פלוני ואח׳' נ' רשות האוכלוסין וההגירה

רשות האוכלוסין וההגירה דחתה את בקשת המערערים להכיר בהם כבני זוג וליתן מעמד למערערת, וזאת לקראת סיום ההליך המדורג וקרוב לעשר שנים מאז הם נשואים וחיים יחד. בית הדין לעררים אישר את החלטת הרשות.

המערער שהינו אזרח ישראלי, והמערערת שהינה אזרחית אוקראינה, נישאו ביום 19.07.2011, וביום 06.10.2011 הגישו בקשה למתן מעמד למערערת מכוח נוהל 5.2.0008 "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (להלן: הנוהל). ביום 30.07.2014 ניתנה למערערת לראשונה אשרת תושבות ארעית א/5, שהוארכה מעת לעת עד יום 30.07.2019. ביום 25.08.2019 נערך למערערים ראיון במסגרת בקשתם לאפשר את התאזרחות המערערת עם תום תקופת ההליך המדורג. בהמשך לראיון זה דחתה רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: הרשות) את הבקשה, בשל התרשמות שלילית בקשר עם בחינת כנות הקשר שבין בני הזוג.

ערר פנימי שהוגש על החלטת הרשות נדחה פעמיים, לראשונה ביום 22.09.2019, ושוב ביום 08.01.2020 לאחר שהוגש עליו ערר לבית הדין לעררים, וההחלטה נבחנה מחדש ביוזמת הרשות בשל טעויות שנפלו בה ובהחלטה הראשונה בערר הפנימי. הערר שהוגש לבית הדין לעררים על ההחלטה השניה בערר הפנימי (ערר 4529-19) נדחה ביום 09.11.2020 בפסק דין של כב' הדיין דותן ברגמן. מכאן הערעור שלפניי.

רקע הדברים וההליכים הרלוונטיים

1. המערער הוא אזרח ישראלי יליד 1954, שעלה לישראל כזכאי שבות בשנת 2002 (להלן: המערער). המערערת היא אזרחית אוקראינה ילידת 1965 (להלן: המערערת). בתה של המערערת עלתה לישראל בשנת 2010 כזכאית שבות, ולה בת, נכדתה של המערערת.

    

2. המערערת נכנסה לראשונה לישראל ביום 13.06.2011 באשרת ביקור מסוג ב/2 יחד עם בנה, שהיה באותה עת קטין. כעבור כחודש ביום 19.07.2011, יצאו המערערים ונישאו בחו"ל, ושבו לישראל לאחר יום אחד, שאז נכנסה המערערת שוב באשרת ביקור ב/2 שהוארכה מעת לעת עד יום 30.06.2012. ביום 06.10.2011 פנו המערערים ללשכת הרשות בחולון (להלן: הלשכה), וביקשו לפתוח בהליך למתן מעמד למערערת מכח הנישואין בהתאם לנוהל, וביום 01.12.2011 נפתח תיק לבקשה. ביום 28.06.2012 קיבלו המערערת ובנה רשיון מסוג ב/1 שהוארך מעת לעת.

    

3. ביום 14.07.2014, כשנתיים לאחר פתיחת ההליך, נערך למערערים ראיון לצורך בחינת כנות הקשר, ובסמוך לכך ניתנה למערערת אשרת תושבות ארעית מסוג א/5 (להלן: הריאיון הראשון). האשרה הוארכה מדי שנה, בהתאם לנוהל. ביום 12.08.2018, ארבע שנים לאחר הריאיון הראשון, נערך למערערים ראיון שני בלשכה, ושוב הוארך רשיונה של המערערת בשנה נוספת. משהושלמה תקופת ההליך המדורג, והמערערים ביקשו לאפשר את התאזרחותה של המערערת בהתאם לנוהל, ביום 25.08.2019, נערך למערערים ראיון שלישי בלשכה.

    

4. למחרת, 26.08.2019, שמונה שנים לאחר שנישאו, ולאחר השלמת ההליך המדורג, ניתנה החלטת ראש צוות בלשכה, שלפיה לאור "סתירות המעידות על אי כנות הקשר" בין המערערים, הופסק ההליך המדורג, סורבה בקשת ההתאזרחות של המערערת, ונקבע כי עליה לצאת מישראל בתוך 14 יום. בהחלטה זו נרשם שמה של אישה אחרת "הגב' xxx" תחת שמה של המערערת.

    

5. ערר פנימי שהוגש על החלטת הרשות נדחה בהחלטה מיום 22.09.2019. בהחלטה זו נרשם כי התקבלה הודעה בלשכה שלפיה הקשר בין בני הזוג נותק, וכמו כן נרשם גם בה שמה של אישה אחרת שונה "הגב' אלמונית" תחת שמה של המערערת. על החלטה זו של הרשות בערר הפנימי הוגש ערר לבית הדין לעררים.

    

   ביום 28.11.2019 הוגשה לבית הדין הודעת הרשות, שלפיה לאור הנסיבות הוחלט להחזיר את העניין לבחינה מחודשת לצורך מתן החלטה חדשה, ובית הדין התבקש למחוק את הערר לפיכך.

    

6. בעקבות הודעת הרשות לבית הדין, ניתנה, ביום 08.01.2020, החלטה חדשה ע"י הרשות בערר הפנימי, שקבעה כי אף שנפלו מספר טעויות סופר בהחלטות הקודמות, לא נפל בהן פגם לגופו של עניין, ולפיכך ההחלטה שקבעה כי הבקשה מסורבת עומדת בעינה, למעט טעויות הסופר. יש להדגיש כי הרשות התייחסה לכך שכל אחת מההחלטות הקודמות הזכירה שם של אישה שונה, כמו גם לדיווח על הפסקת הקשר בין בני הזוג כ"טעויות סופר". על ההחלטה החדשה הוגש ערר לבית הדין לעררים.

    

   בית הדין לעררים דחה את הערר "משלא הוכח כי החלטת המשיב חורגת ממתחם הסבירות, או כי נפל בה פגם מהותי אחר" (פס' 8 לפסק דינו). בית הדין קבע כי מסקנת הרשות בדבר העדר כנות הקשר היא מתבקשת וסבירה, ובתוך כך חזר על הסתירות שפירטה הרשות בכתב התשובה, תוך שהוא מאשרר כי הן מעידות על אי מעורבות המערערים האחד בחיי השניה ואי ידיעת פרטים שמצופה מבני זוג המתגוררים יחדיו לדעת זו על זה (פס' 12 לפסק דינו).

    

7. פסק הדין חזר על ההלכה שלפיה אין די בהצגת תעודת נישואין כדי לזכות במעמד בישראל מכוחם, אלא מוטל על המבקשים זאת הנטל לשכנע את הרשות בדבר כנות הקשר, ולצורך כך קובע הנוהל כי עליה לבחון את הקריטריונים מספר פעמים לאורך ציר הזמן, ועליהם להתקיים בכל עת ועת מחדש. פסק הדין קבע כי הרשות היתה רשאית להורות על הפסקת ההליך לאחר הראיון האחרון, וזאת אף אם בעבר נמנעה מכך על אף ספקות שעלו קודם בדבר כנות הקשר. בית הדין הוסיף ופירט בפסק הדין כי שקל להורות לרשות לשוב ולקיים ראיונות לעוררים, אך קבע כי לא מצא לכפות זאת עליה משמצא שההחלטה סבירה, ולפיכך דחה את הערר. בהתחשב בפרק הזמן הארוך שבו נמצאת העוררת בישראל, קבע בית הדין לעררים כי על העוררת לצאת מישראל בתוך 60 יום (חלף 14 יום שקבעה הרשות בהחלטתה).

    

8. ביום 24.12.2020 הוגש הערעור שלפניי על פסק הדין של בית הדין לעררים. בהמשך הוגשה בקשה לסעד זמני לתקופת הערעור, ולאחר שהוגשה גם תגובת הרשות נעניתי לבקשה, וזאת בין היתר בשל מורכבותה של בחינת כנות הקשר במסגרת שקילת סיכויי הערעור בשלב מוקדם, ולאור העובדה כי המערערים חיים יחד משנת , 2011, עובדה המשפיעה על מאזן הנוחות.

    

9. בתגובת הרשות לערעור (מיום 14.6.21), פירטה הרשות את הסתירות, שחלו לטענתה בתשובות המערערים, כשאחת הסתירות המרכזיות, נגעה לשאלה האם המערער ואחותו מבקרים זה בביתו של זו, כפי שטען המערער, או שמא שומרים רק על קשר טלפוני, כפי שציינה המערערת בראיון. לצד זאת נאמר בתגובה (פס' 60) כי:

   "יש לציין בהקשר זה כי נערכה שיחה טלפונית לאחותו של המערער, במסגרתה עלה כי כלל לא ידעה שאחיה נשוי. היא ובעלה טענו כי הוא בכלל גרוש. עוד יצוין, כי לאחר מכן האחות שינתה את גרסתה (הדברים מתועדים בתרשומת פנימית).

    

   יודגש כי בתגובה לא צוין מי יזם את השיחה האם הרשות או שמא אחותו של המערער, מתי נערכה השיחה הראשונה, מה בדיוק אמרה האחות, ומתי חזרה בה ואיך. מעבר לאמור לעיל אין כל פרט נוסף. התרשומת הפנימית לא צורפה לתגובה.

    

10. בדיון הראשון שהתקיים לפניי ביום 01.07.2021 המלצתי לרשות להסכים לקבלת הערעור, במיוחד משום שבמהלך כל השנים לא טרחה לאסוף ראיות מינהליות מטעמה בדבר אי כנות הקשר, כמתבקש בהתחשב בספקות שעלו לטענתה בהקשר זה. המלצתי זו באה על רקע העובדה שהמערערים נשואים וחיים יחד מעל עשר שנים, נערכו להם שני ראיונות במהלך התקופה שבעקבותיהם הוארכו האשרות, וכן לאור העובדה שהשיחות עם אחות המערער לא תועדו כנדרש. ביום 12.07.2021 הוגשה הודעת הרשות שלפיה היא עומדת על עמדתה כי דין הערעור להידחות, בנימוק שהראיונות שקיימה העלו שאין מדובר במקרה זה בקשר נישואין זוגי המצדיק מתן מעמד בהתאם לנהליה.

     

11. משכך, קבעתי דיון נוסף ליום 15.12.2021, ובו הרחיבו הצדדים ופירטו את טיעוניהם בעל-פה. ב"כ הרשות התבקש להציג לבית המשפט את אותה תרשומת פנימית, כדי שבית המשפט יוכל להתרשם ממנה, אך ב"כ הרשות השיב כי: "לא נוכל להציג אותה", ועל כן חזרה בה הרשות מטענה זו, כך שכל שנותר לפניי הן הסתירות שנפלו בראיונות, לטענת הרשות, מהן עולה, לטענתה כי אין מדובר בקשר כן ואמיתי (עמ' 5 לפר' ש'26-עמ' 6 לפר' ש' 2). ב"כ הרשות הוסיף כי אינו יודע לומר באיזה תאריך נערכו השיחות עם אחות המערער, ואף אינו יודע עם השיחות נערכו לפני הראיונות, אם זאת ציין כי ככלל, נערכים בירורים כאלה לאחר הריאיונות. ב"כ הרשות הוסיף כי אין בכך כדי לשנות משום שבמקרה זה מדובר, לטענת הרשות, ב"צבר של סתירות", כלשונה, בנושאים מהותיים, ולכן גם אם לאותה תרשמות היתה השפעה מוקדמת על עורכי הראיון, אין בכך כדי לבטל את הסתירות בעניינים האחרים שעלו. בסיום הדיון, וכיון שסברתי כי ייתכן וכי תרשומת כזו השפיעה על קבלת ההחלטות, שבתי והמלצתי לרשות להסכים לקבלת הערעור, "בעיקר לאור העובדה שקיימות בדיקות או ראיות מינהליות שאינן מוצגות לבית המשפט והיו לפני מקבלי ההחלטות באופן שייתכן והשפיע על ההחלטה" (עמ' 7 לפר' ש' 11-8).

     

12. ביום 27.12.2021 הוגשה הודעת הרשות, שלפיה היא נכונה להחזיר את עניינם של המערערים לבחינה מחודשת של כנות הקשר במסגרת ההליך המדורג כמבוקש בסעיף 59 להודעת הערעור, לפרק זמן של שנה נוספת שבמהלכה יינתן למערערת ולבנה רשיון לישיבת ארעי מסוג א/5. ביום 03.01.2022 הוגשה תגובת המערערים שלפיה, למרות שהודעת הרשות הוצגה כקבלת הצעת בית המשפט, אין הדבר כך, משום שהיא אינה מסכימה לקבלת הערעור ואין לסמוך על שיקול דעתה ועל ניהול הליך חף מכשלים ומדעה קדומה, היות שזו כבר ננעלה ביחס למערערים. המערערים שבו וביקשו כי הערעור יתקבל על דרך מתן הוראה לרשות לזמן את המערערים ללשכה לצורך סיום ההליך המדורג וקבלת החלטה המאפשרת את התאזרחותה של המערערת בישראל.

     

    משהצעת הרשות, אינה מקבלת את המלצת בית המשפט שהייתה קבלת הערעור לגופו, וכיון שהמלצתי באה בין היתר לאור הזמן הרב שחלף מאז נישואי המערערים, ניתן עתה פסק הדין בערעור.

     

    טיעוני הצדדים

    טיעוני המערערים

13. המערערים טוענים כי המציאו הוכחות למרכז חייהם המשותף בישראל ומסמכים לתמיכה בטענתם לגבי כנות הקשר, שהתקבלו אצל הרשות ללא טענה כלשהי באשר אליהם או למהימנותם. לטענתם, במצב זה, יש בקביעת הרשות כי נמצאו סתירות בראיון שמעידות על אי כנות הקשר משום שרירותיות ואי היצמדות להוראות סעיף ו.6 לנוהל. המערערים טוענים כי הסתמכות הרשות על הסתירות הנטענות בלבד, מצביעה על הליך בדיקה חסרה של בקשת המערערים, ומשכך ההחלטה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית שאינה שלמה ואינה מביאה לידי ביטוי את הראיות שהניחו המערערים להוכחת כנות הקשר ביניהם.

     

14. המערערים מוסיפים וטוענים כי היות שהמערערת במקרה זה לא עשתה דין לעצמה, אלא שהתה בישראל תמיד תחת אשרה תקפה וכחוק, לא מוטל עליהם נטל מוגבר להוכיח את כנות הקשר ביניהם. לעומת זאת, לטענתם, משום שההחלטה בעניינם נוגעת לזכות למשפחה, שהינה זכות יסוד במשפט, מוטל על הרשות נטל מוגבר לבססה על בסיס עובדתי ראוי, ולטענתם לא עשתה זאת אלא התעלמה מראיות שהגישו לה והתבססה על תשתית עובדתית חסרה שגרמה לקבלת החלטה בלתי סבירה ובלתי מידתית, וכמותה גם פסק הדין נשוא הערעור שנשען עליה.

     

15. המערערים טוענים עוד כי הגישו ראיות לתמיכה בכנות הקשר ובמרכז החיים בישראל בהתאם לנוהל וכנדרש, לרבות מכתבי תמיכה ממכרים ובני משפחה, קבלות על מימון הוצאות רפואיות, תמונות ומגורים משותפים המעוגנים גם בחוזה שכירות תואם. לטענתם, משהרשות קיבלה את הראיות היה עליה להתייחס אליהן, ואם עלה חשש לגבי כנות הקשר לאור הראיונות, היה עליה להעמיק ולברר, לרבות באמצעות פניה למי שכתבו את המכתבים שהגישו המערערים לתמיכה בבקשתם, ולפחות לבצע ביקור בביתם ואף ביקור פתע שהיה מאפשר לעמוד מקרוב על אורח חייהם במסגרת סמכות הרשות לחקור ולבחון את כנות הקשר. לטענת המערערים, הרשות לא שקללה את הראיות שהגישו המערערים בין הראיות שעמדו לפניה עובר לגיבוש ההחלטה, והן אף לא נזכרו בשתי ההחלטות שיצאו תחת ידיה. לטענתם, הרשות נאחזה בסתירות זניחות ובממצאים טפלים מבלי להתיחס לראיונות כחלק ממכלול הראיות ולתמונה השלמה שהיתה מתגלה אילו נלקחו כל הראיות בחשבון או אם הרשות היתה מעמיקה בבדיקתה כנדרש. המערערים טוענים כי המנעות זו של הרשות מביצוע בדיקות מעמיקות והתעלמותה מראיות שהגישו לה הן בניגוד לדין, במיוחד בשל עוצמת השפעת החלטתה שהתקבלה בקלות ראש על חיי המשפחה שלהם.

     

16. המערערים מוסיפים וטוענים כי הסתירות הנטענות בין תשובותיהם בראיון אינן סתירות כלל. למשל, הם מסבירים כי המערער נוהג לבקר את אחותו אך נבוך לשתף את דבר הקשר המזערי בינה לבין המערערת, ולכן התמקד בביקוריו אצלה, בעוד המערערת ידעה לספר שהוא שומר על קשר טלפוני עם אחותו. לטענתם, הם מסרו תשובות זהות המכילות פרטים אינטימיים לגבי בני משפחותיהם שמלמדות על קשר זוגי כן ואוהב, ולמשל המערערת ידעה לספר כי בתו של המערער יוליה, נשואה ומתגוררת בברזיל ולא ביקרה בישראל, ומתקשרת אליו מדי פעם; והמערער ידע לספר שבנה של המערערת אלכסנדר מתגורר איתם וישן בסלון. באשר לסתירה לגבי עבודתו של המערער בימי שישי טוענים המערערים כי ההבדל בין התשובות מזערי ונובע מכך שעבודתו בימי שישי אינה במתכונת קבועה. המערערים מפרטים עוד את תשובותיהם לגבי מעשיהם ביום הראיון וביום שקדם לו, וטוענים כי מסגרת הפרטים שמסרו חופפת ומתוך הפרטים שמסרו היידועים רק לבני זוג שחיים יחד, ניתן ללמוד על הקרבה ביניהם. עוד טוענים המערערים כי בניגוד לטענת הרשות שניהם ידעו לומר אילו תרופות הם נוטלים וכי לא היתה כל סתירה בין דבריהם בנושא זה. המערערים מוסיפים ומפרטים רשימה ארוכה של זהויות וחפיפות העולות לטענתם מהשוואת תשובותיהם, אשר ממנה עולה כי הם מקיימים קשר זוגי כן ואמיתי, וטוענים כי הרשות התעלמה מהן ודלתה במאמץ ניכר ממצאים סותרים לכאורה בהתייחס לזוטי דברים טפלים עד חסרי משקל באופן יחסי.

     

17. המערערים מוסיפים וטוענים כי הזכות לחיי משפחה היא זכות יסוד בסיסית המוכרת במשפט הבינלאומי והישראלי, וכפועל יוצא ממנה יש לכל אזרח ישראלי זכות להקים תא משפחתי, לרבות עם בן זוג זר, ולהקנות לבן זוגו מעמד של קבע בישראל. לטענתם, דחיית בקשתם והטלת ספק בטיב הקשר ביניהם, בהעדר אדנים ראויים ולמרות הצגת ראיות המעידות באופן חד משמעי על כנותו, היתה אמורה להביא את בית הדין לקבלת הערר.

     

18. עוד טוענים המערערים כי בשלב שבו נדחתה בקשתם, לאחר שהושלמה תקופת ההליך המדורג והם עמדו על ספה של התאזרחות המערערת, נדרש היה שהרשות תתבסס על תשתית ראייתית מוצקה כדי לסרב לבקשה ולדרוש את יציאתה מהארץ. לטענתם, ההארכות של אשרת השהייה שקיבלה המערערת מדי שנה במסגרת ההליך המדורג לא ניתנו לה בחלל הריק, אלא נשענו על שכנוע הרשות בכנות הקשר ביניהם. המערערים טוענים כי דבר לא השתנה, וגם הראיון האחרון והממצאים מבחינתו מעלים כי יש ביניהם מערכת יחסים איתנה ואוהבת, וקשר כן ואמיתי, אשר בעטיו היה על הרשות לסיים את ההליך המדורג באישור התאזרחות המערערת בישראל.

     

19. המערערים טוענים כי הרשות ופקידיה העוסקים בהליכי הסדרת מעמד נדרשים להימנע מהערמת קשיים בירוקרטיים מיותרים, ולפעול ביושר ובתום לב, ביעילות, בהוגנות וברגישות, לאור חשיבות ההחלטות בנושאים אלה, שהשפעתן על חיי המבקשים הרת גורל ודרמטית. בהקשר זה הם מדגישים, כי הפקידות שנתנו את שתי ההחלטות בעניינם – הן ההחלטה המקורית שסרבה לבקשה, הן ההחלטה בערר הפנימי הראשון מיום 22.09.2019, הכילו נתונים ושמות של תיקים אחרים שהתנהלו בלשכת הרשות, במקום פרטי המערערים. לטענתם יש לראות בכך כשלים חמורים העולים כדי התרשלות רבתי ומטילים צל כבד באשר לאופן הטיפול בבקשת המערערים, וטיב שיקול הדעת שהופעל בהקשר זה, באופן היורד לשורשו של ההליך. לטעויות אלה מתווסף לטענתם, העדר תימוכין כלשהם לשיחת הטלפון הנטענת בין פקידת הרשות לבין אחותו של המערער, שעליה הסתמכה לכאורה ההחלטה, אך שמעולם לא הוצגו ראיות לגביה – לא לבית הדין ולא בערעור.

     

20. בשל הפגמים בהחלטות, הן בהעדר התשתית הראייתית הנדרשת כדי לסרב לבקשת התאזרחות בסמוך לסיום ההליך המדורג לאחר כל השנים, הן בכשלים שנפלו בהחלטה ובערר הפנימי עליה, והן בהמנעות הרשות מהצגת מלוא הראיות שעליהן ביססה את החלטתה בפני בית הדין ובית המשפט – טוענים המערערים כי דין הערעור להתקבל על דרך ביטול פסק הדין של בית הדין לעררים והוראה לרשות לזמן את המערערים ולאפשר את התאזרחותה של המערערת כמבוקש.

     

    טיעוני הרשות

21. הרשות טוענת כי פסק הדין של בית הדין לעררים מנומק ומבוסס על תשתית עובדתית מוצקה ומקיפה, ומשכך, אין עילה להתערב בו ודין הערעור להידחות.

     

    הרשות מפרטת את המסגרת הנורמטיבית בנוגע לכניסה לישראל של זרים שאינם אזרחים או עולים, בהתאם לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) וההלכה הקובעת כי לשר הפנים שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיו לפי החוק. הרשות מדגישה כי מעמד בישראל אינו דבר של מה בכך, בהיותו מעניק ויוצר סטאטוס שמטרתו הסופית מתן מעמד של תושבות קבע. לא כל קשר זוגי ולא כל קשר רומנטי חוסים תחת הנוהל לטענתה. הרשות מפרטת את הרציונל וההוראות הרלוונטיות לקבלת אזרחות עבור בן זוג זר של אזרח ישראלי, הכפופה להוכחת כנות הקשר, מרכז חיים בישראל והעדר מניעה בטחונית או פלילית.

     

22. הרשות מבהירה כי היא אינה עומדת על קשר של נישואין, ובוחנת גם יחסים של ידועים בציבור בהתאם לנוהל הייעודי, אך עם זאת, לטענתה, לא כל קשר זוגי או רומנטי חוסה תחת הנוהל, אלא נדרש להוכיח את כנות הקשר ואת יתר התנאים המפורטים בנוהל. הרשות מוסיפה ומפרטת את דרך בדיקת כנות הקשר בהתאם לנוהל, באמצעות ראיון שבמסגרתו מתבקשים בני הזוג להמציא מסמכים להוכחת כנות הקשר, נשאלים שאלות, והרשות שוקלת שיקולים נוספים כמו משך הקשר, נסיבות הגשת הבקשה לקבלת מעמד, היכרות הדדית שלהם את אורח החיים היומיומי, התנהלותם הכלכלית ועוד.

     

23. הרשות טוענת, כי בקשת המערערים והראיונות שבוצעו להם נערכו ונבחנו בקפידה ובדקדקנות על ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים אצלה, אשר זהו תפקידם היומיומי ומומחיותם, ומשאלה התרשמו כי לא הוכחה כנות הקשר ברמה המצדיקה מתן מעמד בישראל – דחו את הבקשה, בצדק. בתוך כך טוענת הרשות כי עוד בראיון שנערך למערערים ביום 14.07.2014 התרשמו עובדיה כי המערערים מתגוררים יחד, אך נראה כי הקשר ביניהם מבוסס על נוחיות לאור מגורי בתה ונכדתה של המערערת בישראל. למרות זאת הוחלט ביום 30.07.2014 לשדרג את מעמדה של המערערת למעמד של תושב ארעי והיא קיבלה רשיון מסוג א/5 שהוארך מעת לעת.

     

    הרשות טוענת כי גם בראיון שנערך למערערים ביום 12.08.2018 עלו מספר אי דיוקים, לרבות שהמערער אמר שאין למערערת אחים והיא אמרה שהיה לה אח שנפטר; וכן שהמערערת לא ידעה שבתו של המערער עברה עם משפחתה מברזיל ללונדון, ושיש לה שלושה ילדים ולא שניים שאף טעתה בגיליהם. עם זאת, מאחר שנראה היה כי המערערים חיים יחד, הוארך רשיונה של המערערת בשנה נוספת.

     

24. הרשות טוענת כי בראיון השלישי, שנערך למערערים ביום 25.08.2019 עלו סתירות ואי דיוקים באופן שלא ניתן היה להתרשם כי מתקיימת כנות הקשר המצדיקה מתן מעמד בישראל, והם חיזקו את ההתרשמות השלילית הקודמת מכנות הקשר ביניהם. בתוך כך נכללו אופי הקשר של המערערת עם אחותו, סדרי עבודתו בימי שישי, הפרטים הקודמים לגבי בתו ונכדיו של המערער, חסרון תרופה שהמערערת לוקחת והמערער לא סיפר עליה, תחום העבודה של בנה של המערערת, אופיו הסגור של המערער שלא משתף את המערערת בענייניו, וסתירות לגבי מהלך היום שלפני הראיון. הרשות טוענת כי סתירות אלו הן בתחומים מהותיים ופרטים אינטימיים שמלמדים כי אין מדובר בקשר המצדיק המשך מתן מעמד בישראל, אלא יש להפסיק את ההליך המדורג.

     

    הרשות טוענת כי ההליך המדורג הוא מדורג כשמו, ומחייב עריכת בדיקות עדכניות לפני כל מועד הארכת תוקף הרשיון, כדי לבדוק האם קיימת כנות בקשר המצדיקה מתן מעמד בישראל, וכך נעשה גם במקרה זה. לטענתה, משהגורמים המקצועיים אצלה קבוע שהמערערים לא הרימו את הנטל הראייתי הנדרש להוכחת קיום חיים משותפים וכנות הקשר הזוגי הנטען ביניהם כנדרש, נדחתה בקשתם.

     

25. בשולי הדברים מתייחסת הרשות לטענות המערערים בדבר טעויות בהחלטות, ומגדירה אותן כטעויות סופר. לטענתה, על אף שהטעות בהחלטה בערר הפנימי מיום 22.09.2019 היא טעות סופר בלבד, היא מצאה לנכון להחזיר את התיק לבחינה מחודשת לצורך מתן החלטה חדשה. לאחר בחינה נוספת של התיק ושל הראיונות וההחלטות שניתנו בעניין, החליטה מנהלת הלשכה בחולון כי לא שרר ביניהם קשר כן ואמיתי במידה המצדיקה המשך מתן מעמד בישראל בהתאם לנוהל. בנוסף טוענת הרשות כי עומדת לימינה חזקת תקינות המנהל כי פעולותיה נעשו כדין, ואלו לא נסתרו.

     

26. הרשות מוסיפה וטוענת כי הסברי המערערים לסתירות בדבריהם, הם בבחינת חכמה שלאחר מעשה שיש לדחותה מכל וכל. לטענתה, גורמי המקצוע התרשמו כי המערערים אכן גרים יחד ומכח כך יודעים לספר אחד על השניה פרטים אישיים, אך לא ניתן להתעלם מהסתירות ואי הדיוקים הקשורים בקרובי משפחתם ואחרות.

     

27. הרשות טוענת עוד כי הערר נדחה על ידי בית הדין לעררים בצדק, בהתבסס על התשתית העובדתית שנאספה ונבדקה בצורה יסודית על ידי הרשות, ולא נפל בו פגם המצדיק התערבות בו על-ידי בית המשפט המהווה ערכאה שניה במסגרת של ערעור מנהלי. הרשות מדגישה כי בית הדין, שהינו בעל מומחיות מיוחדת בענייני הגירה ומעמד בישראל, בחן את נסיבותיהם הפרטניות של המערערים ואת השתלשלות ההליך בעניינם, וקבע במפורש כי החלטת הרשות אינה חורגת ממתחם הסבירות. לטענתה, בית הדין נימק את החלטתו בכך שהרשות צריכה להשתכנע בכנות קשר הנישואין, וכי הנטל להוכחתה מוטל על כתבי המערערים, ולפיכך קבע כי החלטתה התקבלה בסמכות והיא מתבקשת וסבירה.

     

28. הרשות טוענת כי פסק הדין יסודי ומנומק היטב, ונשען על יסודות מבוססים ומעוגן בהוראות הפסיקה והנהלים, ומתייחס לנסיבותיהם הפרטניות של המערערים. לטענתה, קביעות בית הדין התקבלו בהליך סדור שבמהלכו אף נשמעו טענות המערערים והן במסגרת שיקול דעתו והסמכות המסורה לו, ובסבירות. בנסיבות אלה, שבהן ערכאת הערעור בוחנת את פסק הדין על פי עילות הביקורת המנהליות, המצומצמות לפי אופיין, אין הצדקה לטענתה להתערב בו.

     

    דיון והכרעה

29. הערעור שלפניי עוסק בהוכחת כנות הקשר בין בני זוג במסגרת בקשות למתן מעמד לבני זוג זרים של אזרחים ישראלים, ומתמקד בתשתית העובדתית והמשפטית הנדרשת להוכחתה ובפעולות שעל הרשות לבצע כשעולה חשד בעניין זה במהלך השנים שבהן היא בוחנת את הבקשות. אבהיר כבר בפתח הדברים כי אין מחלוקת כי על בני זוג שאחד מהם זר להוכיח את כנות הקשר. כן אין מחלוקת כי גם לקראת סוף ההליך המדורג, יכולה הרשות להשתכנע כי אין מדובר בקשר זוגי אמיתי כנטען. עם זאת, על הרשות להתבסס על בסיס עובדתי רלוונטי, וככל שההליך המדורג מתקדם לקראת סיומו, על מסקנת הרשות לפיה לא מדובר בקשר כן ואמיתי, להתבסס על בסיס איתן יותר.

     

30. בפסקי דין קודמים שהתמקדו במבחן כנות הקשר בין בני זוג במסגרת דומה לעניין שלפניי, עמדתי בהרחבה על המסגרת החוקית הרלוונטית, ועל חובות הרשות להוגנות ולביסוס ההחלטות על תשתית עובדתית ומשפטית הולמת (עמ"נ 26443-07-21 דוד דהן וסילביה סקורחדובה נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 04.05.22, להלן: עניין דהן), בעמ"נ 9613-08-20 פלוני ופלונית נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 13.04.21, להלן: עניין פלוני ופלונית) ובעתמ (ת"א) 5929-03-14 אולג קורפן נ' מדינת ישראל (רשות האוכלוסין וההגירה) (נבו 08.06.16, להלן: עניין קורפן)). אחזור כאן על חלק מהדברים, לפי העניין, למען הצגת התמונה השלמה.

     

    קבלת אזרחות בישראל מכוח קשר זוגי עם אזרחית או אזרח ישראלי- המסגרת החוקית

31. סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב – 1952 (להלן" חוק הכניסה לישראל") קובע כי הסמכות להעניק רישיונות ישיבה בישראל למי "שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים, או למי שהוסמך על-ידו. המסגרת הנורמטיבית לגבי רכישת אזרחות ישראלית מכוח קשר זוגי עם אזרחית או אזרח ישראלי, בין בנישואין ובין בקשר של ידועים בציבור. אשר לבן זוג הנשוי לאזרחית או אזרח ישראלי, קובע סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות), שכותרתו "התאזרחות של בעל ואישה":

    "בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)".

     

    היינו: כאשר אחד מבני הזוג הינו אזרח ישראלי, יכול בן זוגו לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים לקבלת אזרחות לו ביקש זאת ללא זיקה לבן הזוג הישראלי (עע"מ 5983/16 פלוני נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה לשכת חיפה, פסקה 10 לפסק דינו של כב' השופט דוד מינץ, פורסם בנבו, 2018, להלן: עניין פלוני 18; עע"מ 6147/11 טטיאנה גורובץ נ' משרד הפנים- מינהל האוכלוסין, פסקה 14 לפסק דינו של כב' השופט אורי שוהם, פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין גורובץ).

     

    מטרת הסעיף היא לאפשר לאזרח ישראלי לקשור את חייו בנישואין עם אזרח מדינה זרה כרצונו, מבלי שיהיה עליו או עליה לבחור בין בן הזוג והקמת משפחה מזה, לבין המגורים בארץ מזה (עניין גורובץ, שם; עע"מ 8611/08 פריהווט זוולדי נ' שר הפנים, פסקה 10 לפסק דינה של כב' השופטת עדנה ארבל, (נבו 27.02.11). ברם, למדינה יש אינטרס לגיטימי במניעת ניצול לרעה של התאזרחות מטעמים אופורטוניסטיים, ולפיכך אין בהקלה שבסעיף 7 לחוק האזרחות כדי להקנות זכאות גורפת לאזרחות מכוח נישואין, ולרשות מסור שיקול דעת רחב בעניין זה (עניין פלוני 18; בג"ץ 5091/07 ליודמילה בדולב נ' מדינת ישראל, פסקה 10 לפסק דינה של כב' השופטת איילה פרוקצ'יה (נבו 11.05.10 להלן: עניין בדולב).

     

32. לשם יישומה של הוראת סעיף 7 לחוק האזרחות זו פרסם שר הפנים, במסגרת הסמכות הנתונה לו, נהלים העוסקים בהענקת רישיונות לתושבים זרים שהם בני זוג של אזרחי המדינה או תושבי קבע בה. אחד הנהלים, הרלבנטי לענייננו, הוא הנוהל כהגדרתו לעיל "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי מס' 5.2.2008" – שבמסגרתו נבחנות בקשות להתאזרחות מכח נישואין לבן זוג בעל אזרחות ישראלית. על-פי הנוהל, אישור הבקשה נעשה בהליך מדורג, בכפוף לבדיקה מקיפה, האמורה לכלול גם ראיון אישי בדבר כנות הקשר בין בני הזוג והמשך קיומו; בדיקת מרכז חייהם של המבקשים בישראל; והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית לאישור הבקשה. סיומו של ההליך, בתום ארבע וחצי שנים, במתן אזרחות לבן הזוג הזר, ככל שיימצא כי אכן מתקיימים התנאים הנדרשים, ובהתאם לבקשה מתאימה שתוגש (בג"ץ 1188/10 ילנה פוזרסקי (האם) נ' משרד הפנים, פסקה 40 לפסק דינה של כב' המשנה לנשיאה (כתוארה דאז), לימים הנשיאה מרים נאור (נבו 31.07.13); וראו גם: עניין בדולב, שם; עע"מ 119/12 קלרה סרמיאנטו נ' משרד הפנים, פסקה 5 לפסק דינו של כב' השופט ניל הנדל (נבו 05.02.12)).

     

33. נוהל דומה, שאזכירו למען השלמת התמונה, הינו נוהל ידועים בציבור "נוהל מס' 5.2.0009 הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים לרבות בני אותו המין", אשר קובע הוראות בדבר הסדרת מעמדו של זר שהינו בן-זוג של אזרח ישראל או בעל רישיון לישיבת קבע בישראל, כאשר בני הזוג הינם ידועים בציבור ואינם נשואים.

     

    קיימים הבדלים בהליכי הבדיקה בין הנוהל הרלוונטי לבני זוג נשואים לבין הנוהל הרלוונטי לידועים בציבור, והנימוק לכך, כפי שנקבע בעע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אבנר אורן (נבו 16.03.06 להלן: עניין אורן), בפסקה 23 לפסק הדין, הינו כי:

    "בעוד קשר של נישואין ניתן לזיהוי בקלות על פי אקט פורמאלי מכוֹנן, זיהויו של קשר של ידועים בציבור מחייב בחינה עובדתית של טיב ונסיבות הקשר, על מנת לקבוע האם מתקיימים תנאי הסף – הגמישים כשלעצמם – בדבר חיים משותפים כבעל ואשה וניהול משק בית משותף".

     

    עם זאת, נקבע כי נישואין אינם מקנים זכאות אוטומטית לאזרחות (שם, בפסקה 32): 

    "זר הנישא לאזרח ישראל, אינו קונה – בעצם נישואיו – זכות להתאזרחות, ושר הפנים סמכותו עמו להיעתר או שלא להיעתר לבקשת התאזרחות המוגשת לו בידי אותו בן-זוג זר".

     

    הובהר כי "קשר הנישואין, כשלעצמו, מהווה אך ורק נקודת מוצא ראשונית מאוד לבחינת כנות הקשר הזוגי", ולכן קיים הליך מדורג גם בנוגע לבני זוג נשואים (עניין אורן, פסקה 20 לפסק הדין).

     

    במקרה שלפניי, שבו המערערים נשואים והקשר הזוגי ביניהם אינו כידועים בציבור, לכאורה נקודת המוצא הייתה אמורה להיות נטל הוכחה קל יותר, ובמיוחד משנוספת עליה העובדה המוסכמת על הרשות בדבר חייהם המשותפים בפועל משך שנים. אך לא כך היה.

     

    המחלוקת בדבר הוכחת כנות הקשר במקרה שלפניי

34. במקרה שלפניי החליטה הרשות כי המערערים לא עמדו בנטל להוכיח את כנות הקשר, על בסיס ראיון שלישי, לפני סיום ההליך המדורג, וזאת למרות שבעקבות שני הראיונות שנערכו בשנים שקדמו הוארכו האשרות של המערערת מהראשונה ועד לאחרונה. הרשות טוענת, כי עוד בשני הראיונות הראשונים שנערכו למערערים בשנת 2014 ובשנת 2018, מצאו הגורמים המקצועיים סתירות ואי דיוקים בדבריהם, וחשדו כי הם מתגוררים יחד מטעמי נוחיות, אך מוסיפה כי "למרות זאת הוחלט לשדרג את מעמדה" של המערערת. הרשות טוענת כי בראיון השלישי והמכריע עלו סתירות ואי דיוקים לגבי פרטים אינטימיים בתחומים מהותיים, שמלמדים כי אין מדובר בקשר המצדיק המשך מתן מעמד בישראל, אלא יש להפסיק את ההליך המדורג, ולפיכך דחתה את הבקשה. יש להדגיש כי למערערים, טרם הריאיון האחרון (השלישי), בעקבותיו סורבה בקשתם, נערכו שני ראיונות קודמים, בהפרש של מספר שנים בין האחד לשני, בשני המקרים המשיך ההליך והוארכו האשרות של המערערת ללא כל סייג. סביר להניח כי לו הרשות הייתה חושדת כי אין מדובר בקשר כן ואמיתי, הייתה עורכת ראיונות תכופים יותר, או בוחנת באופן אחר את כנות הקשר (על כך להלן).

     

35. המערערים טוענים כי בשלב המתקדם שבו נדחתה הבקשה, נדרש היה לבסס החלטה הדוחה אותה על תשתית ראייתית מוצקה, בהתחשב בכך שהארכות האשרה הקודמות, נשענו על שכנוע הרשות בכנות הקשר ביניהם. לטענתם לא התגלו סתירות ואי דיוקים משמעותיים בדבריהם, והרשות נשענה על תשתית עובדתית חסרה ונמנעה מייחוס משקל לראיות שהציגו לה הפועלות לטובתם. בנוסף, לטענתם, הרשות נמנעה מהצגת מלוא הראיות לבית הדין ולבית המשפט ובתוך כך תימוכין כלשהם לשיחת טלפון נטענת בין פקידת הרשות לבין אחותו של המערער לכאורה, שעליה נטען כי הסתמכה ההחלטה, אשר המנעות הרשות מהגשתם וגילויים במסגרת הראיות גרם למחיקת סעיף מתגובתה לערעור (ראו כנזכר לעיל בפרוטוקול מיום 15.12.21 בעמ' 5 ש' 26 ועד עמ' 6 ש' 2). התנהלות זו מצטרפת לטעויות החוזרות שנפלו בשתי החלטות הרשות בשם המערערת ובפרטי עניינם של המערערים, וכולן מעידות על רשלנות רבתי בפעולתה ומטילות צל כבד על הפעלת שיקול הדעת והטיפול בבקשה.

     

36. פסק הדין של בית הדין לעררים קבע כי החלטת הרשות בדבר כנות הקשר היא מתבקשת וסבירה, והסתמך על הקביעות שבה בסעיף 12:

    "לאחר שבחנתי בעיון את הראיון, ואת הסברי העוררים, מצאתי לקבוע שמסקנת המשיב בדבר היעדר כנות הקשר הינה מתבקשת וסבירה. פירוט הסתירות מצוי בכתב התשובה, ולא מצאתי לשוב עליהן במלואן. ניתן לציין שהסתירות הן ברמה המעידה על אי-מעורבות האחד בחיי השנייה, ואי ידיעת פרטים המצופה מבני זוג המתגוררים יחדיו לדעת זה על זה. כך למשל, העוררת לא ידעה שהעורר עובד בימי שישי. העורר סיפר שיום לפני הראיון התעורר ב-8 בבוקר ואכל ארוחת בוקר יחד עם העוררת, בעוד שהעוררת טענה שהתעוררה ביום זה בשעה 14:00 בצוהריים. העורר סיפר שהוא מבקר את אחותו ואף היא הייתה בביתם כחודש לפני הראיון, העוררת מסרה שלא התקיים ביקור כאמור. העורר לא ידע לציין במה עובד בנה של העוררת, המתגורר לכאורה בביתם המשותף. לחלק מן הסתירות ניתן מענה במסגרת כתבי הטענות של העוררים, אך הסתירות העיקריות והרושם הכללי נותרו על כנם ולא הובאו הסברים אשר יניחו את הדעת".

     

    התשתית העובדתית שעמדה בבסיס החלטת הרשות הייתה אך ורק הריאיון האחרון. שני הראיונות הראשונים הסתיימו בהמשך ההליך ומתן אשרות למערערת בהתאמה. בהחלטה על הארכת האשרות לאחר הריאיון הראשון והשני לא סייגה הרשות את החלטתה ולא ציינה כי האשרות מוענקות על אף סתירות שמצאה הרשות או קשיים אחרים הנוגעים לכנות הקשר. וודאי שבדיעבד אין מקום להתייחס לכך. אשר לראיות שהגישו המבקשים, הרשות לא התייחסה בהחלטתה לראיות אלו, ועל כן יש להניח כי אלו לא נשקלו. בנוסף יש לייחס משקל גם להסתמכות הרשות על ראיות שהיו לפניה לטענתה, אותה שיחה או שיחות עם אחות המערער, שלא ברור אם התקיימו, מתי, ביזמת מי ומה נאמר בהן, ראיות שלא הוצגו לבית הדין או בהליך שבפניי, ובעקבות כך נמחק מתשובתה החלק שהתייחס אליהן.

     

37. ההחלטה בהליך המדורג מיום 26.08.2019 מנמקת בקצרה כי "מראיון שבוצע למרשך בנדון מיום 25.08.19 נמצאו סתירות המעידות על אי כנות הקשר ביניהם, כגון: קשר של הנ"ל עם אחות האזרח, עבודה של הישראלי, מעשיהם ביום אתמול, בנה של אולגה" (סעיף 3 להחלטה). ההחלטה אינה מתייחסת לראיות שהציגו המערערים בדבר חייהם המשותפים, התמונות, המכתבים ושאר הראיות המעידות לשיטתם על כנות הקשר ביניהם. בהחלטה זו נפלה, כאמור, טעות, ותחת שמה של המערערת נרשם השם "הגב' xxx" (סעיף 4 להחלטה). יש להדגיש כי טעות כזו קשה לקבל כטעות סופר. בהחלט ייתכן כי נותנת ההחלטה עירבה נתונים או התרשמות מתיק אחר, או שתיק אחר היה מונח לפנייה עת נתנה את ההחלטה בתיק זה.

     

38. ההחלטה הראשונה בערר הפנימי מיום 22.09.19 מרחיבה במעט את ההנמקה לדחיית הבקשה: "מראיון שבוצע למרשך בנדון מיום 25.08.19 נמצאו סתירות המעידות על אי כנות הקשר ביניהם, כגון: קשר עם בני משפחה של הבעל, כאשר האחות של הבעל ביקרה לפני כחודש, ימי עבודה, האישה לא ידעה שבעלה עובד בימי שישי, מה עשו יום קודם לראיון, שניהם ענו תשובות סותרות, הבעל לא יודע אילו תרופות נוטלת אשתו ועוד" (סעיף 5 להחלטה).

     

    גם החלטה זו אינה מתייחסת לראיות שהציגו המערערים בדבר חייהם המשותפים המעידות לשיטתם על כנות הקשר ביניהם, ותחת זאת נכלל בה סעיף המתייחס לקבלת דיווח מטעם אחד מבני הזוג או שניהם או ממחלקת המרשם אודות ניתוק הקשר בין בני הזוג (סעיף 3 להחלטה). אין מחלוקת כי המערערים עצמם לא דיווח על כך. אולם, כיון שב"כ הרשות לא ידע לומר מתי התקבל הדיווח הנטען מאחות המערער (דיווח שהרשות חזרה בו ממנה כיוון שסירבה להציגו לפני בית המשפט), ייתכן כי הסיבה בשלה מופיעה בהחלטה התייחסות לסיום הקשר נוגעת לדיווח זה.

     

    בנוסף נפלה גם בהחלטה זו טעות ותחת שמה של המערערת נרשם שמה של אישה אחרת (לא זו ששמה נרשם בטעות בהחלטה הראשונה, הפעם מופיע בהחלטה השם "הגב' בן אלי ננה" (סעיף 7 להחלטה). גם אם נאמר שמדובר בטעות סופר, וכאמור, קשה לקבל את הדברים, הרי מדובר בהתנהלות בלתי ראויה, בהתרשלות בקבלת החלטות הקובעת גורלות ומכריעה בזכויות יסוד, בהן הזכות לחיי משפחה. החלטות בעניינים רגישים כגון אלו יש לקבל במלוא תשומת הלב ותוך בדיקת העובדות הרלוונטיות, ורק הן, כפי שאפרט בהרחבה להלן.

     

39. ההחלטה השניה בערר הפנימי מיום 08.01.2020 נשוא הערעור דכאן, קובעת כי אף שנפלו בהחלטות הקודמות טעויות סופר, לאחר שנבחנו שוב נמצא כי לא נפל בהן פגם לגופו של עניין. החלטה זו מתייחסת במפורש לטעות בסעיף 4 להחלטה המקורית, ובסעיף 65 לתגובת הרשות התייחסה גם לטעויות הסופר בסעיפים 3 ו-7 להחלטה הראשונה בערר הפנימי. החלטה זו מנומקת לגופו של עניין באותה לשון בדיוק כמו ההחלטה הראשונה בערר הפנימי (סעיף 5 להחלטה). גם החלטה זו לא התייחסה באופן כלשהו לראיות שהציגו המערערים ולא לטענותיהם בדבר מצבה הנפשי של המערערת, הסובלת מקשיי זיכרון לאחרונה, כנטען בערר הפנימי. בהחלטה זו לא נפלו טעויות בשמות המערערים.

     

    הצדדים חלוקים הן באשר לעצם קיום הסתירות הנטענות ולמשקלן ביחס לעובדות החופפות והזהות שמסרו המערערים בראיונותיהם, הן באשר למידת ההוכחה הנדרשת בשלב זה של בחינת הבקשה, לאחר שהאשרות שניתנו למערערת הוארכו שוב ושוב ורק עובר לסיומו של ההליך המדורג סורבה בקשתה באחת.

     

    טרם שאפנה לבחינת הטענות באשר לכנות הקשר כשלעצמן, אפרט את ההלכה בדבר חובת ההגינות של הרשות המנהלית, אשר ממנה נובעת חובתה לבסס את החלטותיה על תשתית עובדתית ראויה והולמת, ובפרט כאשר מדובר בעניינים הקשורים בזכות למשפחה של אזרח ישראלי שנישא לזוגתו וחי עמה בישראל כדין במסגרת ההליך המדורג במשך שנים.

     

    חובת ההגינות של הרשות המנהלית

40. הבסיס הרעיוני לחובת ההגינות של הרשות המנהלית הוא הימצאה של הרשות בעמדת כח ואחריות ביחס לאלו הכפופים להחלטותיה ונזקקים להן. החלטות הרשות משפיעות על הגישה למשאבים, על השימוש בהם ועל ההנאה המופקת מהם, זאת לצד שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשות בתחום תפקידה. עמדת הכוח של הרשות ביחס לפרט היא מקיפה וכמעט טוטלית בתחומים מסוימים. (ראו לעניין זה: דפנה ברק ארז, "נאמנות, אמון והגינות במשפט המינהלי", בתוך: חובות אמון בדין הישראלי, 171 (רות פלאטו-שנער ויהושע (שוקי) שגב, עורכים, 2016, להלן: ברק ארז, נאמנות אמון והגינות). בהתאם לכך, הטלת חובת ההגינות המנהלית נועדה למנוע שרירות, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובסופו של דבר לשפר את ההליך המנהלי ולקדם את המינהל הציבורי. כך נקבע, למשל, בבג"ץ 685/78 עומרי מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג (1) 767, 777, (1979): "עקרונות ההגינות המחייבים את המינהל הם אחד המכשירים העיקריים שפותחו על ידי בית משפט זה לשמירה על זכויות האזרח". עוד נקבע, בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 347 (1998, להלן: עניין קונטרם) כי: "חובת ההגינות הכללית באה להבטיח כי השלטון לא יגשים 'אינטרס עצמי משלו', אלא יגשים את אינטרס הכלל. חובת ההגינות לא באה לקבוע 'כללי משחק' בין 'יריבים'. היא באה לקבוע כללי התנהגות של 'ידידים'. ובהמשך נקבע: "חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה" (שם, בעמ' 368, עוד ראו לעניין זה: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי, שער ששי, ההליך המנהלי, פרק 30, הגינות ויעילות, עמ' 998 (2011, להלן: זמיר, ההליך המנהלי).

     

41. חובתה של הרשות לנהוג בהגינות ביחסיה עם האזרח נגזרת ממעמדה כנאמן הציבור, ובאופן מסורתי, גם מחולשתו של היחיד אל מול השלטון ובשל החשש כי חולשה זו תביא לפגיעה בחירויותיו (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א' 276 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א')). על מעמדה של הרשות כנאמנת הציבור עמד גם אייל פלג במאמרו "ההליך המנהלי בצלו של שיקול הדעת", עיוני משפט מב, עמ' 136 (2019 להלן: פלג, ההליך המנהלי), כדלקמן:

    "מעמדה של הרשות כנאמן הציבור כרוך בחובות. הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה, ובמשפט המנהלי הנהנה הוא הציבור. מעקרון הנאמנות נלמדה חובת הגינות כללית, שפותחה באופן מובהק כדי להגן על הפרט מפני כוחה הרב של הרשות המטפלת בו, כלומר, כדי למנוע שרירות, עוול ופגיעה בזכויותיו."

     

    גם בבג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל, ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729 (1980), התייחס השופט, לימים כב' הנשיא אהרן ברק למעמדה של המדינה כנאמן הציבור, ממנו נגזרת חובת ההגינות (בפס' 7 לפסק דינו):

     

    "מעמד מיוחד זה הוא המטיל על המדינה את החובה לפעול בסבירות, ביושר, בטוהר לב ובתום לב, אסור לה למדינה להפלות, לפעול מתוך שרירות או חוסר תום לב או להימצא במצב של ניגוד ענינים. עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. קיצורו של דבר, עליה לפעול בהגינות. חובות אלו מוטלות על הרשות השלטונית שעה שהיא מפעילה סמכות סטטוטורית, וניתן לראות בהן עקרונות המגבילים – על-פי כוונתה המשוערת של החקיקה – את הסמכות עצמה."

     

    ובעניין קונטרם, התייחס כב' השופט יצחק זמיר לכך שהחובה לנהוג בהגינות חלה כלפי הציבור,

    וכלפי כל אדם (ראו בעמ' 319 לפסק הדין):

    "אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם."

     

    כן יפים לעניין זה דברי כב' המשנה לנשיא, השופט מישאל חשין בעניין קונטרם (שם, בעמ' 367):

    "יתר-על-כן: היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד. הם גם אינם ידידים זה לזה. השלטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד – יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישווה לו ולא ידמה לו.... התופעה שאנו עדים לה יום-יום, שעה-שעה, שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השלטון, והתור משתרך ומתפתל עוד ועוד. יש המכנים תופעה זו "ביורוקרטיה" ויש המכנים אותה אחרת. יהא כינויה של התופעה אשר יהא, התופעה ידועה ומוכרת לכולנו, ולא לטוב. מטעם זה אף נחלצו בתי-המשפט בעבר לעזרו של היחיד בעומדו מול אותה מכונת-ענק – נחלצו בעבר, ממשיכים הם להיחלץ כיום וימשיכו להיחלץ בעתיד. מטעם זה אף קבעו בתי-המשפט את עקרון הנאמנות שהשלטון חב ליחיד. מאותו טעם קבעה ההלכה את חובת ההגינות שהשלטון חב ליחיד. עיקרון וחובה אלה מקורם בסמכותה היתרה של הרשות, בכוחה-היתר, ביכולתה למנוע מן היחיד טובה שלולא נאסרה עליו יכול היה ליהנות ממנה...חובת ההגינות שהשלטון חב בה כלפי יחידי החברה נגזרת מהכוח היתר שהשלטון מחזיק בו, מעוצמתו של השלטון כי-רבה. חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה....הנה הוא גוליבר בארץ הענקים: הענקים מסבים לסעודה וגוליבר עומד על שולחן-האוכל מלוא-קומתו הזעירה וכל עצמותיו רוחפות מיראה. כמִלחיָה היה בעיניהם, כזנב-גזר. נשיפת פה מצויה וגוליבר היה-כלא-היה."

    (הדגשה שלי - מ' א' ג').

     

    התשתית העובדתית בבסיס ההחלטה המנהלית

42. כפי שקבעתי בעניין קורפן, הליך מנהלי הוגן מבוסס על כמה אדנים, שהראשון שבהם הוא תשתית עובדתית ראויה למעשה או להחלטה המנהלית, ואביא כאן את הדברים באופן מפורט. בדומה לעניין קורפן, גם בעניין שלפניי טוענים המערערים כי הרשות לא לקחה בחשבון את הראיות שהגישו במסגרת קביעת התשתית העובדתית, וביססה את החלטותיה על סתירות קלות ולא מהותיות בלבד, שמשקלן נמוך ממשקל הראיות שהציגו התומכות בכנות הקשר ביניהם. יתרה מכך, בעניין שלפניי נטען כי הטעויות החוזרות שנפלו בהחלטות מחזקות את החשש כי הרשות פעלה ברשלנות ולא בדקה את התשתית העובדתית הנדרשת לצורך דחיית הבקשה בכלל, ובשלב כה מאוחר של ההליך בפרט.

     

43. ההליך המנהלי מצוי במתח מתמיד בין חובת ההגינות לבין הצורך ביעילות. כדי לדון במספר בקשות רב, ביעילות, יש צורך שלא להטיל נטל כבד מדי על הרשות בנוגע לתשתית העובדתית הנדרשת לביסוס החלטתה. על כן יש לאזן בין דרישת היעילות לבין דרישת ההגינות. לעניין זה יש להבחין בין החלטות או מעשים שהרשות יוזמת, שאז עליה להתבסס על תשתית עובדתית שעליה להכין לצורך כך, לבין מקרים, כמו המקרה שלפניי, שבהם האזרח מבקש מהרשות לקבל החלטה בעניינו, שאז מוטל עליו הנטל הראשוני להגיש ראיות שיתמכו בבקשתו. הנהלים הרלבנטיים לעניין קבלת מעמד מכוח יחסים זוגיים (בין של זוג נשוי ובין שלא), קובעים כי על המבקשים הסדרת מעמד מכוח יחסים זוגיים, להמציא עדויות וראיות לעניין כנות הקשר. ראיות אלו מהוות תנאי להתחלת ההליך המדורג, ונדרשות גם במהלכו. כיוון שהנהלים עצמם מחייבים הגשת ראיות אלו, יש להניח כי הרשות נזקקת להם כדי להשתכנע בכנות הקשר. על כן מצופה מהרשות להתייחס לראיות אלו. זאת, כיון שמבחינת התשתית העובדתית על הרשות לבסס את החלטתה על תשתית עובדתית ראויה בהתחשב בנסיבות העניין, הן לגבי החלטות ופעולות ביוזמת הרשות, הן בבקשות ביוזמת האזרח. המערערים במקרה שלפניי המציאו את הראיות הנדרשות על פי הנוהל, אך הרשות לא טרחה להתייחס לכך.

     

44. על השלבים בהליך המנהלי עמד כב' הנשיא מ' שמגר עוד בבג"ץ 297/82 עזרא ברגר נ' שר הפנים פ"ד לז (3) 29 (1983), ולפיהם על הרשות לאסוף ולסכם את הנתונים; לבדוק את משמעות הנתונים, לבדוק חלופות שונות במידה וקיימות, ולבסוף לסכם את הנתונים ועל בסיסם לתת החלטה מנומקת. היינו החלטה מנהלית צריכה להיות מבוססת עובדתית ולהתקבל לאחר שיקול דעת ובשקיפות (באמצעות הנמקה). בבגץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו (1) 271 (1991) עמד כב' השופט ת' אור על חשיבות התשתית העובדתית: ""הלכה היא, שעל מנת שרשות ציבורית תמלא תפקידה כהלכה, עליה לדאוג תחילה שכל העובדות והנתונים יהיו לפניה. באין תשתית עובדתית הולמת, לא כל החשוב והנדרש להכרעה בעניין יהיו לנגד עיניה של הרשות.".

     

45. בבג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5) 412, 439 (1994, להלן: עניין יורונט), נקבעו ארבעה מבחנים לביסוס תשתית עובדתית ראויה: הראשון, איסוף הנתונים צריך להיעשות באופן סביר לפי נסיבות המקרה; השני, מבחן השייכות לעניין, לפיו יש להתחשב רק בנתונים רלבנטיים; השלישי, אמינות הנתונים: לפי מבחן הראייה המנהלית הרשות רשאית לסמוך רק על נתונים שאדם סביר היה סומך עליהם לצורך קבלת ההחלטה הנדונה, והמבחן האחרון, מבחן מהותיות הראיות: על הנתונים שהרשות לקחה בחשבון להיות בעלי משקל מספיק, לצורך קבלת ההחלטה.

     

46. כלומר, הן כאשר הרשות יוזמת החלטה או מעשה על בסיס נתונים שהיא עצמה אספה, הן במקרה שבו האזרח מבקש מהרשות בקשה ועליו לתמוך אותה בראיות, החלטה מנהלית תקינה מחייבת כי הבסיס העובדתי שעליו מבססת הרשות את החלטתה יהיה בסיס עובדתי ראוי. לאור זאת, אין לקבוע כלל שלפיו חובה על הרשות לבחון בכל מקרה באופן יזום את הראיות שהגישו האזרחים, כפי שאין לקבוע כלל שלפיו אין בשום מקרה חובה על הרשות לעשות כן. המבחן, בהתבסס על הפסיקה צריך להיות, האם בחינה מעמיקה יותר של הראיות שהוגשו בתמיכה לבקשה מהרשות, נדרשת כדי שהבסיס העובדתי להחלטה המנהלית יהיה בסיס ראוי. בהמשך איישם מבחנים אלו על החלטת הרשות במקרה שלפניי.

     

47. עוד יש להדגיש, כי הנטל המונח על הרשות לבסס את החלטותיה על בסיס עובדתי ראוי, הופך כבד יותר במקרים שבהם ההחלטה המנהלית עלולה לפגוע בזכויות אדם בכלל ובליבת הזכויות בפרט. במקרה כזה מדובר בנסיבות המחייבות את הרשות המנהלית להציג תשתית ראייתית מוצקה ומשכנעת יותר להחלטתה או מעשיה. כך נקבע בעניין יורונט כי: "מידת הסבירות מחייבת כי המשקל של הנתונים שלפני הרשות יהיה כבד יותר ככל שההחלטה המנהלית מורכבת יותר או פגיעתה קשה יותר. פגיעה קשה במיוחד בזכות יסוד צריכה להתבסס על נתונים מהימנים ומשכנעים במיוחד" (שם, בעמ' 425. ראו גם: ע"ב 2/84 משה ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 250 (1985); בג"ץ 3379/03 אביבה מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 899 (2004) וכן, דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א' 449-447 (2010)).

     

    הפרת חובת ההגינות בעניין שלפניי

48. במקרה שלפניי הפרה הרשות את חובת ההגינות, בכך שלא ביססה את החלטותיה על תשתית עובדתית הולמת בנסיבות העניין. אם נחזור למבחנים שנקבעו בעניין יורונט באשר לתשתית העובדתית הנדרשת, עולה כי הרשות, במקרה שלפניי, לא עמדה ולו באחד מהם. בעניין יורונט נקבע כי על איסוף הנתונים צריך להיעשות באופן סביר לפי נסיבות המקרה; כי יילקחו בחשבון רק נתונים רלבנטיים ואמינים וכי הנתונים שהרשות לקחה בחשבון יהיו בעלי משקל מספיק לביסוס ההחלטה. על כך להלן.

     

    האם איסוף הנתונים נעשה באופן סביר

49. נהלי הרשות לעניין בני זוג קובעים כי על המבקשים להכיר במעמד של בן זוג זר להגיש ראיות המחזקות את טענתם בדבר כנות הקשר. ראיות כאלה נדרשות הן לפתיחת ההליך המדורג, הן במהלכו. בהתאם לנוהל התבקשו המערערים גם הם להגיש ראיות אלו ועשו כן. המערערים הגישו מסמכים רבים, תמונות ומכתבים מאנשים המכירים אותם ואת היחסים ביניהם ומוכנים להעיד על כך. אולם, הרשות לא התייחסה לאף אחד מהמסמכים הללו בהחלטותיה.

     

50. בנוסף, הרשות לא טרחה לבצע חקירות ולהפעיל כלי בדיקה שבסמכותה כגון ביקורי פתע אצל המערערים או חקירות אחרות במהלך השנים, ובמיוחד לאור טענות המערערים כי המערערת מטופלת תרופתית וזכרונה נפגע. בדומה לפסיקתי בעניין קורפן, על הרשות היה לקחת בחשבון את כל הראיות שהוצגו לה, ולהתייחס בהחלטותיה למשקל שהיא נותנת למכלול הראיות, הן אלו שהציגו המערערים, הן למכלול התמונה העולה מהחקירות ומהראיונות. הרשות לא ערכה חקירות (ואם ערכה לא הציגה ראיות לעניין זה, על כל המשתמע מכך) ולא ייחסה משקל לראיות לטובת המערערים, בין אלה שעלו מהראיונות עמם ובין אלה שהגישו לה במסגרת הבקשה ביזמתם.

     

51. רק בחינה מעמיקה של ראיות העותרים הייתה יכולה להביא את הרשות למסקנה האם היא מקבלת את ראיות המערערים שהגישו לה במכתבים, בתמונות ובעובדת המגורים המשותפים, אם לאו. יתכן כי בחינת ראיות אלה הייתה מבססת את טענות המערערים בדבר כנות הקשר. אם הרשות סבורה כי מדובר בראיות אותנטיות, אזי עליה להביא ראיות אלו בחשבון במסגרת החלטתה. אם לעומת זאת, היא סבורה כי הראיות אינן מספקות, ועליה לבחון באופן מעמיק יותר את הקשר בין העותרים, אזי היה עליה לבקש מהמערערים ראיות נוספות או לבדוק באופן יזום את ראיותיהם שלהם. הרשות לא עשתה דבר מאלה. תחת זאת היא האריכה את אשרת השהייה של המערערת שוב ושוב עד שהגיעה למועד הראיון האחרון בהליך המדורג ואז הפכה עליה את עולמה, תוך שהיא מוסיפה על צער המערערים בטעויות בשתי החלטותיה בשמות ובפרטי המקרה, ששכיחותן בכל פעם כטעות אחרת מלמדת על חוסר רצינות וזלזול ועל החלטה ללא השקעת המחשבה ושיקול הדעת כראוי.

     

52. באיזון שעליו עמדתי בין יעילות להגינות - זהו האיזון הראוי. הנטל הראשוני הוא על המערערים המבקשים הסדרת מעמד. הם הציגו ראיות. ככל שהרשות סבורה כי אין די בראיות אלו היא רשאית לבקש ראיות נוספות, או לבדוק בעצמה את מצב הדברים. זהו נטל מינימלי. ניתן היה לשוחח טלפונית עם חלק מהאנשים שכתבו מכתבים עבור המערערים או לבדוק במועדים מזדמנים את הדירה בה מתגוררים השניים לוודא מי גרים בה. מה שהרשות לא הייתה רשאית לעשות הוא להתעלם מהראיות שהציגו המערערים, כפי שהתעלמה בפועל, לבסס את החלטותיה על אי דיוקים קלים ולהעלים מבית המשפט ראיות שעליהן ביססה לטענתה את ההחלטות אך שמרה אותן לעצמה.

     

    היינו, איסוף הנתונים בהחלט לא היה סביר בנסיבות העניין.

     

    התחשבות בנתונים רלוונטיים ומהימנים -

53. החלטות הרשות, התבססו, ולו בחלקן, על ראיות שלטענת הרשות מתועדות בתרשומת פנימית, אך שלא שהוצגו למערערים ואף לא לערכאות הביקורת השיפוטית. באחת מההחלטות של הרשות נאמר כנימוק לסירוב מתן המעמד, כי התקבל דיווח על הפסקת הקשר. כיון שאין מחלוקת כי המערערים לא דיווחו על כך, ברי כי מדובר בצד ג'. בהמשך נטען כי על פי תרשומת פנימית, שהרשות סירבה להציג לבית המשפט, נערכה שיחת טלפון עם אחותו של המערער בו ציינה כי אינם נשואים, ואחר כך חזרה בה. כפי שציינתי לעיל, התגובה אינה מבהירה מי יזם את השיחות, באילו מועדים נערכו ואף לא עומדת על תכנם המדויק. ייתכן, למשל, כי השיחה נערכה בסמוך לריאיון הראשון, ואחות המערער לא הידעה על נישואיהם הפורמליים, אך אישרה שהם חיים יחד כבני זוג. כך גם לא ברור ממה חזרה בה האחות, והאם עשתה כן ביוזמתה.

     

54. על הרשות העורכת בדיקה או חקירה כלשהי לתעד את פרטיה. כאשר מדובר במכתבים, יש לתעד כיצד הגיעו לידי הרשות, מי מסר אותם, מי שלח אותם, ומתי התקבלו. אם נערכה בדיקה טלפונית, יש לתעד את הדברים בתרשומת השיחה על ידי מי מפקידי הרשות שערכו אותה; לפרט את מועדי השיחה (כולל יום ושעה), מה בדיוק נאמר בשיחה על ידי פקידי הרשות, והאדם עמו שוחחו. אם מדובר במי שהגיע פיסית ללשכה, יש לדאוג לאישור הדברים בחתימת אומרם, או לציין שהוא מסרב לעשות כן, ולכל הפחות להבהיר את הנסיבות שבהן נאמרו ולצורך מה (ראו לעניין זה גם החלטתי בעניין פלוני ופלונית). כן יש לנהוג בשקיפות ולהציג את התרשומת, ואם לא למערערים, הרי לפחות לבית המשפט. לא ניתן להסתמך על שיחה טלפונית, אף אם נערכה כזו, מבלי להציג תיעוד מסודר שלה בפני ערכאות הביקורת השיפוטית ומבלי לאפשר למערערים להתעמת ולהתייחס אליה.

     

55. כיון שהרשות סירבה להציג את התרשומת לבית המשפט, לא ניתן לקבוע כי מדובר בנתון מהימן ברמת הראייה המינהלית. שככל שהרשות הסתמכה על שיחות אלו, בהעדר תיעוד מפורט, היא הפרה גם חובה זו. בנוסף, התבססות על "ראייה" שהרשות סירבה להציג לבית המשפט, ופרטיה נותרו עלומים, מרחיבה את הסדק בחזקת התקינות.

     

    האם הנתונים שהרשות לקחה בחשבון הם בעלי משקל מספיק לביסוס ההחלטה -

56. הרשות התבססה, כך לטענתה, על הריאיון האחרון. בטרם אנתח את הסתירות הנטענות ע"י הרשות אדגיש כי הראיונות כתובים בכתב יד ואינם מוקלטים, כך שכאשר המרואינים מכחישים חלק מהדברים שנרשמו, קשה לבסס ממצאים אך על תשובה בריאיון המוכחשת על ידי מי שאמר אותה. במקרה זה, לפחות בעניין אחד הכחיש המערער את שכתוב בראיון. כך למשל, אחת הסתירות להן טוענת הרשות היא כי המערער השיב כי אחותו ביקרה בביתם, ואילו המערערת לא ידעה על ביקור כזה. ובכן, בפרוטוקול בית הדין לעררים (נספח 1 לתגובה לערעור, בעמ' 2 ש' 30), טוען העורר: "אף פעם לא אמרתי בריאיון שאחותי הייתה אצלנו בבית.". אם הרשות רוצה להתבסס על הנאמר בראיונות עליה לתעד אותם כנדרש. אמנם, יש מקרים בהם הפונים אינם מערערים על הכתוב, אולם כדי למנוע ויכוחים בשאלות אלו, נראה כי נכון יותר לתעד את הריאיונות, כפי שנעשה, למשל, עם מבקשי מקלט.

     

57. בנוסף ובעיקר, הסתירות הנטענות בראיון אינן מהוות משקל מספיק לביסוס ההחלטה, בפרט שמדובר בשלב מאוחר בהליך המדורג, בו יש להציג משקל ממשי לשיקולים להפסיקו. זאת ועוד, מדובר בהליך הנוגע לליבת הזכות לחיי משפחה, וככזו מחייבת גם היא משקל משמעותי לנתונים עליהם הסתמכה הרשות. במקרה שלפניי ניתוח הראיונות נעשה באופן שאינו מאוזן, המתעלם מהתשובות הזהות או החופפות (במרבית הפרטים המהותיים) ומתמקד בתשובות שאינן זהות ואינן מהותיות (רובן בפרטים שוליים), ואפרט.

     

58. הסתירות שמצאו עובדי הרשות בראיונות של המערערים הן לכל היותר אי דיוקים קלים שאינם מהותיים, ושאין בהן די כדי לשלול את כנות הקשר הזוגי בין המערערים. במיוחד נכון הדבר כאשר בנסיבות העניין המערערים נישאו לפני למעלה מעשור ואין מחלוקת כי הם גרים יחד משך כל השנים. כך, למשל, השאלה לגבי הקשר עם אחותו של המערער – דברי המערערים היו עקביים באשר לזהותה ומקומה, ואף באשר לקשר של המערער עם אחותו. המערער אמר שאחותו ביקרה אותם לפני חודש ושלמערערת קשה לבקר אצלה, והמערערת אמרה שהיא לא בקשר עם אחותו אלא רק המערער בקשר איתה. אף שהתשובות אינן חופפות במדויק, אני רואה היתכנות סבירה כי הסיבה לחוסר הדיוק היא שפתית ולא מהותית – זהות האחות ידועה למערערת, מקום מושבה וביקורי המערער אצלה, ואף העובדה כי המערערת אינה בת בית במעונה.

     

59. דוגמא נוספת היא אמירת המערער כי למערערת אין אחים ואחיות, לעומת דיווחה לגבי אחיה שנפטר. הכללת הפער בין הדברים כסתירה מהותית אינה אלא דווקנות, שכן נכון שלמערערת אין אחים ואחיות, משאחיה היחיד נפטר.

     

60. הרשות נסמכה בהרחבה על סתירות נטענות בדברי המערערים לגבי ילדי בן ובת הזוג בהתאמה, כי המערערת לא ידעה שבתו של המערער עברה מברזיל ללונדון ונולד לה ילד נוסף, וכי המערער טעה לגבי תחום עבודתו של בנה של המערערת. הרשות לא התייחסה כלל לפרטים שחפפו בין דברי המערערים בהקשר זה, לרבות הכרות אישית עם בן המערערת שמתגורר יחד עם המערערים וישן אצלם בסלון, והכרות קרובה עם בתה של המערערת שגרה עם משפחתה בסמוך אליהם ותומכת בהם, ואף ליוותה אותם לראיון באותו היום. נראה סביר למדיי כי ילדי המערערים המתגוררים בישראל יהיו קרובים ומוכרים יותר לבני הזוג של הוריהם בהתאמה, מעצם המגורים הקרובים והקשר היומיומי עמם. יתרה מכך, אילו היתה הרשות חושדת במהלך השנים, יכולה היתה לזמן את המערערים לראיונות נוספים או לפעול בדרכים אחרות, ואף בביקור פתע בביתם כדי ללמוד האמנם בנה של המערערת מתגורר עמם, ומהו הקשר בינם לבין בתה של המערערת.

     

61. הסתמכות על אי דיוקים קלים או על כאלה הנובעים מקושי בזיכרון לגבי קרובי משפחה שהקשר עמם מרוחק בבחינת "רחוק מהעין – רחוק מהלב" אינה מספיקה כדי לדחות את בקשת המערערים, כך ככלל, כך וודאי במקרה זה בו סובלת המערערת לאחרונה מבעיות זיכרון. במיוחד נכון הדבר לאחר שנים שבהן חיו בישראל כדין בכפוף לאשרה שהוארכה שוב ושוב, ללא שהרשות השקיעה כל מאמץ לבחון ולחקור האמנם הקשר ביניהם כן ואמיתי כטענתם.

     

62. טענות אלו ואחרות אשר היו בהן אי דיוקים ספורים הניתנים לגישור בקלות, מצטרפות לסתירות אחרות לטענת הרשות, אשר מצאתי כי לא היו סתירות כלל – ובתוך כך, למשל, ידיעה המערער על התרופות שנוטלת המערערת, למעט תרופה אחת שהשמיט המערער מן הרשימה הארוכה של התרופות והטיפולים שהיא מקבלת. לא רק שאין ללמוד מכך קיומה של סתירה, אלא שניתן ללמוד כי המצב ידוע לו לאשורו, וכי שכח תרופה אחת בלבד, מצב סביר לחלוטין שעלול לקרות לכל אדם במצב של התרגשות ולחץ.

     

63. רשימת הפרטים שהמערערים כן ידעו לספר זו על זה ארוכה בהרבה מרשימת אי הדיוקים, הם פירטו את נסיבות ההיכרות, מקומות העבודה השונים זה של זו וזו של שז, לרבות מועדי הפסקתם, פרוצדורות רפואיות בעבר וכאלו שצפויות בעתיד, אופן ניהול משק הבית המשותף (קניות, בישולים, נקיונות); פרטים לגבי בנה ובתה של המערערת ופרטים רבים נוספים. אולם, החלטת הרשות התמקדה באי התאמות שוליות וקלות במיוחד, משל חיפשה אחיזה להחלטה לדחות את הבקשה. זאת, תחת חובתה לבסס את ההחלטה על תשתית עובדתית הולמת לפי העניין, לרבות התייחסות לראיות שהציגו המערערים אשר התעלמה מהן, ולמידע החופף הרב שעלה מהראיונות שלהם, וכל זאת מתוקף מעמדה כנאמנת הציבור המחוייבת לנהוג כלפיו בהגינות ובמקצועיות כידידת האזרח ולא כיריבתו.

     

64. בנוסף, הטעויות שנפלו בהחלטות, כאשר בשתיים מהן הופיעו שמות שונים משמה של המערערת בגוף ההחלטה, מעידות אף הן כי לא ניתן משקל ממשי והתייחסות לנסיבות המערערים. בהחלט ייתכן כי מי שנתן את ההחלטה עיין בתיק אחר, או שמדובר בהחלטה זהה הניתנת במקרים רבים, שלא טרחו אפילו לשנות את השם שהופיע בהחלטה קודמת. אדגיש כי הדבר קרה פעמיים, בשתי החלטות שונות, כאשר כל פעם הופיע שם של מערערת אחרת. טעויות אלו סודקות אף הן את חזקת תקינות פעולותיה של הרשות, ומעלות חשש ממשי כי נכתבו כלאחר יד וללא ההתעמקות וההשקעה הנדרשת כאשר ההכרעה משפיעה באופן קריטי על הזכות לחיי משפחה של אזרח ישראלי.

     

65. לסיכום, הטעויות הגלויות שנפלו בהחלטות הרשות, התבססות על דיווחים לא מהימנים, התעלמות מראיות רבות שהציגו המערערים לתמיכה בכנות הקשר, המנעות מביצוע חקירות ותיעוד הבדיקות שכן נעשו, וייחוס משקל יתר לאי דיוקים קלים בראיונות – כל אלה מהווים הפרה של ביסוס החלטה על בסיס עובדתי ראוי, ומשכך, פוגעים בחובת ההגינות של הרשות. לאור מסקנה זו אעבור לדון בהתערבות בית המשפט שלערעור בהחלטות בית הדין לעררים.

     

     

    הסעד

    התערבות בהחלטת הרשות ובפסק הדין של בית הדין לעררים

66. הרשות טענה, כי כיון שבית הדין שנתן את פסק הדין הוא בית דין מקצועי, הדן בעררים על רשות מקצועית, אין להתערב בשיקול דעת בית הדין, אלא במקרים חריגים, ובטענות "ערעוריות" מטבען. ככלל, כמובן, כך יש לנהוג. אולם, בנסיבות המקרה שלפניי קיימת הצדקה להתערב בפסק הדין ובהחלטות הרשות, בשל סתירת חזקת תקינות פעולת הרשות המנהלית, ובשל הסתמכות ההחלטות על תשתית עובדתית חלקית ומגמתית, תוך התעלמות מראיות שהגישו המערערים והימנעות מהבאת חלק מהראיות בפני הערכאות המשפטיות בערר ובערעור.

     

67. חוק הכניסה לישראל מתנה, כאמור, כניסה ושהייה בישראל, למי שאינם אזרחי ישראל או בעלי אשרה או תעודת עולה, בקיומה של אשרה מטעם שר הפנים (עע"מ 7422/07 לודמילה אלכסנדרובה נ' משרד הפנים -מנהל האוכלוסין, פסקה 7 לפסק דינה של כב' השופטת (כתוארה דאז), לימים הנשיאה אסתר חיות, (נבו, 2.7.08). בבואו לשקול את מתן המעמד בישראל, יש לשר הפנים (ומכוחו לרשות), שיקול דעת רחב, אם כי לא מוחלט, בהיותו נתון לביקורתו של בית המשפט במסגרת עילות הביקורת המנהליות המוכרות.

     

68. החלטה כזו, ככל החלטה מנהלית, צריכה להימצא במתחם הסבירות (ראו: עע"מ 1086/09 רבי אליעזר קרוז נ' שר הפנים, פסקה 8 לפסק הדין (נבו, 07.07.09 להלן: עניין קרוז); עע"מ 471-12 מדינת ישראל נ' אנג'י בוטנג, פסקה 5 לפסק דינו של כב' השופט ניל הנדל (נבו, 8.7.2012, להלן: עניין בוטנג); עניין גורובץ, פסקה 14 לפסק דינו של כב' השופט אורי שוהם (נבו 03.03.13); עניין דג'יטנו, פסקה 22 לפסק דינו של כב' השופט נעם סולברג (נבו 21.11.13); עע"מ 812/13 ג'ינאלין באוטיסטה נ' שר הפנים, פסקה 8 לפסק דינו של כב' השופט, כיום המשנה לנשיאה, עוזי פוגלמן (נבו, 21.1.14); וראו גם: יגאל מרזל, "על שיקול דעתו (הרחב) של שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952", ספר אדמונד לוי (אוהד גורדון עורך,2017)). אכן, ככלל, בית המשפט לא יתערב בשיקול דעת הרשות, אלא בנסיבות יוצאות דופן. עיקר ביקורתו של בית המשפט תהא בבחינת סבירות המעשה המנהלי, קרי - האם נפלו פגמים משמעותיים בהפעלת שיקול הדעת או בתקינות ההליך: האם הרשות פעלה בהגינות, בתום לב, ביושר, בשוויון, ללא שרירות והאם השיקולים שנשקלו היו ענייניים ורלוונטיים בלבד (עניין גורובץ; עניין דג'יטנו; עניין בוטנג; עניין קרוז).

     

69. הוא הדין לעניין התערבות בית המשפט שלערעור בהחלטת בית הדין לעררים. כפי שטענה בצדק הרשות, בית הדין לעררים מתאפיין במקצועיות ובמומחיות בתחומי עיסוקו; לאור זאת, ולנוכח המתחם הרחב של שיקול דעת הרשות המנהלית ולנוכח מומחיותם ומקצועיותם הספציפית של בתי-הדין לעררים לא יתערב בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטות בתי הדין, למעט במקרים חריגים שבהם נפלו פגמים בתהליך קבלת ההחלטה או בסבירותה. במיוחד כך, כאשר מדובר בהחלטות הנסמכות על קביעות שבעובדה, ובמקרים שבהם עברה החלטת הרשות את הביקורת של בית הדין לעררים (בר"מ 5893/15 BRHANE KESTA נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 8 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק-ארז (נבו 01.09.15); בר"מ 5778/15 פלונית נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 13 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק-ארז (נבו 07.08.15)).

     

    עם זאת, במקרה שלפניי, לאור התנהלות הרשות, ובעיקר הפרת חובת ההגינות והסתמכות ההחלטות על תשתית עובדתית חסרה וחלקית, ולאור הכרסום הממשי בחזקת התקינות המנהלית, ההליך שהוביל לקבלת ההחלטות היה פגום ועל כן החלטת הרשות התקבלה שלא כדין. על כן פסק דינו של בית הדין לעררים שקבע כי החלטת הרשות תקינה, אינו יכול לעמוד ואני מורה על ביטולו.

     

    מתן מעמד קבע למערערת

70. כפי שציינתי בעמ"נ (ת"א) 9613-08-20 פלוני נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 13.04.21), חובת ההגינות כוללת גם מידה של חמלה, של ראיית אינטרס הפרט ומתן משקל הולם לו במובן של מניעת בירוקרטיה מיותרת והכבדה מיותרת על תהליכים מורכבים ממילא. זאת ועוד, עקרון ההגינות המבוסס על נאמנות הרשות כלפי הציבור אמור לשמש גורם המסייע לפיתוח מנגנונים שצמצמו את הממד הבירוקרטי בפעולת הרשויות (ראו: דפנה ברק ארז, נאמנות אמון והגינות, בעמ' 181). כך לא נהגה הרשות במקרה זה.

     

71. כמפורט לעיל, ובהרחבה, הרשות הפרה את חובת ההגינות, ולא ביססה את החלטתה על תשתית עובדתית כנדרש מרשות מנהלית. ועל כן החלטתה, לאור הריאיון האחרון ולאורו בלבד, לקבוע כי הקשר בין המערערים אינו כן ואמתי, דינה להתבטל. בשלב זה, לאור הזמן הרב שחלף, מכלול הראיות שהיו לפני הרשות, לרבות הריאיון האחרון, ולאור חזרתה של הרשות מהסתמכות על ראיות שאינן עומדות במבחן הראיה המנהלית, ההליך מול הרשות מוצה במלואו. יש מקום לסיום ההליך המדורג בעניינם של המערערים.

     

72. כנות הקשר עולה מהראיונות שעברו המערערים, כמו גם מהראיות שהמציאו לרשות, וזו לא טרחה להתייחס אליהם באיזה מהחלטותיה. הרשות, שבהחלטותיה נפלו טעויות מהותיות, בשם המערערת, ובשאלה האם התבקשה הפסקת ההליך, ביקשה לדון שוב בעניינם, אך חזרה וקיבלה את אותה החלטה, למעשה ללא כל נימוק נוסף. אך לא עוד. יש מקום לסיום ההליך המדורג בעניינם של המערערים.

     

73. על כן, ולאור כל האמור לעיל, הערעור מתקבל. הרשות תעניק למערערת את המעמד לו היא זכאית בסיום ההליך המדורג (על פי הנוהל רשאית המערערת לבחור בין אזרחות לרישיון לישיבת קבע), ותראה במערערים כמי שסיימו את ההליך המדורג, על פי הנוהל של בני זוג נשואים. על פי הנוהל, בשלב זה יש לאפשר למערערת להבהיר האם היא מעוניינת באזרחות ישראלית או רישיון לישיבת קבע, כקבוע בנוהל. על כן, הרשות תאפשר למערערת להגיש בקשה מתאימה לפי סעיף ו.2 לנוהל. לאור הקביעות בפסק דין זה מתייתרת הדרישה בסעיף ו.6 לנוהל, לערוך בדיקה עדכנית לכנות הקשר. אשר לדרישות סעיף ו.13 - המערערים יחתמו על התצהירים הנדרשים ובדיקה פלילית וביטחונית עדכנית תיערך באופן מיידי (כיוון שאין כל אינדיקציה במסמכים בידי הרשות כי יש בעייתיות כאמור), כך שיינתן מעמד למערערת באופן מיידי, ולא יאוחר מיום 1.1.23, כך שהמערערים יפתחו את השנה האזרחית החדשה כשלמערערת מעמד קבע בישראל לפי בחירתה.

     

    סוף דבר

    לאור האמור לעיל, האמור הערעור מתקבל, ופסק דינו של בית הדין לעררים מבוטל. הרשות תעניק למערערת מעמד קבע בישראל – אזרחות או רישיון לישיבת קבע לבחירתה - באופן מיידי, ולא יאוחר מיום 1.1.23.

     

    הרשות תישא בהוצאות המערערים ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 15,000 שקלים.

     

    העירבון יושב למערערים. ככל שהמערערים מעוניינים כי הערבון יושב באמצעות בא כוח, תוגש בקשה מתאימה.

     

     

    ניתן היום, כ"ז כסלו תשפ"ג, 21 דצמבר 2022, בהעדר הצדדים.