פרומול ניהול קניונים אבן יהודה נ' מועצה מקומית אבן יהודה ואח'

הרקע לעתירה

1. עניינה של העתירה שלפניי בחיוב של דמי ארנונה בגין חניון מקורה שמצוי במרכז מסחרי "קרסו אבן יהודה". המרכז המסחרי מנוהל על ידי פרומול ניהול קניונים אבן יהודה (להלן- פרומול), היא העותרת דנן. מאז הפעלת החניון ועד לשנת המס 2020 הוגדרו שטחי החניון בתת סיווג של "חניה בשטח מסחרי, מקורה או פתוחה, לצורכי הציבור לא בתשלום" (סעיף 2.10.4 לצו הארנונה של המועצה, תחת הכותרת "נכסים אחרים")(להלן- הצו). הגדרה זו גררה תשלום ארנונה בתעריף שנתי של 10.32 ₪ למ"ר.

2.בשנת 2021 שונתה הגדרת החנייה ל"חניה מקורה בשטח מסחרי לא בתשלום או לשימוש פרטי" (סעיף 2.10.3.2 תחת הכותרת "נכסים נוספים" בסיווג המשנה "חניה בשטח מסחרי"). כתוצאה מכך עלה החיוב בשנתי בארנונה לסך 71.04 ₪ למ"ר.

מכאן העתירה שלפניי במסגרתה עתרה פרומול כי יקבע שהעלאת תעריף הארנונה עבור שטחי החנייה בוצעה שלא כדין, ועל כן היא בטלה. בנוסף התבקש בית המשפט לקבוע כי המועצה המקומית אבן יהודה איננה רשאית לשנות את התעריף באופן בו נעשה הדבר – ללא אישור השרים הממונים.

עיקר טענות פרומול

3. תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007 (להלן – התקנות) קובעות שלושה עקרונות הנוגעים לענייננו.

ראשית, תקנה 5 אוסרת על שינוי סיווג בנכס, אלא אם בפועל השתנה בו השימוש.

שנית, התקנות קובעות מספר סוגי נכסים ולכל אחד מהם נקבע תעריף מינימלי ומקסימלי (תקנות 6 ו-7 בהתאמה).

שלישית, תקנה 10 קובעת כי רק באישור שרי הפנים והאוצר ניתן לשנות את צו הארנונה.

4.המועצה המקומית אבן יהודה (להלן- המועצה) החליטה לשנות את תעריף הארנונה השנתי בגין החזקת אזורי חנייה מקורים בשטח מרכז מסחרי ואת סיווגם מבלי לקבל את אישור השרים. על-כן השינוי אסור על-פי דין. יתרה מכך, המועצה שינתה בשנת 2021 את הסיווג שקיים מאז שנת 2004, ללא הסבר מניח את הדעת.

5.החלטת המועצה אף לוקה בחוסר סבירות קיצוני. העלאת התעריף בכ-700 אחוזים ביחס לתעריף הקודם, וכן העובדה שהתעריף החדש גבוה אף יותר מהתעריף המושת על חניון בתשלום - מוכיחים את חוסר סבירותה של ההעלאה האמורה.

6.המועצה הבדילה בין סוגי החניות השמשות שטחים מסחריים, כך שאזור חנייה בלתי מקורה המשמש מרכז מסחרי יחויב בתעריף הישן (10.43 ₪) ואילו חנייה מקורה המשמשת צורך דומה תחויב בתעריף החדש (71.04 ₪). הדבר חותר תחת נימוקה של המועצה כי החניות המקורות טפלות ו"ונבלעות" במהות השטח המסחרי וע"כ יש לחייבן בהתאם.

7.בדיון שהתקיים בבית המשפט העליון בהליך שעניינו דומה (עע"ם 4808/19) נדונה סוגיית סיווג שטחי חנייה שלא בתשלום, לאחר שעיריית תל-אביב שינתה את סיווג החניונים מ"נכסים אחרים" לקטגורית "משרדים, שירותים ומסחר".

על-פי פרוטוקול הדיון שצורף לעתירה [נספח ח], הציע הרכב השופטים לעיריית תל-אביב כי טרם יכריעו סופית בעניין, תסכים היא לביטול פסק-הדין שניתן במחוזי ותחזור לנהוג לפי משטר החיובים הקודם. בית המשפט הוסיף, כי ככל שתחזיק בעמדתה גם בעתיד, על העירייה לפנות לשרים על-מנת שאלו ישנו את התקנות בהתאם. העירייה בתשובתה [נספח ט לעתירה] קיבלה את הצעת בית המשפט העליון.

גם במסגרת תביעה ייצוגית בהליך ת"צ (מחוזי תל-אביב) 18274-07-16 שהוגשה כנגד עיריית תל-אביב בנושא זה, הושג הסכם פשרה בו התחייבה העירייה לזכות את התובעים בגין תקופת השינוי, ולחזור לחייבם בהתאם לתעריף הקודם.

עניינים אלו מלמדים כי החלטות כגון החלטת המועצה בעניין חיוב החניון המקורה בתעריף מיוחד, אינן מקובלות על בתי המשפט. לפיכך יש לבטל את ההחלטה ולהחיל על החניון המקורה את התעריף הקודם.

עיקר טענות המועצה

8. מאז שנת 2004 ועד למועד שינוי הצו, מוקמה "חניה בשטח מסחרי" תחת הקטגוריה השיורית "נכסים אחרים". בשנת 2020, לקראת התקנת צו הארנונה של שנת 2021 נערכו שינויים בצו. שינויים אלה נבעו מדרישות בהסכם "שיפוי הרשויות המקומיות בגין ההנחה לעסקים". הסכם זה נחתם בין המדינה לבין מרכז השלטון המקומי והמועצות האזוריות לאחר התיקון "הנחות בשנת 2020 בשל משבר הקורונה" שנערך בתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993.

9.לאור תיקון התקנות וחתימת ההסכם, נאלצה המועצה לבחון את התאמתו של צו הארנונה להוראות התקנות, ובכלל זה את התאמת הנכסים שהוגדרו "נכסים אחרים". הבדיקה העלתה כי "חנייה בשטח מסחרי" אינה עולה בקנה אחד עם משמעות המונח "נכסים אחרים". לפיכך נערך השינוי בצו. השינוי נעשה בסמכותה של המועצה מכוח חובתה להתאים עצמה לדרישות הדין. כך, למועצה אין שיקול דעת בנושא, לאור פסיקת בית המשפט העליון בעע"מ 1214/06 המועצה האזורית דרום השרון נ' מחצבות חצץ ואבן טייבה בע"מ, פסקה 7 לפסק דינו של השופט י' אלון (נבו 13.1.2008)(להלן- עניין מחצבות חצץ).

10. טענת פרומול להמשך תחולת הסיווג כ"נכס אחר" או "נכס נוסף" אינה יכולה להתקבל. השימוש בסיווג "נכס אחר" אמור להיות מצומצם ולחול רק במקרה בו אין כל סיווג אחר מתאים. כלל זה נקבע בעע"מ 9662/16 התיאטרון הלאומי הבימה בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (נבו 26.9.2019) (להלן- עניין הבימה). במקרה שלפנינו בחינת סיווג הנכסים בצו העלתה כי יש למקם את הנכס נשוא המחלוקת תחת הקטגוריה "חניה בשטח מסחרי". שטחי החניות במרכזים המסחריים הם מעצם טיבם וטבעם חלק אינהרנטי משטח המסחר, כעולה ממבחן ה"שימוש בפועל", ולכן יש לחייבם בהתאם לשימוש העיקרי של הנכס.

11.המקרה שלפנינו אינו עולה כדי החריג לכלל השימוש בפועל- הוא ה"המתקן הרב תכליתי". כל מטרתו של החניון היא לשמש את באי המרכז המסחרי. בכך שפרומול אינה מתייחסת למבחנים השונים לסיווג נכסים, יש ללמד כי היא עצמה סבורה שהחניון מהווה חלק מהמרכז המסחרי.

12. אין להקיש מהעולה מפרוטוקול הדיון בעע"מ 4808/19 לענייננו.

ראשית, שם נידונו כלל סוגי החניונים ללא תשלום בתל-אביב, והעירייה טענה כי יש לסווגם כ"שירותים" ללא קשר לשאלה האם מדובר בנכסים נלווים או לא.

שנית, באותה פרשה לא ניתן פסק דין לגוף המחלוקת ולכן אין לראות בפרוטוקול תקדים מחייב.

13.הצדדים מיצו את טיעוניהם בעתירה שלפניי, הן במסגרת הדיון המוקדם והן במסגרת הדיון בעתירה שכלל הגשת עיקרי טיעון בכתב והשלמת טיעון בעל-פה. מאחר שניסיונות לקרב בין הצדדים לא צלחו, יש להידרש ולהכריע בעתירה.

דיון והכרעה

הנכס שבמחלוקת

14.בלב המחלוקת מצוי חניון מקורה-תת קרקעי. החניון הוא חלק מהמרכז המסחרי הידוע בשם "המרכז של קרסו אבן יהודה" (להלן- המרכז המסחרי). בניית המרכז המסחרי הסתיימה באמצע שנת 2018. המועצה ערכה מדידות ומצאה כי שטח המרכז כולל מרתף חנייה תת-קרקעי. העתק תשריט המדידה שנערך ביום 03.06.2018 [נספח 7, עמ' 92 לכתב התשובה] מלמד כי קומות מינוס 2 ומינוס 3 משמשות לחניית המבקרים. שטח החניון נמדד על ידי המועצה ונקבע על כ-3,790 מ"ר. בא-כוחה של פרומול תיאר בדיון המוקדם נאמנה את החניון: "שטחו כ-3500 מ"ר, כולו חניון סגור, תת קרקעי. זה מתחם מתחת למתחם המסחרי" [פר', עמ' 1 ש' 20].

15.לטענת המועצה הכניסה אל החניון נעשית באמצעות רישום מוקדם אל רשימת מנויים שמוחזקת על-ידי פרומול [ס' 24 לכתב התשובה לעתירה, ראו גם נספח 8 לכתב התשובה, עמ' 94]. לצד זאת נראה כי הכניסה לחניון מתאפשרת גם לציבור הרחב. במהלך הדיון המוקדם בעתירה תיאר מר יוני ישראלי, נציג חברת קרסו נדל"ן את החניון באופן הבא:

"בתור נציג היזמים, המקום הזה עולה למעלה מ-3500 ₪ למ"ר וזה אומר 12 מיליון שקל, אני נותן לכולם להיכנס ללא תשלום כולל לעובדי העירייה והמועצה הנמצאים בסמיכות, זה מרכז הפסדי לחלוטין, זה שירות לציבור כדי לחזק את המרכז המסחרי ואת כל האזור, אני משלם 10 – 11 שקלים ואני צריך לשלם פי 7? זה מרכז הפסדי."

[פר' עמ' 3 ש' 11-9]

זמן מה לאחר הדיון בעתירה ובטרם ניתן פסק הדין, הפנתה פרומול להודעת המועצה. על פי ההודעה שנערכה על ידי המועצה, פורסמה קריאה לתושבים ביישוב לפיה ניתן להחנות את כלי הרכב בחניון אף כאשר לא מדובר בהגעה למרכז המסחרי עצמו. ההודעה פורסמה על ידי המועצה על רקע סגירתו לציבור של מגרש חנייה אחר באזור. בתגובתה לכך טענה המועצה כי על אף ההודעה האמורה, החניון היה ועודנו בשימושם העיקרי של באי המרכז המסחרי, ואין להסיק מהודעתה זו כי אין היא רואה בו חלק מהמרכז המסחרי.

16.לאחר בחינת המחלוקת לעיל, אני סבור כי עיקר השימוש בחניון מיועד להעצמת הפעילות המסחרית של המרכז המסחרי.

ראשית, בהחלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שנדרשה למחלוקת בנושא חיובה של פרומול בארנונה בגין השטחים המשותפים שבמרכז המסחרי נקבע כי בעלי המרכז המסחרי וחברת הניהול (פרומול) הם בעלי האינטרס הכלכלי באחזקת החניון [פסקה 25 להחלטה, נספח 10 לכתב התביעה; ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר נמחק]. וכך עלו הדברים בהתייחס לחניון:

"... העוררת רשומה כמחזיקה בשטח של 3790.66 מ"ר בסיווג "חניה ללא תשלום". בהתאם לסעיף 10 להסכמי השכירות, התחייב השוכר למנוע שימוש בשטח החניון לצורך חניית מי מעובדיו ו/או עסקיו ו/או מי מטעמו. בכניסה לשטחי החניה ישנו מחסום חשמלי והכניסה מתאפשרת אך ורק למי שנרשם כמנוי (ללא תשלום) [...] נראה כי הפעלת החניון על ידי חברת הניהול כאשר מנגד מנועים השוכרים, במישור החוזי, מלעשות שימוש בשטחי החניה, תומך בטענת המשיבה כי בעלת הזיקה הקרובה ביותר לשטחי החניה הינה העוררת ואשר על כן כדין חויבה העוררת בארנונה בגין שטחים אלה."

[פסקה 21 להחלטת ועדת הערר, נספח 10 לכתב התשובה]

שנית, השליטה הפיזית על הכניסה לחניון מסורה בידיה של פרומול, חברת הניהול של המרכז המסחרי. הכניסה לחניון מתאפשרת רק לאחר רישום מראש אצל פרומול, תוך עדכון מספר הטלפון הנייד של מי שמבקש להיכנס לחניון.

שלישית, כפי שעלה מדבריו של מר ישראלי, לחניון יש יעוד אינסטרומנטלי - לחזק את פעילות המרכז המסחרי.

17.על יסוד הראיות המינהליות שהובאו לפניי אסכם בכך שהחניון נשוא העתירה הוא חלק מהותי ממבנה המרכז המסחרי. מתחם החנייה התת-קרקעי הוא בן שתי קומות, בשטח של כ-3,790 מ"ר. החניון נועד לשימושם של לקוחות המרכז המסחרי, וכניסת המבקרים במרכז המסחרי אליו היא חופשית וללא תמורה, אך בכפוף להרשמה מראש. עם זאת, החניון אינו סגור לשימוש הציבור הרחב ובין המשתמשים בו ישנם גם כאלה שאינם נמנים על לקוחות המרכז המסחרי.

שינוי הסיווג על ידי המועצה

18.המועצה שינתה את סיווג שטחי החניה האמורים מ"נכסים אחרים" בצו הארנונה לשנת 2020 [נספח ב לעתירה] ל"נכסים נוספים" בצו הארנונה לשנת 2021 [נספח ד לעתירה].

השוואה בין הצווים מלמדת כי מלבד השינויים שנערכו בסיווגי החניות השונות, לא נרשמו שינויים משמעותיים בסכומי החיוב של שאר הנכסים.

בקצירת האומר נזכיר כי פרומול טוענת כנגד שינוי סיווג החניות, בטענה שהדבר נעשה שלא כהוראות התקנות. מנגד טוענת המועצה כי בעבר נפלה שגגה וחניונים מסוג זה סווגו כ"נכסים אחרים", אך לאור הוראות משרד הפנים, נבדקה רשימת ה"נכסים האחרים" ונמצא כי החניונים האמורים אינם שייכים לקטגוריה זו. משכך, הועמד תעריפם על הסכום המזערי לנכסים מסוג "משרדים, שירותים ומסחר".

19.הסמכות לגבות ארנונה נקבעה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן- חוק ההסדרים). סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כך:

"הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי מחזיק הנכס."

על המועצה לסווג את הנכסים בהתאם לקטגוריות המופיעות בצו. בצו ישנה קטגוריה שיורית בדמות "נכסים אחרים" או "נכסים נוספים" (עניין הבימה, פסקה 15 לפסק דינו של השופט מ' מזוז). הסיווג השיורי אינו מתקבל בעין יפה על ידי בתי המשפט והוא נועד לתכלית אחת – מניעת התחמקות מתשלום ארנונה. הדברים הוסברו על-ידי בית המשפט העליון כהאי לישנא:

"השימוש בסעיף השיורי נועד למנוע התחמקות מתשלום, כאשר ישנו נכס שאינו מתאים לאף אחת מהקטגוריות הספציפיות, אך הוא אינו נועד "למשוך" לתוכו נכסים אשר יכולים לחסות תחת קטגוריות ספציפיות, המתאימות (גם אם לשיטת העיריה מתאימות בקירוב) למאפייניהן הייחודיים."

[בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ, פסקה ל"א לפסק דינו של השופט (כתוארו דאז) א' רובינשטיין (נבו 20.12.2010)]

20. אם כן, על מנת לעשות שימוש בקטגוריה השיורית בדמות "נכס אחר" עלינו לבחון קודם האם בידי המועצה חלופה רלוונטית יותר בצו הארנונה.

המבחן העיקרי לסיווג נכסים בענייני ארנונה הוא "מבחן השימוש בפועל" [עע"מ 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 12 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (נבו 04.09.2012)]. על יסוד הראיות המנהליות שהובאו לפניי, בהפעילנו את מבחן השימוש בפועל על הנכס נשוא המחלוקת, נראה כי החניון בעיקרו נועד לשמש, ומשמש-בפועל, את לקוחות המרכז המסחרי. כך, מכלול הנסיבות והראיות – מיקום החניון, היותו חלק בלתי נפרד ממבנה המרכז המסחרי ועיקר ייעודו ושימושו – מורים כי יש לראות בחניון כנספח למרכז המסחרי וכמתקן אשר משרת את תכליתו העיקרית של הקומפלקס המסחרי [ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פסקאות 15-14 (נבו 14.12.1999)].

21.בחינת הסיווג הראשי בסעיף 2.3 לצו הארנונה לשנת 2021 מלמדת כי מצויים בו מספר סעיפי משנה שיכולים להלום את הפעילות המסחרית שמתבצעת במרכז המסחרי, ביניהם: חנויות (סיווג 301), משרדים (סיווג 304), בתי קפה (סיווג 303), רשתות שיווק (360) ובתי מרקחת (308). המשותף לסיווגי משנה אלה הוא תעריף ארנונה בסך 187.86 ₪ למ"ר. משכך, על פניו היה ראוי לשנות בצו הארנונה את סיווג החניון ולמקמו תחת קטגוריה ספציפית של חניון בסיווג הראשי של "משרדים שירותים ומסחר" ובתעריף המינימאלי (המזערי) החוקי שהולם שימוש של משרדים, שירותים ומסחר.

22.ברם, כזו לא עשתה המועצה. המועצה לא פעלה להוסיף סיווג משנה תחת הסיווג הראשי של משרדים, שירותים ומסחר, אלא העדיפה "לדייק" את התעריף השיורי, שבהגדרת "נכסים נוספים" אשר קבועים בסעיף 2.10 לצו. כך, סיווג משנה 2.10.3 הפך בשנת 2021 לסיווג משנה חדש – "חניון בשטח מסחרי". תחת סיווג משנה זו נוצרו ארבעה תתי-סיווג משנה:

2.10.3.1 - חניה בשטח מסחרי מקורה או פתוח לשימוש הציבור בתשלום (סיווג 801) – 68.26 ₪.

2.10.3.2 – חניה מקורה בשטח מסחרי לא בתשלום או לשימוש פרטי (סיווג 806) – 71.04 ₪.

2.10.3.3 שטח קרקע (לא מקורה) המשמש לחניה בשטח מסחרי לשימוש פרטי (סיווג 807) – 58.26 ₪.

2.10.3.4 – שטח קרקע (לא מקורה) המשמש לחניה בשטח מסחרי לצורכי ציבור לא בתשלום (סיווג 802) – 10.43 ₪.

23.בענייננו מדובר בשינוי הסיווג, באמצעות יצירת תת סיווג משנה של חניה מקורה בשטח מסחרי לא בתשלום או לשימוש פרטי. שינוי הסיווג הוא שאפשר את העלאת התעריף באופן דראסטי בהשוואה לתעריף הקודם, שלא כלל אבחנה בין חניון מקורה לחניון פתוח.

סעיף 10(א)(2) לתקנות קובע כי שינוי בסיווג הנכס יעשה באישור השרים הממונים, אישור שבמקרה שלפנינו לא ניתן. אך האם בנסיבות שלפנינו נדרשה כלל המועצה לקבל את אישור השרים ליצירת תת סיווגי המשנה של "חניה בשטח מסחרי"?

24.סוגיית שינוי הסיווג העצמאי כבר נידונה בעבר בבית המשפט העליון, שבחן את תכלית "דיני ההקפאה", הוא כינוין של התקנות שנועדו להגביל את כוח הרשויות המקומיות. בתמצית, בית המשפט העליון העמיד הלכה על מכונה, ולפיה במקרה שבו מדובר בתיקון טעות שנפלה בפעילות הרשות המקומית לא נדרש אישור השרים. וכך נקבע בעניין מחצבות חצץ:

"... מכאן שהתאמת צו הארנונה של המועצה לתקנות ההסדרים אינה מהוה שינוי סיווג אסור. אדרבא, על המועצה היתה מוטלת החובה מכוח תקנות הארנונה לעשות כן, ולתקן בכך את טעויותיה בשנים הקודמות בהן קבעה את חיובי הארנונה שלא כדין וכנדרש ממנה... לא יתכן כי בשל הטעות שבפעולתה של המועצה ימנעו הוראות ההקפאה את התיקון בהתאם לתקנות ההסדרים."

[עניין מחצבות חצץ, פס' 7 לפסק דינו של השופט י' אלון. כן ראו עניין הבימה, פסקה 26]

25.בענייננו, הסבירה המועצה את השינוי בתת הסיווג "חניה בנכס מסחרי" בתיקון טעות שהחלה עוד בשנת 2004.

אליבא המועצה, במשך שנים נגבה תעריף נמוך ואחיד מכל סוגי החניונים שהופעלו ללא תשלום ואלה נכללו בסיווג ישן 802 ובתעריף 10.32 ₪ (לשנת 2020). בעקבות אירועי מגפת הקורונה ותמיכות שניתנו מצד השלטון המרכזי לרשויות המקומיות, נערכו תהליכי בקרה שונים. על פי דוח ביקורת שנערך ביום 30.09.2020 התברר כי המועצה חרגה מההנחיות בעניין תעריפי המינימום למגורים [נספח 4 לכתב התשובה]. בהמשך התברר כי תעריף 802 המיועד לחניה בשטח מסחרי שאינה בתשלום נמוך מהתעריף המינימלי שנקבע בתקנות. כך, התעריף המינימלי בסיווג של משרדים שירותים ומסחר לרשות עצמאית הוא 71.04 ₪ למ"ר (לשנת 2021). אם כן, לשיטת המועצה אי-תיקון צו הארנונה לשנת 2021 היה מנציח טעות משמעותית שעיקרה - חיוב בתעריף נמוך משמעותית בנכס שהוא חלק ממבנה מסחרי.

26.לאחר שבחנתי את טענות הצדדים אני סבור כי לא ניתן לקבל את עמדת המועצה. ואפרט.

ראשית, איני משוכנע כי עסקינן בתיקון טעות. מהראיות המינהליות שהובאו לפניי עולה כי דוח הביקורת של הממונה על הרשויות המקומיות במשרד הפנים לשנת 2019 עסק בתקלה בנושא חיוב למ"ר בגין שטחי עזר ביתיים (מחסנים). בדוח אין ולו מילה אחת על נושא חניה בשטח מסחרי.

שנית, המועצה לא הציגה הנחיה ברורה של הרגולטור במשרד הפנים לעניין סיווג החניות. עם כל הכבוד הראוי ל"שיח גזברים בנושא מנגנון שיפוי עבור פטור מארנונה לעסקים" [נספח 3 לכתב התשובה] אין הדבר עולה כדי הנחיה מינהלית ברורה של משרד הפנים.

התרשמתי כי בשלב מסויים לאחר השלמת בניית המרכז המסחרי ואכלוסו בשנת 2018 נדרשה המועצה לשאלת סיווגו של החניון ומצאה לנכון לקבוע עבור החניון סיווג חדש. בין זה לבין תיקון טעות אין ולא כלום.

27.נוכחנו כי הדרך המשפטית הנכונה בה הייתה אמורה לנקוט המועצה הייתה יצירת סיווג משנה חדש תחת הסיווג הכללי של "משרדים שירותים ומסחר", כאשר מן הראוי היה כי יוחל על החניון התעריף המזערי האפשרי [בר"ם 5299/05 עיריית רמת גן נ' אורי חן, משרד עו"ד, פסקה 15 (נבו 02.11.2006)]. אולם פעולה בדרך זו, שהולמת את אופיו של החניון כחלק נלווה למרכז המסחרי עשויה לחייב את המועצה לפנות אל השרים ולקבל את אישורם מראש לתיקון צו הארנונה בנסיבות דכאן (מאחר שהנושא תלוי ועומד לפני בית המשפט העליון אמנע מקביעת מסמרות בעניין).

חלף זאת, המועצה בחרה ב"נתיב המהיר" – יצירת תת סווג משנה חדש תחת הגדרת "חניה בשטח מסחרי" שמצויה בהגדרת "נכסים נוספים". בכך לקתה המועצה פעמיים – היא הפעילה על החניון דכאן שיטת סיווג שאינה הולמת אותו, כאילו המרכז המסחרי הוא מתקן רב תכליתי שכל אחד ואחד מרכיביו יכול ליהנות מסיווג שונה, ובה בעת היא הצדיקה את פעולתה בהחלת תעריף מזערי כאילו מדובר בשטח של "משרדים שירותים ומסחר" [ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה, פסקה 4 בפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) מ' נאור (נבו 20.09.2006)]. זוהי פעולה משפטית בלתי רצויה, שאינה מתיישבת עם טענות המועצה אשר לשיטתה החניון הוא חלק בלתי נפרד מהמרכז המסחרי עם זיקה הדוקה לפעילות שמתרחשת בו.

28.ודוקו – השימוש בסיווג נפרד לחניה כשהיא אינה בתשלום (כמו בענייננו) עלול ליצור בעייתיות נוספת מאחר שהיא אינו מתיישב עם המושג "חניון" אשר מוגדר בתקנות - באופן הבא: "חניון - בין מקורה ובין שאינו מקורה ואשר החניה בו נעשית תמורת תשלום" [ההדגש הוסף – א.ש.]. הגישה הרווחת רואה בהגדרה זו תשתית לקביעת תעריף נמוך של דמי ארנונה על מנת לעודד בניית חניונים לציבור ובכך לסייע למצוקת החניה [בר"ם 4012/18 מנהל הארנונה בפתח תקווה נ' המכללה למנהל (נבו 25.06.2018)]. מכאן, שהשימוש בו עשתה המועצה ביצירת תת סיווג משנה חדש במסגרת נכס של "חנייה בשטח מסחרי" לא רק שמהווה יצור כלאיים, אלא שהוא אף עומד בסתירה להגדרת המונח "חניון" כפי שזו נקבעה בתקנות.

29.להמחשת חוסר התקינות של שינוי הסיווג ופיצולו, אציין כי בצו הארנונה היסטורי לשנת 1999 [מוצג ג בעיקרי הטיעון של העותרת] שובץ תת הסיווג "חניה בשטח מסחרי, מקורה או פתוחה, לצרכי הציבור שלא בתשלום" תחת הסיווג הכללי של "משרדים שירותים ומסחר". התעריף שנגבה בגינו היה 6.45 ₪ למ"ר, בהשוואה לסך 108.09 ₪ למ"ר עבור שימושים עיקריים של חנויות, משרדים ובתי קפה וכיו"ב. באותה שנה ביקשה המועצה, וקיבלה, אישור של השרים להעלאת התעריף ב – 2.2%.

גם בשנת 2003 שובץ תת הסיווג של חניה תחת ההגדרה הכללית של משרדים, שירותים ומסחר לפי תעריף נמוך של 7.22 ₪ למ"ר.

לאחר מכן הופרד תת הסיווג של חניה ללא תשלום והועבר לסיווג השיורי של "נכסים אחרים" בתעריף נמוך של 10.32 ₪ למ"ר. כפי ששנינו בשנת 2021 תוקן הצו במובן זה שנוצרו תתי סיווג משנה נוספים, ביניהם תת סיווג משנה של חניה מקורה בשטח מסחרי ללא תשלום בתעריף של 71.04 ₪ למ"ר.

אני סבור כי דרך פעולה זו אינה עולה בקנה אחד עם דיני ההקפאה. יפים לכך הדברים שנקבעו בפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) מ' נאור ברע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פסקה 7 (נבו 14.05.2006):

"תכליתם של דיני ההקפאה היא "ריסון והגבלת העלאתם של תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה" [...] בענייננו המשיבה שינתה הגדרה והוסיפה לחניון את התיבה "הפתוח לציבור הרחב". בכך למעשה היא ביקשה לצמצם את הנכסים הבאים בגדרי "חניון" מבלי שחל כל שינוי בשימוש בהם. במילים אחרות: נכסים אלו "הוצאו" מחוץ לסיווג "חניון" באמצעות השינוי שביצעה המשיבה [...] לדעתי זהו שינוי אסור המנוגד לדיני ההקפאה ולתכליתם. והנה, כדי להתגבר על טענת אי החוקיות הנעוצה בדיני ההקפאה טוענת המשיבה כי בפועל מגרשי חניה שלא היו פתוחים לציבור הרחב לא זכו לסיווג של חניון גם קודם להוספת התיבה "הפתוח לציבור הרחב". דהיינו, לטענתה, בפועל לא מדובר ב"תת-סיווג" חדש או בשינוי המשפיע על סכום הארנונה אלא ב"הבהרה" בלבד. דין הטענה להדחות. [...] יוצא אם כן כי השינוי בצו הארנונה שביצעה המשיבה בשנת 1998 השפיע בפועל על נכסים קיימים או, לפחות, על נכס קיים אחד אצל המשיבה. זהו שינוי אסור. יתר על כן אף אם לא היו בפועל נכסים כאמור שסווגו כ"חניון" יתכן ולא היה בכך כדי לסייע למשיבה: "לו היה מתאפשר לרשות מקומית ליצור סיווג חדש של נכסים, היינו מרוקנים את הוראות ההקפאה מתוכן, שהרי על-ידי סיווג מחודש היתה יכולה הרשות המקומית להתחמק מאיסור העלאת הארנונה. כך כאשר מדובר בשינוי הסיווג עבור נכס ספציפי קיים שמוסה גם בשנת הכספים הקודמת; כך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור נכסים שטרם קמו בשנת הכספים הקודמת (כמו בעניין שקם); וכך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור סוג נכסים שטרם היה קיים בשנת הכספים הקודמת, כמו בענייננו" (ענין כרטיסי אשראי, פסקה 11) [...] המשיבה פעלה אפוא בניגוד לדיני ההקפאה החלים "על כל נכס – בין אם מדובר בנכס מן 'השנה שעברה' ובין אם מדובר בנכס 'חדש'" (שם, שם). היא עברה על תקנה 4 שנועדה "למנוע את עקיפתן של ההוראות האוסרות את העלאת שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המרבי שנקבע בתקנות" (ענין עיריית חדרה, בע' 887). היא ביצעה שינוי אסור ולא הבהרה."

30.סיכומם של דברים: נוכחנו כי המועצה יצרה תתי סיווג משנה חדשים, ביניהם סיווג 806 שעניינו "חניה מקורה בשטח מסחרי לא בתשלום או לשימוש פרטי". זהו שינוי אסור שאינו עומד בהלימה לדיני ההקפאה. הטענה לפיה הדבר נעשה על מנת לעמוד בתעריף המזערי שנקבע בתקנות באשר לסיווג של "משרדים שירותים ומסחר" אינה יכולה להצדיק מהלך שכזה, שאינו קשור לסיווג החדש שנקבע במסגרת "נכסים אחרים" אשר בצו הארנונה.

31.מטעמים אלה דין העתירה להתקבל.

אני קובע כי החיוב שהושת על העותרת בגין סיווג של חניון מקורה בשטח מסחרי לא בתשלום או לשימוש פרטי (807) – בטל. עד לאחר הסדרת הסיווג המועצה תהא רשאית לחייב את העותרת בתעריף ההיסטורי בתוספת שיעורי העדכון השנתיים.

לנוכח התוצאה אליה הגעתי ובהתחשב בכך שהתקיימו שני דיונים בעתירה וכן השלמות טיעון בכתב, אני מחייב את המועצה בשכר טרחת באי-כוח העותרת בסך 30,000 ₪. בנוסף תישא המועצה גם בהוצאות משפט בגובה אגרת בית המשפט בצירוף הפרשי הצמדה מיום תשלומה. ההוצאות ושכר הטרחה ישולמו בתוך 30 ימים מהיום.

ניתן היום, י"ג סיוון תשפ"ב, 12 יוני 2022, בהעדר הצדדים.