פדובה קאנה נ' רשות האוכלוסין וההגירה

ערעורם של בני זוג נשואים ושלושת ילדיהם הקטינים, על פסק דינו של בית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב - 1952 מיום 25.1.2024 בערר (י-ם) 3592-22 (כב' הדיינת ר' סיני) (להלן - "פסק הדין"), בו נדחה ערר שהגישו המערערים על דחיית בקשתם למתן אזרחות ישראלית למערער מס' 2 (להלן - "המערער"), חרף זוגיותו ארוכת השנים עם המערערת מס' 1 (להלן - "המערערת"), אזרחית ישראל (שניהם יחדיו להלן - "המערערים"). חלף מתן אזרחות למערער החליטה המשיבה להעניק לו תושבות קבע.

ברקע ההתדיינות העובדות הבאות. המערער, אזרח ליבריה, נמלט מארצו מחמת מלחמת האזרחים שהשתוללה שם, הסתנן לישראל בשנת 2010 ועם כניסתו עוכב והושם במשמורת. בקשת המערער למקלט סורבה, והמערער התחייב לצאת את ישראל, אך לא יצא. המערערת, אזרחית ישראל, המקיימת זוגיות עם המערער מאז שנת 2013, לכתחילה כידועים בציבור, ומשנת 2014 כנשואים. מנישואין אלה נולדו שלושה ילדים. במחצית שנת 2013 הגישו המערערים בקשה להסדרת מעמדו של המערער, במסגרת הליך מדורג לידועים בציבור, ובקשתם אושרה. לבקשה האמורה צורף דרכונו הליברי של המערער, בו צוינה שנת לידתו כשנת 1986. כחצי שנה לאחר נישואיהם המציאו המערער והמערערת למשיבה אי אלו מסמכים לצרכי ההליך המדורג, ובכללם: תעודת לידה מקורית של המערער, בה צוינה שנת לידתו כשנת 1980. בשימוע בנערך למערער בשנת 2015 ציין המערער, כי שנת לידתו היא 1980 ולא 1986, כרשום בדרכונו הליברי. אזי נבדק דרכונו הליברי בידי המשיבה, ונמצא מזויף ועל כן סורבה בקשתו לקבלת מעמד בישראל. לאחר ערר פנימי שהוגש, אפשרה המשיבה למערער לצאת את ישראל לשם הנפקת דרכון בליבריה, ולשוב לישראל עם דרכון זה, ואזי לחדש את בקשת המערערים למתן מעמד בישראל למערער. המערער אכן נסע לליבריה והונפק לו דרכון חדש, אשר הומצא למשיבה, ואזי חודש ההליך המדורג. במחצית שנת 2020 ביקשו המערערים לסיים את ההליך המדורג, וכי תינתן למערער אזרחות ישראלית נוכח נישואיו וזוגיותו הממושכת עם המערערת.

המשיבה החליטה, כי אכן יש לסיים את ההליך המדורג ולהעניק למערער מעמד של תושבות קבע בישראל, אך סירבה להעניק לו אזרחות. המשיבה נימקה עמדתה בכך שמחד גיסא התרשמה מכנות הקשר שבין המערערים, אך מאידך גיסא זקפה לחובת המערער את "האופן בו ניהל ... את ההליך ... כשהוא מזדהה במסמך מזויף ... האמור מקבל משנה תוקף עת מדובר במי שהסתנן לישראל ושהה בה שלא כדין" (החלטת המשיבה מיום 4.7.2021). ערר פנימי אותו הגישו המערערים נדחה, וכן נדחה הערר אותו הגישו אל בית הדין בפסק הדין מושא ההליך שבפני.

לוז טענת המערער הוא, כי המשיבה הפעילה סמכותה באופן שגוי, עת חרף היעדר כל מניעה פלילית או ביטחונית, ואף שאינה חולקת על כנות הקשר שבין המערערים, מצאה להעניש את המערער על חטאיו בעבר. המערער אף טוען, כי כלל לא היה מודע לכך שהדרכון אותו הציג למשיבה היה מזויף, וכאשר התעורר בליבו חשד בדבר נכונות הפרטים המפורטים בדרכון - ובפרט שנת הלידה - המערערים, מיוזמתם, הם שהביאו חשד זה לידיעת המשיבה.

לוז טענת המשיבה הוא, כי לה, ולמעשה לשר הפנים, שיקול דעת נרחב האם להעניק אזרחות. בגדרי שיקול דעתו בידי שר הפנים לשקול את ניקיון כפי מבקש המעמד בישראל, ולדחות את בקשתו אך מחמת היעדר ניקיון כפיים. כן טוענת המשיבה, כי החלטתה איזנה כדבעי בין זכות המערערים לשמירה על התא המשפחתי, לבין אי ניקיון כפיו של המערער, אשר מלמד על הקושי ליתן בו אמון. הוסיפה המשיבה וציינה, כפי שאף ציין בית הדין, כי החלטתה אינה סותמת את הגולל על האפשרות שהמערער יזכה בעתיד באזרחות ישראלית. ככל שהמערער יפנה בעתיד בבקשה למתן אזרחות "בקשתו תיבחן בהתאם לנסיבות העדכניות וממרחק הזמן של התנהגותו בתחילת דרכו" (סעיף 20 לפסק הדין).

דין הערעור להתקבל בעיקרו. אכן נקודת המוצא לדיון היא, כי לשר הפנים - אשר מכח סמכותו ניתנה ההחלטה מושא ההליך דנן - נתון שיקול דעת רחב בהפעילו את סמכותו למתן אשרות ורישיונות ישיבה בישראל. בהתאמה, גדר התערבות בית המשפט בהחלטות ממין זה מצומצם ויוגבל למקרים יוצאי דופן בהם נפל פגם חמור בהחלטה היורד לשורש העניין (בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים (28.9.2008); עע"מ 11538/05 נטיוסוב נ' שר הפנים (25.11.2007)). ודוק, אין משמעות הדברים, כי החלטות אלו פטורות מביקורת שיפוטית, אשר אינה מוגבלת אך להחלטות אלא משתרעת גם על ההליך שקדם לקבלתן והן על אופן גיבושן (בג"ץ 4380/11 פלונית נ' מדינת ישראל (26.3.2017)). אין אף חולק, כי נוכח סמכותה הרחבה של הרשות בקביעת ממצאים אודות קשר של בני זוג, לצורך מתן מעמד, כבד הנטל המוטל על המערערים בנסותם להוכיח, כי שגתה הרשות בקביעתה (עע"מ 4909/15 CARRASCAL CABARCAS  נ' שר הפנים (3.11.2015).

ככלל, זרים הנשואים לאזרחי ישראל זכאים להסדרת מעמד של קבע בישראל, וזאת בהליך מדורג, אשר בראשיתו ניתן למבקש המעמד רישיון שהות ארעי ולאחר תקופת מה, ולאור התרשמות הרשות מכנות הקשר בין הצדדים, ניתן לבן הזוג הזר מעמד של קבע. בענייננו אין חולק או מפקפק על כנות הקשר בין המערערים. קשר הנמשך מזה למעלה מאחת עשרה שנים, אשר במהלכו אף נולדו כאמור למערערים שלושה ילדים, והמערער אף התגייר.

לצרכי הדיון אניח - כקביעת בית הדין - כי המערער היה מודע לכך שדרכונו מזויף. כן אניח שהתנהלות המערער אכן לקתה בחוסר תום לב ובאי ניקיון כפיים, בדרך של שימוש באותו דרכון מזויף. זאת אף שלא נעלמה מעיני טענת המערערים, לפיה המערער כלל לא היה מודע לאותו זיוף נטען. כן, לצרכי הדיון, אזקוף לחובת המערער את האופן בו נכנס לישראל, אף שספק האם המשיבה עצמה ראתה בנסיבה זו משום נסיבה משמעותית, המצדיקה את סירוב בקשת המערער לקבלת אזרחות. אף נוכח הנחות אלה סבורני, כי החלטת המשיבה לוקה בחוסר סבירות ממשי. אבאר.

המשיבה דנה בבקשת המערער לקבל אזרחות (והעניקה לו תושבות קבע), ביודעה את מלוא העובדות בדבר אופן כניסתו לישראל ושימושו באותו דרכון מזויף. מכך יש ללמוד, כי אין כל קשר סיבתי בין אי ניקיון כפיו לכאורה של המערער לבין "זכייתו" במעמד זה או אחר.

אכן למשיבה נתון שיקול דעת רחב, המאפשר לה להביא בחשבון אף נסיבות "חיצוניות" לבקשת המערער לקבל מעמד בישראל. זאת אף אם אין קשר סיבתי בין נסיבות אלה לבין קבלת המעמד. כך בידי המשיבה לשקול שיקולים של הגנה על הציבור, בשל עבר פלילי, שיקולים בטחונים ועוד. עוד מקובלת עלי עמדת המשיבה, לפיה הענקת מעמד אזרחי בישראל מכח זוגיות, אינה אוטומטית, אף אם אין לפקפק בכנות הקשר הזוגי (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 960 (2002)). יחד עם זאת, ככל רשות מנהלית, מוגבל שיקול דעתו של שר הפנים לשקילת שיקולים רלבנטיים.

מטעמים אלה יש אפוא לתהות האם התנהגות המערער בעבר, לה מצאה המשיבה ליתן משקל, אכן רלבנטית לצרכי החלטתה. כך, אופן כניסת המערער לישראל והתיעוד השגוי - או שמא אף המזויף - בו אחז, לא הקנו למערער זכות כלשהי, בכל הנוגע להליך מושא הדיון דנן. שהרי, בקשת המערער לקבלת מעמד בישראל (תושבות חלף אזרחות) אושרה נוכח זוגיותו היציבה וארוכת השנים עם המערערת. זאת לאחר שהמערער הציג תיעוד אותנטי אודות לידתו ואזרחותו. תיעוד בו המשיבה אינה מפקפקת כלל ועיקר. לא נעלמו מעיני שלל פסיקות בתי המשפט, לרבות אלה אליהן הפנתה המשיבה, בהן נקבע, כי יש לזקוף לחובת מבקש המעמד מעשים פסולים אותם ביצע ואשר הובילו לקבלת מעמד בישראל. אין הנדון דומה לראיה, שכן במקרה דנן, כאמור, אין כל קשר סיבתי בין מעשיו הפסולים כנטען של המערער לבין היעתרות המשיבה לבקשתו לקבלת מעמד בישראל.

אין חולק כאמור, כי בידי שר הפנים אף לשקול שיקולים של הגנה על הציבור. לשם כך אף נקבע "נוהל הערות גורמים בבקשות מעמד בישראל מכוח קשר זוגי עם ישראלי" (נוהל מספר 5.2.2015 תאריך עדכון 27.12.2021) (להלן - "הנוהל"). נוהל זה נועד בין היתר להסדיר את האופן בו משתמשת המשיבה במידע אותו זכאי שר הפנים לקבל לשם ביצוע תפקידו על פי חוק האזרחות, התשי"ב - 1952, מכח הוראת סעיף 5(5) בתוספת הראשונה לחוק המידע הפלילי ותקנת השבים, תשע"ט - 2019 (להלן – "חוק המידע") (סעיף 1.2. בנוהל). עיון בהוראות נוהל זה מלמד, כי תכליתו בחינה האם "היענות לבקשה של זר לשהות בישראל עלולה ליצור סכנה לביטחון הציבור, לשלומו, לביטחון המדינה או האינטרסים החיוניים שלה" (סעיף 1.1. בנוהל). מהאמור נלמד, כי האופן בו על שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו, לשם בחינת מידע המתקבל אודות זר המבקש מעמד בישראל, נועד לשרת שיקולים של הגנה על הציבור והמדינה, להבדיל מלבוא חשבון עם מבקש המעמד על התנהגותו בעבר, עת לא נשקף ממנו כל סיכון לציבור או למדינה.

המשיבה ואף בית הדין היו ערים לכך, שאין די בהתנהגות העבר של המערער לבדה לשם שלילת האפשרות שיזכה באזרחות ישראלית בזמן זה או אחר. עמדת המשיבה היא אפוא, כי ביום מן הימים, עת יחלוף זמן מאותה התנהגות חסרת ניקיון כפיים לכאורה של המערער, יהיה מקום לשוב ולשקול שמא יש להעניק למערער אזרחות ישראלית. מתי תגיע אותה העת בה יקטן משקל התנהגות העבר של המערער, באופן בו ישתנה האיזון ויהיה מקום להעניק למערער אזרחות ישראלית ? לכך אין המשיבה נותנת מענה.

אילו היה המערער מורשע בפליליים, חלוף הזמן ממועד ההרשעה וריצוי העונש היו בעלי משמעות בהחלטת המשיבה האם להעניק למערער מעמד בישראל. שהרי, בהתאם לחוק המידע והנוהל, מקבלת המשיבה מידע אודות עברו הפלילי של אדם, לצורך ביצוע תפקידה. ברם, התקופה בה מקבלת המשיבה מידע בדבר רישום פלילי כאמור מוגבלת בהתאם להוראות חוק המידע, עד לתום 'תקופת המחיקה', כהגדרתה בחוק המידע (סעיף 21 בחוק המידע). עת עסקינן בעבירות שלא נגזר בגינן מאסר, ככלל ימחק קיומן מהמרשם הפלילי בחלוף כשמונה שנים ממועד ההרשעה (סעיפים 19, 21 ו - 22 בחוק המידע).

בענייננו, המערער לא הועמד לדין פלילי, וממילא אף לא הורשע בדין. ידיעתו הנטענת בדבר השימוש אותו עשה במסמך מזויף, או כי הוא נותן ביודעין פרטים שגויים בדבר מועד לידתו, לא הוכחה. אכן יש יסוד לעמדה, לפיה מסקנת המשיבה בדבר אותו זיוף, ואולי אף קביעת בית הדין בדבר מודעות המערער, עומדות ברף הנדרש לשם היותן ראיות מנהליות מספקות (להבדיל מרף הראיות הנדרש במשפט הפלילי או האזרחי). ברם, קשה להלום כי מצבו של אדם, אשר כלל לא הועמד לדין פלילי, יהיה גרוע מזה המועמד לדין.

כך, אילו היה מורשע המערער בדין פלילי עוד בשנת 2015, עת ידעה המשיבה את כלל העובדות ביסוד החלטתה לסרב את בקשתו למתן אזרחות (ולהעניק לו תושבות קבע). קרי - הסתננותו לישראל, המצאת פרטים שגויים באשר למועד לידתו ושימוש בדרכון מזויף. הרי, שמהמועד האמור חלפו להן כתשע שנים. פרק זמן, אשר אילו היה נבחן כפרק זמן החולף מאז הרשעה בפליליים, היה הרישום בגינו נמחק מהמרשם, וספק האם הייתה המשיבה רשאית או יכולה להביאו בגדרי שיקוליה.

משאף המשיבה ערה לכך שאין מקום לזקוף את חטאי העבר הנטענים עד אין קץ, יש מקום לקצוב את פרק הזמן בו נבחנות נסיבותיו של המערער. זאת בהינתן שלא נטען, כי במהלך קרוב לעשור השנים האחרון נפל דופי כלשהו במערער. וודאי שאין מקום להעמיד את המערער, אשר לא הורשע בפליליים, במצב גרוע מזה שהיה בו אילו היה מורשע בפליליים.

אשר על כן הערעור מתקבל באופן בו, ככל שהמשיבה לא תמצא טעם עדכני שלא להעניק למערער אזרחות, וזאת עד ליום 31.12.2024, תינתן למערער אזרחות.

המשיבה תישא בהוצאות המערערים בסך 7,500 ₪.

ככל שהופקד בידי המערערים עירבון הוא יושב להם באמצעות ב"כ.

ניתן היום, כ"א אלול תשפ"ד, 24 ספטמבר 2024, בהעדר הצדדים.

נמרוד פלקס, שופט