1.לפני ערעור על פסק דין שניתן בבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (כבוד הדיין אסף נועם), בתיק ערר (י-ם) 3289/21, שבגדרו נדחה ערר על החלטת המשיב לדחות את בקשת המערערת לקבלת מעמד בישראל מטעם הומניטרי מיוחד.
2.המערערת ילידת 1967 אזרחית הפיליפינים, שוהה בישראל 22 שנה מאז מלאו לה 33. המערערת נכנסה לישראל ביום 11.8.2000 על פי רישיון עבודה בענף הסיעוד, אשר הוארך מעת לעת עד ליום 27.9.2005. ביום 14.11.2005 נפטר מעסיקה האחרון של המערערת. חלף יציאה מידית מישראל כנדרש על פי תנאי הרישיון, נותרה המערערת בישראל שלא כדין ארבע שנים עד למעצרה בשל כך ביום 10.7.2008.
כשבועיים לאחר שחרורה ממעצר, ביום 28.7.2008, הגיש המנוח ------ ז"ל יליד 1954 בקשה להסדרת מעמדה של המערערת מכוח חיים משותפים של השניים. כתשעה חודשים לאחר מכן, ביום 22.4.2009, ניתן למערערת רישיון ישיבה מסוג ב/1.
ביום 28.10.2010 נדחתה בקשה לשדרוג מעמדה של המערערת לישיבת ארעי על פי אשרת ישיבה מסוג א/5, בנימוק של ספקות שהתעוררו בנוגע לכנות הקשר בין השניים – החלטה זו לא נתקפה.
כשש שנים לאחר שהונפקה למערערת אשרת שהייה מסוג ב/1, ביום 30.3.2015 שודרג מעמדה והוענק לה מעמד ארעי בהתאם לאשרת ישיבה מסוג א/5, שהוארכה מעת לעת עד ליום 1.7.2019.
ביום 8.4.2019 נפטר המנוח. בעקבות זאת ביום 2.6.2019 נערך למערערת ראיון. בהזדמנות זו הגישה המערערת מכתב, ובו ביקשה לקבל את תעודת הפטירה של המנוח "על מנת שאוכל למצות את זכויותיי מול ביטוח לאומי ויתר הגורמים כיורשת העיזבון". בתום הראיון נמסרה למערערת הודעה בכתב על הפסקת הליך החיים המשותפים נוכח פטירתו של המנוח והודעה לה כי "באפשרותך להגיש בקשה למעמד מטעמים הומניטריים".
בין הצדדים מחלוקת אם בשלב זה הגישה המערערת בקשה למתן מעמד מטעמים הומניטריים. אין בידי המשיב עותק של בקשה כאמור ולטענת ב"כ המערערת מעולם לא הוגשה על ידה בקשה כאמור, ולראיה לא שולמה על ידה האגרה הנדרשת לשם הגשת בקשה למתן מעמד מטעמים הומניטריים.
לאחר ראיון נוסף שקוים למערערת, הועבר עניינה לוועדה הבינמשרדית בהתאם לנוהל החל בעניין, אשר על פי המלצתה החליט המשיב ביום 28.7.2021 שלא להעניק למערערת מעמד בישראל מטעמים הומניטריים.
כאמור ערר שהוגש על ההחלטה נדחה ביום 2.1.2022. בפסק הדין נקבע כי לא נפל פגם בהחלטה, "שכן נמצא כי ההליך המדורג בעניינה לא הושלם היות שהעוררת ובן הזוג לא הגישו בקשה בנושא כנדרש... העוררת לא תקפה את החלטת המשיב בדבר סיום ההליך המדורג בעניינה מיום 2.6.2019, ומשכך הפכה החלטה זו לחלוטה, וכן הגישה העוררת בקשה לוועדה ההומניטרית לאחר סיום ההליך המדורג... אף לא מצאתי יסוד לטענה בדבר התרשלות בהתנהלות המשיב ביחס לבחינת בקשות העוררת ובן הזוג במסגרת ההליך לאורך השנים, ובפרט לנוכח הספקות שהתעוררו ביחס לבקשת בן הזוג והעוררת בעבר...". עוד נקבע כי בקשת המערערת אינה מעלה טעמים הומניטריים מיוחדים, המצדיקים התערבות בהחלטת המשיב.
מכאן הערעור שלפני.
טיעוני המערערת
3.ב"כ המערערת מפנה לנסיבות חייה של המערערת, אשר מעולם לא נישאה ולא הביאה ילדים לעולם. לטענתו אין למערערת משפחה, למעט ארבעת אחיה ומשפחותיהם הגרים בפיליפינים, ועמם מנהלת המערערת קשר רופף. מאז הגעתה לישראל ביקרה המערערת בארצה חמש פעמים לתקופות קצרות.
לטענתו, אף שהמשיב השתכנע בכנות הקשר בין בני הזוג כבר בעת הגשת הבקשה להסדרת המעמד ביום 28.7.2008, רישיון הישיבה מסוג ב/1 הוענק לה בשיהוי של כתשעה חודשים ביום 22.4.2009 – דבר שלא ניתן לו הסבר. מאז הוארך הרישיון מסוג ב/1 במשך שש שנים, אף שעל פי הנוהל החל בעניין המערערת "הייתה אמורה לשהות 3 שנים ברישיון ישיבה ושהייה מסוג ב/1 (אשרת עבודה) ו-4 שנים נוספות ברישיון ישיבה ושהייה מסוג א/5 (מעמד ארעי), שלאחריהן הייתה אמורה לקבל מעמד קבע במדינת ישראל".
ב"כ המערערת מוסיף וטוען כי המשיב לא יידע את המערערת על החלטתו לחרוג מהנוהל האמור או על ספקות שהתעוררו בו בנוגע לכנות הקשר. ב"כ המערערת מפנה להחלטה מושא הערעור (נספח 4 לערעור) שבגדרה לא צוין כי במהלך התקופה התעורר ספק בנוגע לכנות הקשר בין בני הזוג, או שהתעורר קושי אחר שהצדיק את העיכוב בהנפקת הרישיון הראשון שהוענק לה מסוג ב/1, וכן לא צוין הטעם לעיכוב בשדרוג מעמדה של המערער, שעל פי הנוהל האמור מתבצע ככלל בחלוף שלוש שנים.
ב"כ המערערת טוען עוד כי אין שחר לכך שהתעוררו ספקות בנוגע לכנות הקשר בין בני הזוג; כי מקום שספקות כאלה עולים מתבקש כי לכל הארכה נוספת של אשרת השהייה יקדם ראיון ובירור עובדתי של הספקות האמורים – דבר שלא נעשה בעניינה של המערערת, כנדרש בסעיף ד.23 לנוהל; כי העברת הבקשה לטיפול הוועדה הבינמשרדית אף היא אינה עולה בקנה אחד עם הטענה האמורה; וכי בראיונות שקוימו לבני הזוג לא עלה ספק כאמור ומעולם לא הוצגה כל ראיה בנושא זה בפני המשיב. לטענתו מדובר בטענה המועלית בדיעבד, אשר כאמור מעולם לא הועלתה לפני המערערת.
לטענת ב"כ המערערת, נוכח הפגמים שנפלו בהתנהלות המשיב "יש לראות במערערת כמי שסיימה את ההליך עוד בחיי המנוח", שכן "המשיב הכיר בנהליו בעובדה כי 7 שנים בהליך של חיים משותפים הם פרק זמן שבן הזוג הזר כבר השתקע בארץ". לתמיכה בטענתו הוא מפנה לעע"ם 812/14 באוטיסטיה ואח' נ' שר הפנים (21.1.2014) ; עע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין מזרח ירושלים (2.6.2008); עת"מ (י-ם) 31942-09-12 פודלוז'ניה נ' משרד הפנים (26.1.2014) (להלן: עניין פודלוז'ניה); ועת"מ (י-ם) 15430-05-14 ליטויננקו נ' משרד הפנים (6.3.2016).
עוד נטען כי אין לזקוף לחובת המערערת את אי תקיפת ההחלטה מיום 2.6.2019 בדבר סיום ההליך המדורג בעניינה, שכן המערערת כאמור מעולם לא הגישה בקשה לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים, ואת ההחלטה בדבר סיום ההליך המדורג תקפה בכתב הערר שהגישה, שבו תקפה בנוסף את ההחלטה על אי מתן מעמד מטעמים הומניטריים – לטענתו כך עולה מהפתיח להודעת הערר, מתוכנה של הודעת הערר ומהנאמר בדיון.
לעניין טענת המשיב בדבר שיהוי בהעלאת טענות כנגד התנהלות המשיב, בצמתים שונים מאז הגשת הבקשה לאיחוד משפחות בטרם פטירת המנוח, טוען ב"כ המערערת כי הפסיקה הכירה באפשרות זו, במיוחד מקום שבו התנהלות המשיב אינה מוסברת, וכאשר לא ניתנו על ידו החלטות שבהן נדחו טיעוני המבקשים, שאותן היה ניתן לתקוף בסמוך לאחר נתינתן. לטענתו "משלא נמחקת התנהלות/החלטת הרשות הפגומה והשגויה עם חלוף השנים, ניתן להעלותה גם לאחר שנים ולזכות בתוצאות הנגזרות מקיומה של התנהלות/מחדלים/החלטה שגויה מטעם המשיב כבענייננו".
4.ב"כ המערערת מוסיף וטוען כי למערערת התגבשה ציפייה סבירה להסדרת מעמדה בישראל. לשיטתו "גם אם נלך לפי 'שיטת הספירה' של המשיב, למערערת היו חסרים מספר חודשים להשלמת הליך ההתאזרחות עם המנוח, המערערת גרה בישראל משנת 2000, קרי 22 שנים, וחיה חיי זוגיות כנים עם המנוח במשך כ-13 שנים, הקשר עם בני המשפחה הנו רופף ביותר, אין לה כל רכוש בארצה ובארץ (מלבד מטלטלי דירתה), יש לה בישראל חברים רבים, אשר הפכו עם שנים למשפחה לכל דבר והיא התערתה באופן מלא בחרה הישראלית, המערערת שוכרת כאן דירה, המערערת עובדת בניקיון בתים ובמשק בית... המנוח קבור במדינת ישראל והיא פוקדת את קיברו לעיתים קרובות, הזכויות הסוציאליות שנצבור לזכותה במדינת ישראל וכדומה". עוד נטען כי בניגוד לטענת המשיב, את גילה המבוגר יחסית של המערערת ומשך הזמן שבו שהתה בישראל יש להביא בחשבון כשיקול מרכזי לצדם של יתר השיקולים החלים בעניינה, ומאידך גיסא כי אין להביא בחשבון את תקופת הימצאותה של המערערת בישראל שלא כדין, שכן מעת שהוחל בהליך המדורג שהתה המערערת בישראל על פי אשרה כדין. ב"כ המערערת מוסיף וטוען כי המערערת דוברת עברית בסיסית ואין לזקוף לחובתה כי במעמד הראיון העדיפה להשתמש באנגלית שהיא שפת האם שלה.
עוד נטען כי תקופת חייה של המערערת בישראל לצדו של המנוח, שאותו הכירה כבר בשנת 2006, הינה המשמעותית בחייה ומהווה "אינדיקציה לקיומה של זיקה חזקה יותר של המערערת למדינת ישראל דווקא", וכי נוכח נסיבות אלה "איבדה המערערת כל זיקה, הקושרת אותה לארץ מולדתה, ומנגד מתקיימות בעניינה זיקות רבות הקושרות את המערערת וגורלה למדינת ישראל דווקא".
טיעוני המשיב
5.המשיב טוען כי ביום 28.10.2010 "נערך למערערת ול---- ראיון לבחינת כנות הקשר שבסיומו לא ניתנה המלצה לשדרוג המעמד, אלא על הארכת רישיון הישיבה מסוג ב/1 לשנה, לבחינה נוספת של כנות הקשר, עקב ספקות שהתעוררו".
עוד נטען כי בשנת 2012 נפתח תיק חקירה כנגד המנוח בחשד לקשירת קשר לביצוע פשע ועל כן המליצה המשטרה "כי יש לדחות את הבקשה עד תום ההליכים". בשל כך הוקפא הטיפול בעניינה של המערערת עד לסגירת תיק החקירה האמור בשנת 2014.
אין בידי המשיב להציג את ההחלטות שעל פיהן חלו העיכובים האמורים בהליך המדורג במשך 11 שנים עד לפטירתו של המנוח.
המשיב טוען עוד כי אין עילה להתערבות בפסק הדין ובהחלטות מושא הערעור. לטענתו "ההליך דנן נסב על החלטתה של הוועדה הבינמשרדית בעניין בקשת המערערת למתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים. ההליך דנן אינו נסב על ההחלטה להפסיק את ההליך המדורג של המערערת – החלטה שניתנה עוד ביום 2.6.2019, לאחר שבן זוגה של המערערת נפטר, והמערערת לא השיגה עליה". טענות בנוגע לפגמים בהליך לא הועלו בטרם פטירת המנוח, ולראשונה הועלו בערר. לשיטתו "בהתאם לפסיקתו העקבית של בית משפט נכבד זה, לא ניתן במסגרת בקשה למתן מעמד מטעמים הומניטריים לטעון כי הופרו הוראות נוהל אחר. ככל שהמערערת הייתה סבורה שהיא זכאית לקבלת מעמד בעבר, היה עליה למצות הליכים במועדים הרלוונטיים וללא שיהוי".
עוד נטען כי "במהלך ההליך המדורג של המערערת התעוררו ספקות ביחס לכנות הקשר של המערערת ובן זוגה, ובהמשך לא ניתן לה רישיון א/5 בשל תיק המב"ד של ----". לטענת המשיב, בשונה מעניין פודלוז'ניה שאליו מפנה המערערת, "בענייננו לא נפל כל עיכוב במתן החלטת המשיב כי אם הופעל שיקול דעת והוחלט להאריך את ההליך המדורג, מחשש לכנות קשר ובשל תיק המב"ד של ----".
המשיב מוסיף וטוען כי "ממילא המערערת ובן זוגה לא הגישו בקשה לקבלת רישיון לישיבת קבע, כנדרש בסעיף ה.17.ג לנוהל הפסקת ההליך".
דיון והכרעה
6.דין הערעור להתקבל בחלקו.
על פי הפסיקה שאליה הפנה ב"כ המערערת ופסיקה נוספת, בבחינת תקופת הזמן הנדרשת לצורך ההליך המדורג, אין המשיב יכול להתעלם מפגיעה בעניינו של מבקש בשל עיכוב בלתי מוסבר שחל בטיפול בבקשה. (ראו גם עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013)).
בעניינה של המערערת לא ניתן הסבר מניח את הדעת לעיכוב של כתשעה חודשים מעת הגשת הבקשה לאיחוד משפחות שהוגשה בחודש ספטמבר 2009 עד להענקת אשרת שהייה מסוג ב/1 בחודש אפריל 2010. וכן לא ניתן הסבר לעיכוב של כשלוש שנים בשדרוג מעמדה של המערערת לאשרה מסוג א/5 – שדרוג שעל פי הנוהל היה אמור להינתן, ככל שאין מניעה לכך, בחלוף שלוש שנים מקבלת אשרת השהייה מסוג א/1.
כאמור לעיל אין בידי המשיב החלטה או הסבר להתמשכות הטיפול בבקשה שהגיש המנוח בשנת 2009 לקבל את המערערת להליך איחוד משפחות, אשר אושרה בחלוף כתשעה חודשים עם הענקת מעמד מסוג ב/1. כמו כן המשיב לא הציג החלטה על דחיית בקשת המערערת לשדרוג מעמדה בשנת 2010 בשל ספקות בנוגע לכנות קשר הנישואין שלה, וכן לא הציג החלטה שלא לשדרג את מעמדה בחלוף שלוש שנים מקבלת אשרה מסוג ב/1 בשל ספקות בנוגע לכנות הקשר.
אין לקבל את טענת המשיב כי די בכך שבמערכת הממוחשבת המתנהלת על ידו קיימת תרשומת פנימית, שאינה ניתנת להצגה למבקשת או לבית המשפט, ובה הנימוקים לכך. אין די בכך כדי להסביר את אי שדרוג מעמדה של המערערת בשל ספקות שנפלו לפי הטענה בדבר כנות קשר הנישואין, וכן אין בכך כדי להסביר את הקפאת הטיפול בבקשה בחלק מהתקופה – בין השנים 2014-2012 בשל תיק חקירה שנפתח למשיב בעניין. מובן כי פתיחת תיק חקירה כנגד המזמין אינה מקפיאה באופן אוטומטי את ההליך המדורג, וכי לשם הקפאתו נדרש לקבל בעניין החלטה מנהלית מנומקת. החלטה כאמור לא ניתנה בעניין שלפנינו.
משכך לא ניתן על ידי המשיב הסבר מספק לעיכובים האמורים בהתקדמות ההליך המדורג בעניינה של המערערת, אשר לכאורה גרמו לשינוי מצבה לרעה.
יודגש כי בשונה מעניינים הנזכרים בפסיקה שאליה הפנו הצדדים, שבהם ניתנו ע"י המשיב החלטות שאותן ניתן היה לתקוף סמוך לאחר נתינתן, בעניינה של המערערת מעולם לא הומצאו לה החלטות שיש בהן להסביר את העיכובים בהתקדמות ההליך המדורג בעניינה ושיש בהן להצדיק את החריגה מלוח הזמנים שנקבע בנוהל האמור.
משהמשיב לא הביא בחשבון שיקול זה, נפל פגם הן בהחלטה מיום 2.6.2019 על הפסקת ההליך המדורג והן בהחלטה מיום 28.7.2021 שלא להעניק למערערת מעמד מטעמים הומניטריים.
7.אשר על כן מתקבל הערעור על פסק הדין. בהתאם לכך, החלטת המשיב על הפסקת ההליך המדורג מיום 2.6.2019 והחלטתו מיום 29.7.2021 על אי מתן מעמד מטעמים הומניטריים למערערת מבוטלות, על מנת שהעניין יובא מחדש לפני המשיב ויתקבלו בעניינים אלה החלטות מחודשות. בגדרן של ההחלטות ייבחן מחדש אם חלו עיכובים בלתי מוצדקים ביישום ההליך המדורג בעניינה של המערער, וככל שחלו עיכובים כאמור, ייבחן משקלם לצדם של יתר השיקולים שמעלים הצדדים ובין היתר עצם התמשכות ההליך המדורג במשך 11 שנים.
8.פיקדון שניתן מטעם המערערת במסגרת ערעור זה יוחזר לה או לבא-כוחה.
המזכירות תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.
ניתן היום, כ' סיוון תשפ"ב, 19 יוני 2022, בהעדר הצדדים.
