקש קו בניין קדמי של 2 מ' במקום 4 מ', וזאת מכוח תקנה 2(5)(ב) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 (להלן: "תקנות סטייה ניכרת"), הקובעת:

"סטיה ניכרת מתכנית, לענין סעיף 151 לחוק, היא אחת מאלה [...]

בניה מעבר לקו שנקבע בתכנית כגבול לבניה בחזית המגרש, למעט אחת מאלה: [...]

בניה בהתאם לקו שלפיו בנויים רוב הבנינים, באותו קטע רחוב, בין שני צמתים".

12. הבקשה נדחתה על ידי הוועדה המקומית ביום 3.8.2016, תוך קבלת התנגדויות בכל הנוגע לחריגה מקווי הבניין המותרים לפי התנאים המגבילים. בנוסף, נקבע כי לא ניתן לאשר את ההקלה בקו הבניין הקדמי שכן לא הוצגה תכנית מודד מפורטת לפיה רוב הבניינים (בין 2 צמתים) נמצאים בקו בניין דומה כמבוקש.
13. על החלטת הוועדה המקומית הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית (ערר תא/5241/16). ביום 2.2.2017 ניתנה החלטת ועדת הערר המחוזית, ובה נקבע:

"בכל הנוגע לקו הבניין הקדמי, במסגרת החלטת הוועדה המקומית נשוא הערר קבעה הוועדה המקומית כי הקטנת קו הבניין הקדמי מ-4 המטרים המותרים ל-2 מטרים בלבד (באמצעות הקלה אשר פורסמה) אינה ניתנת לאישור, לאור הקבוע בתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית) תשס"ב-2002 (להלן: "תקנות סטייה ניכרת") ומאחר ולא הוצגה תכנית מודד מפורטת ("מפה מצבית") לפיה רוב הבניינים, בין שני צמתים, קיימים בקו בניין דומה כמבוקש. אנו סבורים כי בהתאם לתקנה 2(ב) לתקנות סטייה ניכרת ניתן להתיר את ההקלה המבוקשת במקרה זה.

[...]

אישור הבקשה כפוף לאישור הוועדה המחוזית להחרגת הבקשה מהתנאים המגבילים שפורסמו לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה, וכן בכפוף לתנאים נוספים שיקבעו על ידי הוועדה המקומית או מהנדס העיר להוצאת ההיתר".

14. בעקבות פניית ב"כ הוועדה המקומית לוועדת הערר המחוזית בבקשה להבהרה, קבעה ועדת הערר המחוזית כי למען הסר ספק, גם אישור ההקלה מקו הבניין הקדמי כפופה לאישור הוועדה המחוזית להחרגת המגרש מהתנאים שפורסמו, "ככל שבהחלטת הוועדה המחוזית המורה על פרסום התנאים אין התייחסות ו/או החרגה ספציפית של מקרה קונקרטי מתחולת התנאים וככל שאין בתנאים עצמם אפשרות למתן הקלה".
15. לקראת הדיון בהארכת תוקף התנאים, ביקשו העוררות כי הבקשה להיתר תוחרג מתחולת התנאים. ביום 30.12.2019 ניתנה החלטת הוועדה המחוזית, אשר דחתה את בקשתם, כדלקמן:

"1.     הוועדה לאחר ששמעה את מגישי הבקשה והוועדה המקומית בישיבתה מיום 25.11.2019, מחליטה לדחות את בקשת מגישי ההיתר להחרגת המגרש מהתנאים המגבילים לרובעים 5 ו-6. הוועדה סבורה שיש קושי בהחרגות, והיא מעלה בקשה זו לדיון נוכח השאלה שהעלתה ועדת הערר. ועדת הערר ציינה כי אין ביכולתה להכריע האם ניתן לתת הקלות בסמכות הוועדה המקומית. הועדה סבורה כי אין לאפשר כל הקלה מקו בניין קדמי. הוועדה ערה לכך כי למרות שקו הבניין הקדמי בהמשך הרחוב קטן מ-4 מ', הוועדה אינה רואה לנכון לאשר הקלות מהתנאים המגבילים, וסבורה כי יש לאפשר את הכנת התכנית לרובעים 5-6, ללא הקלות בקו בניין קדמי אשר הינו הכרחי ומשמעותי ביותר לפיתוח מרחב ציבורי נאות. הקלות בקו בניין קדמי יתכן ולא יעמדו בקנה אחד עם התכנית המתגבשת.

2. הוועדה רואה לנכון לציין כי אף לגופו של מקרה, המגרש בגודל של 145 מ"ר הינו מגרש קטן שבו מוצע בינוי של מבנה צר הכולל 5 יח"ד בבניין בן 6 קומות. כנגזרת מגודל המגרש, מבקשים מגישי הבקשה את צמצום קווי הבניין ובדגש על קו הבניין הקדמי. הועדה סבורה כי הבינוי המוצע בבקשה הינו תכנון לא ראוי, בינוי זה הינו מאולץ ויוצר בניין צר וגבוה. המגרש כפי שהוא, יכול לשאת מבנה צמוד קרקע כפי שקיים כיום, אך אינו מתאים למבנה בן 6 קומות כפי שמבקשים מגישי הבקשה.
3. כמו כן, הוועדה סבורה כי בתכנית לרובעים 5 ו-6 שבהכנה, יש מקום לאפשר ולעודד איחוד מגרשים ו/או בנייה בקיר משותף על מנת לייצר מבנים מיטביים וראויים, ומפנה את תשומת לב הוועדה המקומית לצורך בהטמעת עיקרון זה בתכנית המתגבשת."
4. על החלטות אלו הוגש הערר.

טענות העוררות

17. העוררות טוענות כי כפי שקבעה ועדת הערר המחוזית, קיימת הצדקה תכנונית ברורה לאישור קו בניין קדמי של 2 מ', שכן כל הרחוב כולו במקטע זה בנוי בקו בניין של 2 מ' – לרבות בניינים שנבנו רק לאחרונה מכוח תב"ע נקודתית תא/מק/3826, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 18.3.2010. העוררות מציינות כי מדובר בקטע רחוב בין שני צמתים שבו כל הבניינים בנויים בקו בניין של 2 מ', וכי במקרה כזה ניתן לאשר חריגה מקו בניין בהקלה על פי תקנה 2(5)(ב) לתקנות סטייה ניכרת.
18. העוררות מציינות כי הוועדה המחוזית ציינה בהחלטתה כי במקרה זה עדיף לנקוט בפעולה של איחוד חלקות, אולם איחוד כזה איננו ישים בשל סירוב של החלקה הסמוכה להשתתף בפרויקט הבנייה. העוררות טוענות כי גם אם היו החלקות מאוחדות, הרי שהבנייה בהן בכל מקרה תהיה בקו בניין קדמי של 2 מ', לאור העובדה שכל הבניינים החדשים שנבנו הם בניינים שנבנו בקו בניין של 2 מ'.
19. העוררות טוענות כי תכליתם של תנאים לפי סעיף 78 לחוק היא למנוע את סיכול התכנון המקודם, וכי יש לעשות שימוש בסמכויות לפי סעיפים אלה בצמצום ובזהירות, וזאת בין היתר עקב פוטנציאל הפגיעה שלהן בזכויות הפרט ובקניין.
20. לטענת העוררות, הפעלת מנגנון איזון ראוי במקרה דנן מוביל להכרעה כי אין מניעה להחריג את המקרקעין מהתנאים המגבילים לעניין קו הבניין הקדמי, וזאת בשל העובדה כי הבקשה ראויה תכנונית, ולא יהיה בה כדי לסכל את התכנית העתידית המתהווה. העוררות מוסיפות כי הוועדה המקומית מוסמכת כיום לאשר הקלה של 2 מ' בקו בניין מכוח תכנית 44 החלה במקרקעין, מכיוון שהדבר תואם את קו הבניין הקדמי הקיים במקטע הרחוב ויוצר חזית רחוב אחידה, וכי יש להניח כי היגיון תכנוני זה יתקיים גם על פי התכנית שבהכנה.
21. העוררות טוענות כי לאחר שוועדת הערר המחוזית מצאה כי ההקלה מקו הבניין ראויה ומוצדקת מבחינה תכנונית, כל שמונע את אישורה הוא התנאים שהוטלו לפי סעיף 78. העוררות טוענות כי התנאים פוגעים בהן פגיעה תכנונית וקניינית, שכן הם פוגעים מהותית באפשרות ניצול השטח ובאפשרות התכנון הסביר של הבניין. מכיוון שמדובר במגרש קטן שכל שטחו 145 מ"ר, ללא אישור קו בניין קדמי של 2 מ' לא יהיה בידי העוררות לנצל את מלוא זכויות הבנייה העומדות לרשותן.
22. העוררות מוסיפות כי כפי שצוין בערר שהוגש לוועדת הערר המחוזית, כאשר הוועדה המחוזית קבעה במסגרת התנאים כי קו הבניין יהיה "לפי תכנית מאושרת", היא לא התכוונה שלא לאפשר מתן הקלות בעניין זה לוועדה המקומית. משמע, אין בתנאים המגבילים, הגבלה לתת הקלות עת הדבר מתאפשר בדין. על כן לטענת העוררות, ניתן היה לתת את ההקלה והיא אינה חוסה במסגרת התנאים המגבילים. העוררות מוסיפות כי מהדיון שהתקיים בוועדה המחוזית עולה בבירור כי הכוונה הייתה כי התנאי הקובע שבתחום תכניות לב העיר קו הבניין יהיה לפי תכניות תקפות יאפשר מתן הקלות. העוררות טוענות כי הניסוח זהה גם ביחס למבנים שאינם בתחום תכניות לב העיר.
23. לטענת העוררות, מסיבות אלו על המועצה הארצית לקבוע כי שגתה הוועדה המחוזית, וכי ראוי במקרה זה להחריג את המקרקעין מתחולת התנאים שנקבעו לעניין קו בניין קדמי, ובכך לאפשר לוועדה המקומית לאשר את בקשת העוררות את היתר הבנייה המבוקש הכולל הקלה בקו הבניין הקדמי, כפי שאישרה אותה ועדת הערר המחוזית.
24. בדיון, הוסיפו העוררות כי לא היה מקום לקביעת הוועדה המחוזית כי התכנון אינו ראוי, שכן הוועדות האחראיות על איכות התכנון – הוועדה המקומית וועדת הערר המחוזית – מעולם לא סברו כך, והעירייה אף מעודדת הקמת דירות קטנות כפי שמוצע בבקשה להיתר. כמו כן, הוסיפו כי החלטות קודמות של ועדת המשנה לעררים לפיהן קו הבניין הוא מאפיין חשוב בשטחים שאמורים לעבור התחדשות, אינן רלוונטיות, שכן בקטע הרחוב הרלוונטי קיימים בניינים חדשים שקו הבניין הקדמי שלהם הוא 2 מ'. כמו כן, לטענתן, הדבר לא יהווה תקדים מכיוון שאין עוד מקרים ברובע 5 שבהם 2/3 מקטע הרחוב בנוי בבנייה חדשה.

טענות הוועדה המחוזית

25. הוועדה המחוזית טוענת כי יש לדחות את הערר מהטעמים הבאים: הבינוי המוצע בבקשה אינו מיטבי ואינו מתאים למגרש; נוסח ההודעה והתנאים שפורסמו במקרה זה מפורט באופן חריג, על מנת לאפשר ככל הניתן הוצאת היתרים בתחום התכנית שבהכנה, ועל כן הוא מהווה שימוש מצומצם וזהיר בסמכויות לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק; אין מקום להחריג את הבקשה שכן יש צורך בתכנון כמכלול, שיגיע לבחינת הוועדה המחוזית, לרבות גודל מגרש מינימלי שלא יאפשר הוצאת היתרים שאינם נכונים מבחינה תכנונית.
26. הוועדה המחוזית מפרטת אודות תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק, למנוע מצב שבו תכנית המצויה בהכנה מסוכלת על ידי הוצאת היתרי בנייה המנוגדים לה, גם באמצעות הקפאת הוצאת היתרים התואמים את התכנון התקף וגם כאשר התכנית שבהכנה נמצאת בשלבים ראשוניים – אולם בעיקר כאשר התכנון כבר מצוי בשלב כמעט מוגמר. הוועדה המחוזית טוענת כי הסעיפים יוצרים איזון בין הגבלת זכות הקניין המוקנית לבין הצורך בתכנון מושכל, אחיד ומיטבי, ומציינת כי אם איזון כאמור מתקיים מול זכות מוקנית, מקל וחומר כי ניתן למנוע מתן הקלה, הנתונה מלכתחילה לשיקול דעת.
27. הוועדה המחוזית מציגה את הרקע להחלטתה: ביולי 2003 הכריז אונסק"ו (ארגון החינוך, המדע והתרבות באו"ם) על העיר הלבנה בתל אביב, אזור היסטורי שבו מצויים מבנים רבים בסגנון הבינלאומי, כעל אתר מורשת עולמית. בשל האיכויות הארכיטקטוניות הייחודיות של המבנים, וביניהן הבנייה לגובה 3-4 קומות, ציין ארגון אונסק"ו בהכרזתו כי הוא מצפה שיונהגו הגבלות גובה באזור ההכרזה ובאזור הסמוך לו. לאור הכרזת אונסק"ו, לצד התכנית לשימור מבנים, וכדי לממש את מטרות שימור המרקם האורבני, החליטה הוועדה המקומית ביום 18.6.2003 להמליץ לוועדה המחוזית על פרסום תכנית מתאר מקומית תא/3458 "הוראות למתחמים בעל ערך אדריכלי במרכז העיר".
28. בשלב מסוים פיצלה הוועדה המקומית את תחומה של תכנית 3458 ל-4 תכניות עיקריות: תכנית רובע 3, תכנית רובע 4, תכנית רובע 5 ותכנית רובע 6, בשל השוני הקיים בין המתחמים השונים. ברובעים 5 ו-6 מצויים מרבית מבני העיר הלבנה ומבנים לשימור.
29. תכניות תא/3616/א ו-תא/3729/א הן תכניות בסמכות הוועדה המחוזית, הנוגעות לרובעים 3 ו-4 ומגדירות את המשטר התכנוני בהם. תכניות רובע 3 ו-4 אושרו וניתן להן תוקף במהלך שנת 2018.
30. ביום 20.8.2015, במסגרת י.פ. 7099, פורסמה על ידי הוועדה המחוזית הודעה בדבר הכנת תכנית רובעים 5 ו-6 והגבלת הוצאת היתרי בנייה בהתאם לסעיף 77 ו-78 לחוק. הפרסום עבר מספר תיקונים במועדים שונים, והפרסום מושא הערר הינו הפרסום מיום 16.12.2019 של ההחלטה מיום 25.11.2019. בהתאם להחלטה, התנאים יפקעו ביום 25.5.2021.
31. הוועדה המחוזית טוענת כי השימוש בסעיפים 77 ו-78 במקרה זה ראוי ונכון. לטענתה, תכניות הרובעים הן תכניות מורכבות ועל כן, אין לאפשר כל הקלה מקו בניין קדמי ויש לאפשר את הכנת התכנית לרובעים 5 ו-6. כמו כן, הוועדה רואה לנכון לציין כי אף לגופו של מקרה, המגרש בגודל של 145 מ"ר הינו מגרש קטן והתכנון המוצע על ידי מבקשי הבקשה הינו תכנון לא ראוי ומאולץ.
32. יצוין כי הוועדה המחוזית התייחסה בתשובתה לסעיף 5(ב) לתנאים, העוסק במגרשים ש"בתחום אזור ההכרזה ומחוץ לתכניות לב העיר במגרשים קטנים מ-500 מ"ר", שגם בו נכתב כי קו הבניין הקדמי יהיה "לפי תכנית מאושרת".
33. לטענת הוועדה המחוזית, תכנית 44 החלה על המגרש מאפשרת שיקול דעת לוועדה המקומית לצמצם קו בניין זה. כמו כן, במקרה הנדון מדובר בהיתר מכוח תמ"א 38, שלכתחילה ההוראות הקבועות בה אינן בגדר זכויות מוקנות ואף הן נתונות לשיקול דעתה של הוועדה המקומית. לכן, טוענת הוועדה המחוזית כי ככל שגדול שיקול הדעת שיש לרשויות התכנון לגבי אופן מימוש זכויות הפרט את קניינו, וכנגזר מכך – חוסר הוודאות והיעדר ההסתמכות שיש לפרט, לכתחילה, לגבי אפשרות השאת זכויות אלה, כך ממוזערת הפגיעה בו מכוח מגבלות על שיקול דעת זה. ודאי כך הדבר, כאשר שיקול הדעת מוגבל במסגרת הודעה על פי סעיף 78 לחוק, על תכליותיו המיוחדות.
34. הוועדה המחוזית טוענת כי אין כל פגם או חוסר סבירות בתנאים שגיבשה מכוח סעיף 78 לחוק. לטענתה, הקפאת היתרים בתקופת ההכנה של התכנית ואי מתן אפשרות להפעלת שיקול דעת פרטני, כפי שמאפשרת תמ"א 38, הינו אלמנטרי כדי לאפשר תכנון כולל לא הפרעות. לטענת הוועדה המחוזית, הדברים מתחדדים עוד יותר, עת עסקינן בקו בניין אשר לו נודעות משמעויות ניכרות בכל הקשור לשימור המרחב הציבורי, ולתכנון העירוני הכולל. הוועדה המחוזית מפנה להחלטה בערר 1/17.
35. הוועדה המחוזית טוענת כי יש לנהוג זהירות מרבית בבקשות "החרגה", שאינן מעוגנות בחוק ומטריחות את מוסד התכנון, שהתנאים נועדו לאפשר לו לעסוק בתכנון ללא הפרעות. הוועדה המחוזית טוענת כי החרגת עניינה של העוררת תפתח פתח לבקשות החרגה רבות. בעקבות הדיון בבקשה להחרגה, אף החליטה הוועדה המחוזית כי יש מקום לשקול, בתכנית שבהכנה, את הדרך לעידוד חיבור מגרשים קטנים מעין אלו, על מנת לייצר בינוי מיטבי.
36. בנוסף, טוענת הוועדה המחוזית כי תנאים לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק חזקים יותר ממסמך מדיניות, ומהווים אמירה כי מדובר בשטח שיש צורך לתכננו, ושאין להותיר את שיקול הדעת לגביו לוועדה המקומית, שלעתים (וגם במקרה זה) קיימות אי-הסכמות בינה לבין הוועדה המחוזית.
37. הוועדה המחוזית טוענת כי במקרה זה לא ניתן לטעון כי מדובר על תנאים כוללים או גורפים, אלא שהוועדה המחוזית בחנה באופן ספציפי את הבקשה וסברה כי זו תסכל את התכנון הראוי באזור, וכי יש לאפשר הקלה בקו בניין קדמי רק באופן חריג וכאשר קיים לכך יתרון תכנוני.
38. הוועדה המחוזית הוסיפה בדיון כי בערר לא נטען שמדובר בשאלת פרשנות של התנאים וכי לא נדרשת החרגה, ומכל מקום היא מפרשת את התנאים כך שאינם מאפשרים את ההקלה המבוקשת. כמו כן, טוענת הוועדה המחוזית כי היא אינה כבולה להחלטת ועדת הערר המחוזית.

טענות הוועדה המקומית

39. הוועדה המקומית טוענת כי מדובר בבקשה להיתר הכוללת הקלות רבות, וביניהן הקלה בקו בניין קדמי על פי תקנה 2(5)(ב) לתקנות סטייה ניכרת. הוועדה המקומית טוענת כי התנאי הרלוונטי לבחינת הבקשה להיתר הוא סעיף 5(א) לתנאים, לפיו קו הבניין הקדמי בבנייה חדשה לפי תמ"א 38, מחוץ לאזור ההכרזה בכל מגרשי המגורים, יהיה לפי תכנית מאושרת.
40. הוועדה המקומית טוענת כי יש לדחות את הערר ממספר טעמים: לטענתה, אין הצדקה לאישור הבנייה המבוקשת בהקלה, המהווה סטייה ניכרת; קו הבניין המבוקש אינו תואם את התכנון העתידי, שבניגוד לנטען אינו משנה קווי בניין קדמיים שנקבעו בתכניות הראשיות, והכוונה היא כי התכנית שבהכנה תקבע תנאי למימוש זכויות ונפח בנייה בבנייה משותפת בו זמנית בקיר משותף או איחוד חלקות – כפי שהמליצה הוועדה המחוזית בהחלטתה; וכי באיזון בין תכלית פרסום התנאים אל מול הפגיעה הנטענת בעוררות, ומשהמבוקש כפוף לשיקול דעת, האינטרס לתכנון כולל ומיטבי גובר על זכות הקניין של העוררות.
41. הוועדה המקומית מפרטת גם היא אודות תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק, לאסור על הוצאת היתרים העלולים לסכל את התכנון המתהווה ולאפשר תכנון חופשי, וזאת על אף הפגיעה האפשרית באינטרס ההסתמכות. הוועדה המקומית טוענת כי ברור שבקשה להיתר הכרוכה בהקלה, וזכויות לפי תמ"א 38, הנתונות מלכתחילה לשיקול דעת ואינן זכויות מוקנות, יכולות להיות מוגבלות על ידי תנאים מכוח סעיף 78 לחוק.
42. הוועדה המקומית טוענת כי המקרקעין נמצאים בתחום תכנית 1200: תכנית פיתוח שטח מנשיה (להלן: "תכנית 1200") אשר פורסמה למתן תוקף ביום 3.7.1975, ומוגדרים על פיה כ"שטח המיועד לתכנון בעתיד".
43. לטענת הוועדה המקומית, בסעיף 14 לתכנית 1200 נקבע, ביחס לשטח המיועד לתכנון בעתיד, כי "לא תותר כל בניה בשטח זה לפני אישור תכנית מפורטת ותכנית בינוי מיוחדת. אולם הועדה המקומית תהיה רשאית להתיר בניה בשטח זה אם יתברר שהקמת המבנה המבוקש לא תפריע לתכנון עתידי". הוועדה המקומית טוענת כי לאורך השנים הוצאו היתרי בנייה באזור מכוח התכניות שקדמו לתכנית 1200, ככל שהדבר תאם את התכנון העתידי.
44. לטענת הוועדה המקומית, הבקשה נבחנה בהתאם לתכניות החלות, כולל תמ"א 38, ובהתאמה לתנאים המגבילים, והומלץ על דחייתה בשורה של נימוקים, כאשר נמצא כי תיקון הבקשה והתאמתה לבנייה המותרת תגרום לשינויים מהותיים, ולכן הומלץ שלא לאשרה.
45. הוועדה המקומית טוענת כי תכלית ההוראה בעניין קו הבניין הקדמי היא להרחיק את הבניין מהכביש ובכך להגדיל את המרחב הציבורי בחזית הפונה לרחוב, בדרך של התחדשות עירונית בבנייה חדשה. הוועדה הטוענת כי התנגדה להקלה שכן רוב הבניינים ברחוב לפין בנויים בקו בניין קדמי גדול יותר מהמבוקש, והבניינים אשר בנויים בקו בניין דומה למבוקש הינם בניינים נמוכים אשר קיימת סבירות גבוהה כי ייהרסו וייבנו מחדש לפי התכנית המתגבשת. מטעם זה סבורה הוועדה המקומית כי החרגת הבקשה מנוגדת לתכלית הטלת המגבלות לפי סעיף 78 לחוק, ותמנע את האפשרות להגדלת המרחב הציבורי.
46. הוועדה המקומית מציינת כי אין מדובר במקרה הראשון בו מתבקשת החרגה מהמגבלה הקבועה ביחס לקווי הבניין במסגרת התנאים המגבילים. הוועדה המקומית מפנה להחלטה בערר 1/17, שם נקבע כי בנוגע לקו הבניין הקדמי בתנאים המגבילים ברובעים 5 ו-6, הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה נועדו להקפיא ולסכל תכנון עתידי ביחס לזכויות המוקנות על פי תכנית קיימת, קל וחומר ביחס לבקשות הקלה, שהן זכויות בשיקול דעת; וכי לקו הבניין הקדמי השלכה כבדת משקל בשמירה על קו הבינוי האחיד כלפי הרחוב ועל תצורת הרחובות בעיר, המשליכה גם על חוויית הולכי הרגל. הוועדה המקומית טוענת כי ועדת המשנה לעררים חזרה על אמירות אלה בהחלטתה בערר 3/18, וציינה כי אין הצדקה לאפשר חריגה מקו הבניין הקדמי.
47. הוועדה המקומית ציינה בדיון כי במסגרת עררים קודמים עלה כי התנאי המדובר לקה בחוסר בהירות, וכתוצאה מכך אכן אושרו בקשות להיתר עם הקלה בקו בניין קדמי, אולם לאחר מכן הובהרה המדיניות, בוטלו ההקלות והעמדה התקבלה על ידי ועדת המשנה לעררים במסגרת ערר 3/18.
48. לטענת הוועדה המקומית התכנון המתגבש, בהתאם להמלצת הוועדה המחוזית בהחלטתה, מבקש לעודד בנייה מיטבית באזור בו מצוי המגרש על ידי קביעת תנאי למימוש זכויות ונפח בנייה בבנייה חדשה משותפת בעת ובעונה אחת בקיר משותף או על ידי איחוד חלקות, באופן בו יתקבל בניין ראוי בעל חזית טובה הפונה לרחוב, תחת בניין צר וארוך במקרה דנן, בתכנון אשר נמצא על ידי הוועדה המחוזית לא ראוי ומאולץ.
49. הוועדה המקומית טוענת כי התכנית שבהכנה נמצאת בשלבי הכנה מתקדמים, ועד חודש ספטמבר 2020 צפויה הוועדה המקומית לקיים בה דיון לצורך המלצה על הפקדתה בוועדה המחוזית. הוועדה המקומית טוענת כי העוררות יוכלו להשמיע את טענותיהן במסגרת הליך ההתנגדויות לתכנית.

דיון והכרעה

50. לאחר שמיעת טענות הצדדים, החלטנו פה אחד לקבל את הערר.
51. אף שעיקר כתב הערר הוקדש לטענות לפיהן יש הצדקה תכנונית להחריג את הבקשה להיתר מתחולת התנאים, נתייחס תחילה בקצרה לשאלה אם התנאים מונעים את אישור הבקשה להיתר. לטענת העוררות, התשובה לטענה זו היא בשלילה.

האם התנאים מונעים את מתן ההקלה?

52. כפי שציינו בהחלטתנו בערר 14/19, "נוסח התנאים ארוך, מפורט (לעתים, ובעיקר במקרים שבהם ממילא קובעים התנאים כי היתרים יינתנו לפי תכניות תקפות – יתר על המידה) ומסורבל, ולא בכדי הוא מהווה כר פורה למגוון פרשנויות וטענות". לשם המחשה, העוררות טענו כי התנאי המגביל במקרה זה הוא סעיף 4.2 (כיום 5(ב)) לתנאים; לסעיף זה התייחסה גם הוועדה המחוזית בתשובתה; אולם הוועדה המקומית טענה כי הסעיף הרלוונטי הוא דווקא סעיף 5(א) לתנאים – שכן המגרש מצוי מחוץ לאזור הכרזת אונסק"ו.
53. מכל מקום, הוראת שני הסעיפים לעניין קו בניין קדמי זהה, והיא קובעת כי יהיה "לפי תכניות מאושרות". יצוין כי סעיפים 5(ה) ו-5(ו) לתנאים אמנם קובעים במפורש כי לא יינתנו הקלות בקווי בניין קדמיים, אולם הם מתייחסים לתחום תכניות לב העיר ולבניינים שאינם מוקמים מכוח תמ"א 38 (בהתאמה), ועל כן, בשונה מהמקרה שנדון בערר 14/19 אשר עסק בבנייה בתחום תכניות לב העיר, ככל הנראה אין הם חלים בענייננו (וגם המשיבות לא טענו כי הם חלים).
54. תמליל הדיון בוועדה המחוזית מיום 21.9.2015 אכן מעלה כי לא הייתה כוונה להגביל מתן הקלות מכוח תכניות תקפות, אולם דיון זה נוגע לנוסחם הקודם של התנאים. נוסחם העדכני של התנאים נקבע ביום 30.4.2019. תמליל הדיון בוועדה המחוזית מיום זה מתייחס למניעת הקלות בקווי בניין קדמיים, אך אינו מלמד באופן חד-משמעי כי הכוונה בנוסח התנאי הייתה למנוע הקלות בקווי הבניין הקדמיים מחוץ לתכניות לב העיר.
55. לשאלה אם ניתן לתת הקלות בקווי בניין קדמיים נוכח קיומם של התנאים התייחסו גם החלטות ועדת המשנה לעררים בערר 1/17 ובערר 3/18. בערר 1/17 נתקף סעיף 4.5 לתנאים כפי שהיו בתוקף באותה עת (סעיף 6(ב) לתנאים כנוסחם היום), העוסק בהקלה בקו בניין קדמי לצורך בניית ממ"ד בתוספת לבנייה קיימת, בתכניות לב העיר.
56. בערר 3/18 נתקף סעיף 4.2 (כיום 5(ב)) לתנאים, העוסק במבנים בתחום ההכרזה, מחוץ לתכניות לב העיר במגרשים קטנים מ-500 מ'.
57. בשני המקרים הנ"ל, הטענות בעררים היו כי הוועדה המקומית מוסמכת לתת הקלה מקו הבניין למרות התנאים, ולחלופין – כי יש להחריג את הבקשות מתחולת התנאים. שני העררים נדחו, אולם בעוד שבערר 1/17 נקבע, במשתמע, כי התנאים שנדונו באותו ערר מונעים את האפשרות לקבל הקלה בקו הבניין הקדמי לצורך בניית ממ"ד (בסעיף 98 להחלטה: "יש טעם בפרסום לפי סעיפים 77-78 המונע את האפשרות לבקש הקלה בקו הבניין, לאור המגמה התכנונית של הוועדה המקומית"), הרי שבערר 3/18 לא נקבע במפורש כי התנאים שוללים את שיקול דעתה של הוועדה המקומית לתת הקלה, ואף נקבע ההפך מכך (בסעיפים 78-79; ההדגשה הוספה):

"העוררים טוענים כי מותר היה לוועדה המקומית לאשר את ההקלה מקו בניין, שכן מדובר על קו בניין התואם את התכנית החלה. לטענת העוררים, האפשרות לקבוע קו בניין קדמי של 3 מ' מצויה בשיקול דעת הוועדה המקומית ותואמת את הוראות התכנית החלה. לחלופין, העוררים מבקשים כי האמור בסעיפים 77-78 לחוק לא ימנע בנסיבות העניין את אישור ההקלה בקו הבניין הקדמי.

הן במסגרת התכנית החלה והן במסגרת המתווה של סעיפים 77-78 לחוק, ההכרעה בדבר מתן ההקלה בקו הבניין הקדמי נתונה לשיקול דעתה של הוועדה המקומית. כאמור, סעיפים 77-78 לחוק מסמיכים את הוועדה המקומית להגביל ואף למנוע לחלוטין הוצאת היתרי בנייה על אף היותם תואמים תכנית תקפה ועל אף היותם זכות קנויה. ככל שמדובר בהיתרים מכוחה של תמ"א 38, מדובר בהיתרים שאינם בגדר זכות קנויה, אלא היתרים שבשיקול דעת, שמקל וחומר ניתן להטיל עליהם מגבלות".

58. לפיכך, גם נוסח התנאים עצמם, גם הדיון שהתקיים בוועדה המחוזית בעת קביעתם וגם החלטות קודמות של ועדת המשנה לעררים בעניינם אינם מובילים למסקנה חד-משמעית לפיה התנאים מונעים את אישור ההקלה המבוקשת.
59. מכל מקום, במקרה זה השתכנענו כי אין הכרח להכריע בשאלה זו, שכן גם אם יש בתנאים כדי למנוע את אישור ההקלה, קיימת הצדקה להחריג מתחולתם את הבקשה להיתר מושא הערר.

הבקשה להחרגה מתחולת התנאים

60. הן הוועדה המקומית והן הוועדה המחוזית ביססו את התנגדותן להחרגת הבקשה להיתר מתחולת התנאים על מדיניות תכנונית לעניין קווי בניין קדמיים.
61. בכל הנוגע לטענות הוועדה המקומית, הרי שעמדתה לפיה יש לדחות את הבקשה להקלה הובהרה במסגרת החלטתה בבקשה להיתר ובמסגרת הערר שהוגש לוועדת הערר המחוזית. דא עקא, שעמדתה זו נדחתה על ידי ועדת הערר המחוזית. לפיכך, לא היה מקום להעלות טענות אלה בפנינו. הערר הנדון בפנינו נוגע לתנאים שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק, ולא לשאלה אם ראוי לאשר את ההקלה המבוקשת על פי תקנות סטייה ניכרת, ואין אנו מהווים ערכאת ערר על החלטות ועדת הערר המחוזית.
62. בכל הנוגע לטענות הוועדה המחוזית, המבוססות אף הן על עמדתה בדבר התכנון הנכון והראוי לאזור, הרי שגם אותן אין בידינו לקבל. ראשית, גם הוועדה המחוזית אינה מהווה ערכאת ערר על החלטת ועדת הערר המחוזית בעניין אישור הקלה, ואינה מהווה פורום לבחינה תכנונית נוספת של בקשה להיתר שבסמכות הוועדה המקומית.
63. שנית, וכפי שהוועדה המחוזית עצמה טוענת בפנינו לא פעם, במסגרת דיון בתנאים לפי סעיף 78 לחוק, אין מקום לעסוק בתכנון פרטני. על רקע זה, לא ברור מדוע מצאה לנכון הוועדה המחוזית להתייחס בהחלטתה לתכנון הפרטני המוצע במקרקעין ולקבוע כי הוא אינו ראוי.
64. שלישית, הוועדה המחוזית קראה בהחלטתה לוועדה המקומית לבחון את הצורך בהטמעת העיקרון של עידוד איחוד מגרשים או בנייה בקיר משותף במסגרת התכנית שבהכנה. בכך כשלעצמו אין פסול; אולם, לא ניתן להסתמך על עמדה תכנונית זו כנימוק לדחיית הערר. אין מחלוקת כי כיום, נוסח התנאים אינו מונע בנייה שאינה נעשית על דרך איחוד מגרשים או בנייה בקיר משותף. על כן, שיקול תכנוני זה כשלעצמו אינו יכול למנוע את החרגת הבקשה להיתר מהתנאים, או את אישורה, בשלב הנוכחי.
65. לגופה של הבקשה להיתר, אנו סבורים כי משקבעה ועדת הערר המחוזית כי הבקשה ראויה מבחינה תכנונית, וכי ההקלה המבוקשת עומדת בהוראות תקנות סטייה ניכרת, הרי שיש מקום לדחות במקרה זה את הנימוקים התכנוניים הכלליים – המקובלים עלינו כשלעצמם – בדבר חשיבות השמירה על קו הבניין הקדמי. מדובר במקרה פרטני שייתכן כי הוא גם ייחודי (המשיבות, מכל מקום, לא הציגו נתונים לגבי מקרים נוספים העשויים להיות מושפעים מהחרגתו הנקודתית), שבו במקטע הרחוב הרלוונטי לצורך בחינת קו הבניין (שהוא קטע קצר למדי) כבר קיימת בנייה חדשה בקו בניין של 2 מ'. על כן, לא יהיה באישור הבקשה כדי ליצור חזית בלתי-אחידה בניגוד לתכנית שבהכנה, אלא המבנה דווקא יתרום לאחידותה.
66. לפיכך, החלטנו כי נכון יהיה במקרה זה להחריג את הבקשה להיתר מהתנאים, וזאת מבלי שהדבר יהווה תקדים למקרים אחרים, אשר כל אחד מהם ייבחן לפי נסיבותיו.

סיכום

67. מהטעמים המפורטים לעיל, החלטנו פה אחד לקבל את הערר, כך שהבקשה להיתר תוחרג מתחולת התנאים.

היום, ל' אב תש"ף (20 אוגוסט 2020)                                                                                    

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים