1.המערערת, חברת טנדר לאבינג קאר בע"מ, החזיקה בנכס המצוי בשטח שיפוטה של עיריית עכו וניהלה בו מרכז לאנשים קשישים. בהיותה מחזיקה בנכס, נדרשה המערערת לשלם לעירייה ארנונה עירונית.
בין המערערת לעיריית עכו התגלעו מחלוקות בעניין חיובי הארנונה שהושתו עליה, שעיקרן בשאלת סיווגו של הנכס על פי צווי המסים של העירייה - האם מדובר בבית אבות שיסווג כנכס המשמש למגורים כטענת המערערת, או שמא בנכס שאינו משמש למגורים אלא מהווה בית חולים ולכן יסווג כנכס לעסקים. בצד מחלוקת זו התגלעו בין הצדדים גם מחלוקות נוספות כגון לגבי תקופת פטור לנכס ריק ועוד.
2.המחלוקות שבין הצדדים נדונו בהשגה ובערעור לפני ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית עכו, שקבעה כי לא נפל פגם בסיווגו של הנכס על ידי העירייה. על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור המונח להכרעתי כעת.
רקע
3.המערערת, טנדר לאבינג קאר בע"מ, החזיקה בתקופה שמיום 1/12/2017 ועד 30/9/2020 במבנה המצוי ברחוב ששת הימים 1 בעכו, שמספרו לצרכי ארנונה היה 18021053002 (להלן: הנכס). מטיעוני המערערת עולה כי המערערת עוסקת בהפעלת בתי אבות למגורי קשישים ברחבי הארץ ובמסגרת פעילותה זו הפעילה בנכס האמור מרכז לקשישים בשם "נוף עכו מרכז אזורי לקשיש". כבר כאן נציין כי בטרם החלה המערערת להפעיל את המרכז לקשישים, ובטרם קיבלה את החזקה בנכס, הופעל במקום המרכז לקשישים על ידי חברת רמת טבעון - נוף עכו בע"מ (ראו הדיון בעמ"נ 4920-09-17 וסעיף 7 לתשובת המשיבים לערעור).
4.בהיותה מחזיקה בנכס, נדרשה המערערת לשלם לעירייה ארנונה עירונית. העירייה בדקה את הנכס וקבעה כי בנכס מופעל "בית חולים סיעודי", אותו סיווגה לצרכי החיוב בארנונה כבניין שאינו משמש למגורים. העירייה מצאה כי יש לסווג את הנכס בסיווג עסקים על פי סעיף 5-ב(7) לצווי המסים שלה. עוד קבעה העירייה כי הנכס מורכב משתי יחידות, האחת בשטח של 2,147 מ"ר והשנייה בשטח של 6,626.38 מ"ר, אשר שתיהן סווגו על ידה כבית חולים סיעודי וחויבו בתעריף עסקים. כן מצאה כי המערערת מחזיקה בקרקע תפוסה בשטח של 8,660 מ"ר וחייבה אותה בתעריף הקבוע בצווי המסים לקרקע תפוסה (סעיף 4-א לצווי המסים).
5.המערערת חלקה על דרישות העירייה והגישה למנהל הארנונה השגות לשנים 2018, 2019 (נספחים 2 ו- 4 לכתב התשובה). בהשגותיה טענה המערערת כי היא מפעילה בנכס "בית אבות", אותו יש לסווג על פי סעיף 5-ב(13) לצווי המסים, ולחייבה בארנונה על פי התעריף הקבוע למבנה המשמש למגורים, שהוא תעריף נמוך לאין שיעור מהתעריף לבניינים המשמשים לעסקים. עוד טענה המערערת כי בנכס המשמש למגורים לא חלה חובת תשלום ארנונה בגין קרקע תפוסה ועל כן יש לבטל את החיוב בפריט זה. המערערת טענה גם לגבי טעויות שנפלו לשיטתה במידות הנכס, לגבי זכותה לפטור מתשלום ארנונה לגבי חלק מהנכס שהיה ריק (כ-597 מ"ר) ולגבי חיובה בארנונה על שטחי סככות.
השגותיה של המערערת לשנות המס 2018 ו-2019 נדחו בהחלטות מנהל הארנונה מיום 30/5/2018 ומיום 18/5/2019 (חלק מנספח 3 לתשובת המשיבים).
6.על החלטות המנהל בהשגות הגישה המערערת עררים לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית עכו (להלן גם: הוועדה), (עררים 35/18 ו-24/19, צורפו כנספחים 3 ו- 5 להודעת הערעור). נציין כבר כעת כי הצדדים הגיעו להסכמה ולפיה החלטות ועדת הערר לגבי השנים 2018 ו-2019 יחולו גם על שנת 2020 בכך ייתרו גם את הגשת ההשגה לשנת 2020 (ראו פסקה 56 להחלטת ועדת הערר, נספח 1 לתשובת המשיבים).
7.כפי שיפורט בהמשך, ועדת הערר דחתה את מרבית טענותיה של המערערת, למעט לעניין מתן פטור לנכס ריק.
הוועדה קבעה כי מחומר הראיות שהוצג לעיונה עולה כי "[...] הנכס בו שוהים הקשישים, מושא החלטה זו, לא נועד לשמש למגורים, אלא להשגחה על קשישים הזקוקים לכך, לתקופות שהייה מוגבלות, גם אם הן בסופו של יום ארוכות, ולהעניק להם בתקופת השהייה שירותים מגוונים ורבים" (פסקה 24 להחלטה).
8.הוועדה סיכמה את הדיון בסוגית השימוש וציינה כי "[...] הנכס אינו משמש למגורים אלא כבית חולים סיעודי" (פסקה 36 להחלטה). על כן דחתה את טענות המערערת בעניין סיווג הנכס. הואיל וטענת המערערת לעניין סיווג הנכס נדחתה ונקבע כי הנכס אינו בניין המשמש למגורים, נדחתה גם הטענה לביטול החיוב של הקרקע התפוסה. הוועדה לא מצאה מקום להתערב במידות הנכס כפי שנקבעו בשומות הארנונה, לא קיבלה את הטענה כי בשנת 2020 הועברו שתי קומות מהנכס להחזקת צד ג' – בעל הנכס. הוועדה ציינה כי המערערת קיבלה פטור מתשלום עבור חלק מהנכס בשל היותו בשיפוצים רק לתקופה שהסתיימה ביום 30/9/2020 וקיבלה את טענת המערערת ולפיה יש להעניק לה פטור לנכס ריק, בשל עבודות השיפוץ שבוצעו בו, לתקופה נוספת ועד סיום החזקת המערערת בנכס כלומר עד 30/9/2020.
9.בקביעתה כי הנכס משמש בפועל כבית חולים סיעודי ולא כבית אבות, נסמכה הוועדה על מספר אדנים:
-נקבע כי המערערת פועלת מכוח רישיונות שניתנו לה על ידי משרד הבריאות לשמש כבית חולים שבו שני ענפי רפואה, גריאטריה ותשושי נפש (פסקה 12 להחלטת הוועדה). רישיונות אלו מלמדים, כך נקבע, כי הנכס משמש כבית חולים ולא כבית אבות;
- דוחות ביקור שנערכו על ידי משרד הבריאות מלמדים כי הנכס נבחן כבית חולים. בדוחות הביקור צוינו מאפיינים של בית חולים כגון מצבת כוח האדם, כישורי הצוות המטפל, מספר המטופלים, סוג הטיפול שמוענק לקשישים וכדומה. נרשם כי במקום צוות רפואי הכולל רופא, אחיות, מטפלים בתחומי הפיזיותרפיה וריפוי ועיסוק ועוד (פסקה 19 להחלטת הוועדה).
-עוד צוין כי תיאור המקום בדוחות הביקורת מלמד כי מדובר בבית חולים. בין היתר צוין כי בין המיטות ישנם ווילונות הפרדה, כי במקום מצויות עגלות החייאה, מקריי תרופות לחצני מצוקה לכל מטופל ועוד (פסקה 17 להחלטת הוועדה).
-נמצא כי המערערת מפרסמת את הנכס באתר האינטרנט שלה כמוסד הנותן שירותים סיעודיים ורפואיים והוכח כי המערערת מעניקה השגחה רפואי צמודה (פסקה 20).
-הוועדה קבעה כי הוכח שהשוהים בנכס אינם מנהלים אורח חיים עצמאי אלא זוכים לטיפול שוטף ואינטנסיבי הכולל האכלה, רחצה, מתן תרופות, שירותי כביסה, בישול ועוד (פסקה 26 להחלטת הוועדה).
- מהראיות שהוצגו לוועדה נמצא כי מבנה החדרים תואם בית חולים ולא יחידות מגורים עצמאיות (פסקה 27 להחלטת הוועדה).
- הוועדה ציינה גם כי בעבר, בטרם החלה המערערת להחזיק בנכס, הוא הוחזק על ידי חברת רמת טבעון נוף עכו בע"מ שניהלה בו פעילות זהה. בהליכים קודמים נקבע כי הנכס פועל כבית חולים סיעודי שיש לסווגו בסיווג עסקים. מאחר שהוועדה לא שוכנעה כי הוכחו שינויים בפעילות המתבצעת בנכס, נקבע כי יש לתת משקל להחלטות הוועדה הקודמת (פסקה 35 להחלטת הוועדה).
10.הוועדה סקרה גם החלטות שונות של בתי המשפט המחוזיים והעליון בסוגיית סיווגם של מוסדות המשמשים לשהיית קשישים וקבעה כי על פי הלכות אלו יש לבחון את מאפייניו המיוחדים של כל נכס. מאפייניו של הנכס מושא הערר, כך קבעה, דומים יותר למאפיינים של נכסים שלגביהם נקבע בפסיקה כי יסווגו כבית חולים כגון המאפיינים שפורטו בעמ"נ 32474-09-18 בית בלב בע"מ נ' עיריית נשר (7/5/2019).
הערעור
11.על החלטת הוועדה הוגש הערעור המונח להכרעתי. בערעורה חוזרת המערערת על הטענות שנטענו על ידיה לפני המנהל בהשגה ולפני ועדת הערר. המערערת טענה כי הוועדה סמכה על עמדת משרד הבריאות אולם התעלמה מכך שרק 4 מחלקות מתוך 6 מחלקות מפוקחות על ידי משרד הבריאות. המערערת טוענת בערעורה כי בחינת הפעילות בנכס מלמדת כי סדר היום של השוהים, מטרת השהייה במקום והיקף הפעילות בנכס, מתיישבים יותר עם המסקנה כי מדובר בבית אבות שנועד לשמש למגורי הקשישים.
המערערת חוזרת גם על טענותיה הנוספות בכל הנוגע להחזרת חלק מהנכס להֶקְדֵּשׁ שהוא בעל הנכס, על טענתיה בעניין חיוב הקרקע כקרקע תפוסה, על הטענות לעניין חיוב סככות ועל הטענות בעניין הטעויות שנפלו לכאורה במידות הנכס.
12.המשיבה מצדה חזרה על עמדתה לפני ועדת הערר. המשיבה הדגישה את הלכות בית המשפט לעניין התערבות בממצאי ועדה מקצועית וטענה כי אין כל עילה להתערבות בקביעותיה של הוועדה. עוד טענה כי הראיות שהובאו לפני ועדת הערר מלמדות כי מאפייני הנכס מתיישבים יותר עם הגדרת בית חולים סיעודי ועל כן לא נפל כל פגם בסיווג הנכס תחת פרק עסקים. נטען גם כי לא היה מקום להיעתר לשאר טענותיה של המערערת בערר.
דיון והכרעה
13.כפי שיפורט להלן הגעתי למסקנה כי דיון הערעור להידחות על כל חלקיו. הערעור עוסק במספר סוגיות כשהעיקרית שבהן היא סוגיית סיווגו של הנכס. ההכרעה בסוגיות אלו נסמכת בעיקרה על התשתית העובדתית שנקבעה על ידי ועדת הערר, בה לא מצאתי לנכון להתערב.
אפתח את הדיון בשאלה בשאלת הסיווג של נכסים לצרכי החיוב בארנונה ועל היקף התערבות בית המשפט בהחלטות של ועדות ערר. בהמשך אדון בשאר הטענות.
כללי - צווי המסים של העירייה
14. סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, מקנה למועצת העירייה סמכות להטיל חובת תשלום ארנונה עירונית על הנכסים שבתחומה. הסעיף מורה כי "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס". מכוחו של חוק ההסדרים הותקנו גם תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים), שקבעו הוראות לעניין מדידת שטחים וסיווג נכסים, וכללו גם הוראות לגבי תשלום מזערי ותשלום מרבי לכל שנת כספים עבור כל סוג של נכס.
15.בהתאם לסמכויות שהוקנו לה, התקינה עיריית עכו צווי מסים שאושרו על ידי השרים. ענייננו בצווי המסים שאושרו לשנים 2020-2018. בכל אחד מהצווים (ולעניין זה אין שוני ביניהם) ישנה הבחנה בין בניינים המשמשים למגורים לבין בניינים אחרים. בניינים המשמשים למגורים מחולקים לשלושה אזורים (א-ג). באזור א' מחולקים הנכסים לסוגים שונים מא-1 ועד א-5 וקובעים תעריף לכל סוג לפי שטח הנכס. גם נכסים שאינם משמשים למגורים כלולים כולם באזור אחד שמחולק לסוגים שונים, כגון עסקים שאינם כוללים משרדים ומפעלים. הצווים כוללים גם הגדרות של הנכסים שאינם משמשים למגורים (סעיף 3), הגדרות של נכסים אחרים (סעיף 5) והגדרות של קרקעות (סעיף 4). הגדרות העסקים והנכסים האחרים מבוססות על טיבו של הנכס ועל השימוש שנעשה בכל נכס.
סיווג הנכס
16.כידוע סיווגו של נכס נעשה על פי המבחנים וההגדרות בצווי הארנונה שעיקרם השימוש שנעשה בו בפועל (ראו ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (9/2/2003); בר"מ 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז(5) 302 (2003); עע"מ 8804/10 חלקה 6 בגוש 6950 בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (4/9/2012); בר"מ 3058/16 מנהל הארנונה במועצה מקומית בנימינה-גבעת עדה נ' אפרת שותפות ליצור ושיווק אפרוחי פיטום (28/3/2017)).
הגדרות השימושים השונים יימצאו בתקנות ההסדרים הקובעות הגדרות כלליות ובצווי הארנונה של כל רשות מקומית. לעתים ישנו קושי לקבוע באיזו מחלופות ההגדרה כלול השימוש שנעשה בפועל בנכס מסוים ובמקרים שכאלו יש לאתר את הגדרת השימוש אשר מיטיבה לבטא את השימוש שנעשה (ראו בר"מ 8267/20 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' שובל ניהול השקעות בע"מ (24/4/2023), פסקה 10).
17.חשוב לזכור כי ההכרעה בשאלת סיווגו של נכס על פי השימוש שנעשה בו מחייבת תחילה הכרעה עובדתית בנוגע לפעולות שמבוצעות בו. רק לאחר קביעת העובדות, ניתן לפנות להגדרות בצווי הארנונה ולברר מהו הסיווג המתאים לנכס על פי השימוש שנעשה בו.
התערבות בהחלטות ועדת הערר
18.הליכי הביקורות על דרישות העירייה לחיובי ארנונה עשויים להימצא במסלולים שונים. בפני בעל דין החולק על דרישה לתשלום ארנונה שקיבל עומדים מספר מסלולים להשיג על הדרישה; האחד - מסלול מינהלי - הכולל השגה בפני מנהל הארנונה, ערר לוועדות הערר על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו – 1976, וערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים; השני - מסלול משפטי - הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולעיתים גם פנייה ישירה לבית המשפט הגבוה לצדק (ראו על מסלולי הביקורת השונים עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (16/1/2008); עמ"נ (חיפה) 31638-03-20 רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' עירית קריית ים (16/11/2020)). ענייננו במסלול הביקורת המינהלי.
המסלול המינהלי נועד לבירור השגות בנושאים עובדתיים וטכניים, המצריכים בדרך כלל היכרות עם האזור, בדיקת הנכס בפועל וידע מקצועי (ראו בג"צ 764/88דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, (1992); ע"א 4452/00ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 799 (2002);עע"מ 5640/04מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (5/9/2005); עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (5/5/2010)). המסלול המינהלי מוגבל לעילות ההשגה כקבוע בסעיף 3(א) לחוק הערר. במסלול זה משמשת ועדת הערר כערכאה הדיונית העיקרית שלפניה מובאות ראיות, נשמעות עדויות וכדומה. ועדת הערר אף מוסמכת לערוך ביקור במקום ולהסתמך על דוחות ביקור.
19.הואיל וועדת הערר היא הערכאה שהוסמכה לברר את העובדות ולקבוע ממצאים על פי הראיות שיובאו לפניה, והואיל שוועדת הערר היא גורם מקצועי המכיר את העיר, בקיא בצווי הארנונה, ומכיר את ההבדלים בין הנכסים השונים, נפסק כי בתי משפט ימעטו מלהתערב בקביעותיה של ועדת הערר (ראו עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199 (2004); בר"מ 9362/08 השקעות כדאיות בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (27/11/2008); בר"מ 2723/10 הוצאת ספרים עם עובד בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (23/5/2010); בר"מ 4299/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה האזורית גדרות (10/9/2006); עמ"נ 8457-03-21 נחשון נ' מנהל הארנונה עיריית בת ים (23/3/2022)).
עם זאת בית המשפט לא ימנע מלהתערב בהחלטות של ועדת הערר כאשר נפל פגם בהליך, כגון פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי, כאשר השאלה שנדונה היא שאלה משפטית מובהקת ובמקרים שבהם נגרם עיוות דין או שיש להם השלכות רוחב (ראו למשל בר"מ 6966/12 נצב"א אחזקות 1995 בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל (20/1/2013); עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, (17/7/2006); בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ (20/12/2010)).
סיווג הנכס של המערערת
20.כאמור צווי הארנונה של עיריית עכו מבחינים בין מבנים המשמשים למגורים לבין מבנים שאינם משמשים למגורים, וגם אלו האחרונים מחולקים לסוגים שונים. כמו צווי הארנונה של רשויות מקומיות אחרות גם צווי הארנונה של עיריית עכו אינם מנוסחים באופן ברור ומותירים מרחב פרשנות רחב. על אופן זה של ניסוח צווי ארנונה התריעו בתי משפט במקרים רבים, ומספרם הרב של הדיונים בעניין פרשנות הצווים מלמד כי קריאה זו טרם נענתה. כך למשל נאמר בבר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב. בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו (9/6/2016):
כדי שלא להטריח עד כדי טרחנות לא אחזור על הקינה שהשמיע בית משפט זה אין ספור פעמים על התוהו ובוהו בתחום הארנונה, ועל ריבוי הסיווגים שמספרם בתל-אביב מגיע - שומו שמים - לאלפים (ראו למשל הערותי בעע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה נ' מנהל הארנונה בעירית ת"א [פורסם בנבו] (2009) וכן בבר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עירית ת"א נ' חברת מישל מרסיה [פורסם בנבו] (2010), פסקה י"ב סיפה ופסקה ל'). אך אם ישנם, וכל עוד ישנם סיווגים רבים כחול הים, יש לדעתי לעשות כל מאמץ שארנונה תשולם על פי סיווג ספציפי ולא שיורי (ראו גם פרשת מרסייה הנזכרת, שם). כשלעצמי סבורני ששיקול זה אינו בעל משקל מועט כל עיקר, כיון שאין לטעמי להלום כי הרשות לא תתאמץ לעשות לסיווג ספציפי הוגן, ותקל על עצמה ועל כיסה בסיווג שיורי ששיעורו גבוה יותר.
ובעע"מ 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ (13/9/2017):
א.[...] פעמים רבות העיר בית המשפט, לרבות בפסקי דין שנכתבו על-ידי, על הצורך ברפורמה מבהירה ומפשטת בדיני הארנונה. קשה להאמין כמה מאמצים שיפוטיים, וכמובן מאמצי הצדדים, הוקדשו לפלפולי פלפולים של פרשנות דיני הארנונה; יוצאת הנשמה ושקעה החמה והסאגה לא תמה.
ב. התיק דנא אינו יוצא דופן מאלה, ומתאפיין כתמיד ב"משיכת החבל" בין פרשנות הרשות המקומית שדעתה לגבות עוד, ובין פרשנות משתמשי הנכסים שדעתם לשלם פחות, כהררים התלויים בשערה, בהבחנות דקות מן הדקות, היוצרות בלא הרף ריבוי התדיינויות, האוכלות ללא רחם, בזמן שיפוטי והמולידות פרשנות שתמיד יש לאחריה עוד ועוד, במאמץ הצדדים למשוך את החבל ולמתוח את היריעה לכיוונם.
21.בצןוי הארנונה של עיריית עכו קבועות הגדרות שונות לנכסים שאינם משמשים למגורים. בסעיף 5-ב(7) לצווי הארנונה כלולה הגדרת כוללנית לנכסים המשמשים לעסקים. וכך נאמר: "עסקים: פירושם חנויות מכל הסוגים, מסעדות, אולמות לשמחות, קיוסקים, דוכנים, או כל עסק אחר שלא הוזכר כאן למעט משרדים או מפעלים".
הגדרה זו מהווה למעשה הגדרה בסיסית וכוללנית -כל עסק שאינו מוזכר באופן מפורש בסעיף- וכן הגדרה מרבה הכוללת מספר סוגי עסקים. אין בצווי הארנונה הגדרה מפורשת של בתי חולים, מוסדות סיעוד וכדומה ועל כן טוענת העירייה כי יש לכלול את הנכס בהגדרה הבסיסית של עסקים.
22.בסעיף 5-ב (13) לצווי הארנונה המצוי בפרק ההגדרות של "סוגים ונכסים אחרים (לא למגורים)" ישנה הוראה מפורשת לעניין חיובם של בתי אבות אולם אין הגדרה מה ייכלל בהגדרה זו. וכך נאמר: "בתי אבות: תוטל ארנונה כללית על בתי אבות בגובה הארנונה למבנה מגורים באזור בו נמצא בית אבות" . מניסוח זה ניתן להבין כי מתקין צווי הארנונה סבר כי בתי אבות אינם כלולים בהגדרת נכסים המשמים למגורים אך ביקש להשוות את תעריף הארנונה לבתי אבות לזה שמוטל על בנייני מגורים. לכאורה מדובר בניסוח מסורבל ומיותר שהרי פשוט יותר היה להבהיר כי בתי אבות יסווגו כמבנים המשמשים למגורים, ולהוסיף הוראה מה ייכלל בהגדרת בית אבות.
לצערנו לא כך נעשה ולכן אין לנו אלא לנסות ולדלות מהניסוח הקיים את התשובה לשאלה באילו מהסיווגים יש לכלול את הנכס מושא הדיון.
23.כידוע מוסדות המשמשים לשהיית קשישים יכולים להיות מסוגים שונים. הכינוי אותו מצמיד בעל הנכס לפעילות המבוצעת בנכס אינו משקף בהכרח את השימוש לפיו יסווג לצרכי ארנונה, שכן מוסדות אלה זוכים לכינויים רבים ומגוונים; כך יש מי שקורא למוסד "מעון הורים" (ראו עמ"נ 401/07מעון הורים סיני נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה (28/8/2007)); יש מי שנוהג לכנות את המוסד כ"בית אבות", או כ"מרכז דיור לקשישים" (ראו עת"מ (מרכז) 19715-07-16נאות המושבה בע"מ נ' עיריית נס ציונה(8/4/2018); עמ"נ (ת"א) 114/08רם מרכז דיור לקשיש נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב (19/08/2009)); יש מי שמכנה את המקום כ"מרכז למגורי מבוגרים" ועוד כמיטב היכולת היצירתית של בעלי הנכסים. כינויים אלו אינם נבחרים לפי פרשנות צווי הארנונה אלא בעיקר משיקולי תדמית ושיווק ועל כן אינם יכולים לסייע בידינו בסיווג השימוש.
24. גם המושגים מגורים, בית אבות או מוסד סיעודי אינם מוגדרים באופן ברור. בתקנות הסדרים 2007 נאמר כי "הארנונה הכללית שתטיל רשות מקומית על בית אבות לא תעלה על הסכום המוטל בפועל באותה שנה באותו אזור על מבנה מגורים שאיננו בית אבות" (תקנה 9). למרות שהתקנה מבחינה בין מבנה מגורים לבית אבות אין בתקנות הגדרה מהו מבנה מגורים ומהו בית אבות.
25.ההבחנה ביניהם תיעשה על פי מכלול של תבחינים ולאו דווקא על פי מבחן יחיד. כך יובאו בחשבון מידת העצמאות והפרטיות של השוהה. כדי שנכס יוגדר כמגורים, נדרשת מידה מינימאלית של עצמאות ופרטיות המעידים כי השוהה "מתגורר" במקום, בדומה למגורים בנכס עצמאי ונפרד (ראו והשוו עמ"נ (י"ם) 27590-11-11 עידן - עמותה לשירותים קהילתיים לקשישים בירושלים נ' מנהל הארנונה בעיריית ירושלים (9/10/2013); עת"מ (חיפה) 577/02 בית אבות בני ברית נ' עיריית חיפה (4/11/2003); עמ"נ (חיפה) 401/07 הנ"ל; עמ"נ (ת"א) 322/08 בית אבות ויטמן רזי נ' מנהל הארנונה של עיריית בני ברק (19/8/2009)).
גם לאורך תקופת השהייה יש לתת משקל שכן שהייה לתקופה קצרה תחזק את ההנחה כי מדובר בבית הארחה או במוסד אשפוז ואילו שהייה לתקופה ממושכת ובלתי מוגבלת מראש, יחזקו את ההנחה כי מדובר במגורים (ראו עמ"נ (חיפה) 8249-01-11 ש.ח.ר. אירוח ואירועים בע"מ נ' מנהל הארנונה של מועצה אזורית מטה אשר (11/8/2011); ע"ש (ת"א) 117/00 בית פנחס בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית נס ציונה (2/1/2001); עת"מ (מרכז) 19715-07-16 הנ"ל).
26.סממן נוסף יימצא בהיקף הפיקוח, הטיפול וההשגחה בשוהים. ככל שהטיפול נרחב יותר והצוות המטפל גדול יותר כך יש נטייה לראות במוסד כמוסד טיפולי ולא כבית מגורים ולהיפך (ראו ע"ש (ת"א) 117/00 הנ"ל; ה"פ (ת"א) 85/98 אחוזת ראשונים – רובינשטיין, שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (17/10/2006); בר"ם 4297/10 נאות לה גרדיה בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב (2/9/2010)). גם טיבו של הטיפול שניתן לשוהים יובא בחשבון. כאשר עיקרו של הטיפול הוא רפואי או סיעודי יראו במוסד כמוסד סיעודי ואילו כאשר מרבית הטיפול יתמקד בהשגחה ודאגה לרווחת השוהים ייתכן שהמוסד יוגדר כמקום המשמש למגורים.
לכל אלו יצטרפו סממנים כגון טיבו של החדר בו שוהה הדייר, המתקנים המצויים בו, מספר השוהים בכל חדר וכדומה.
27.גם הגדרתו של המוסד על פי דינים אחרים ורשויות אחרות יכולים לשמש ככלי עזר בסיווג המוסד, אם כי תמיד יש לזכור כי להגדרות על פי חיקוק מסוים אין בהכרח תחולה על פי הוראות חיקוק אחר, כל חיקוק יפורש על פי לשונו ותכליתו (למשל בר"מ 3013/22 עיריית תל אביב יפו נ' בית בלב בע"מ (15/11/2022); ע"א 7975/98 הנ"ל פסקה 13; בר"מ 4297/10 הנ"ל ).
חשוב להדגיש, לא מדובר ברשימה סגורה של אמות מידה אלא סממנים שיסייעו לבית המשפט להחליט מהו השימוש העיקרי הנעשה בנכס. בכל מקרה יתבונן בית המשפט על הפעילות הנעשית בנכס בכללותה, על שלל הסממנים השונים, יבחן את מטרת השהייה בנכס ויפעיל את ניסיון החיים והשכל הישר בקביעת מהותו של השימוש.
28.כאמור לעיל, צווי המסים של עיריית עכו אינם מגדירים כלל מהו בית חולים סיעודי ומהו בית אבות. עם זאת, מההגדרות שפורטו לעיל, ברי כי העירייה הניחה שבית אבות הוא עסק, שהרי הוא מצוי בפרק של עסקים, ולכן קבעה מפורשות כי בתי אבות יחויבו כנכס המשמש למגורים. מכאן עולה כי ברירית המחדל היא שנכס המשמש כמוסד לשהיית קשישים יוגדר כעסק אלא אם יוחרג בשל היותו "בית אבות".
הביטוי בית אבות אינו מוגדר בצווי המסים של העירייה ואף לא בתקנות ההסדרים. עם זאת דומה כי הפירוש הנכון של "בית אבות" יהיה של נכס שעיקר השימוש בו הוא למגורי קשישים, להבדיל מנכס שעיקר השימוש בו הוא לטיפול רפואי או סיעודי בקשישים.
29. כפי שראינו (פסקה 9 לעיל), ועדת הערר סמכה החלטתה על מספר מאפיינים שכולם יחדיו הובילו למסקנה כי הנכס משמש כבית חולים סיעודי ולא כבית אבות. ממכלול המאפיינים שפורטו על ידי הוועדה ברי כי עיקר ייעודו של הנכס הוא להעניק טיפול רפואי וסיעודי לקשישים ולא לשמש כמגור מגורים בלבד. ועדת הערר, ששמעה את העדים ועיינה בראיות, שוכנעה כי עיקר הפעילות בנכס היא להענקת שירותי טיפול סיעודי ורפואי ובמסקנה זו אין מקום להתערבות בית המשפט. יתירה מזאת, גם המערערת אינה חולקת על כך שבמרכז ניתנים שירותים רפואיים ושירותי סיעוד (ראו תצהירו של מר ורד לפני הוועדה, נספח ו לערעור, בסעיף 2 א שבו ציין כי מדובר בבית אבות סיעודי ועדותו עמ' 2).
30.המערערת לא הצביעה על נימוקים ראויים להצדיק את התערבות בית המשפט בקביעותיה העובדתיות של ועדת הערר והגדרתה בדבר השימוש שנעשה בנכס. אין טענה כי הוועדה התעלמה מהראיות שהוצגו לה, או כי פגעה בכללי הצדק, אין טענה על חריגה מסמכות או על עיוות המצדיק סטייה מהכלל והתערבות שיפוטית במסקנותיה של הוועדה. הוועדה הייתה מודעת לפסיקת בתי המשפט, וקבעה כדין, כי אין לקבוע הגדרות כוללניות אלא יש לבחון את מאפייניו של כל נכס. כדין מצאה הוועדה כי מאפייני השימוש שנעשה בנכס כפי שהוכחו לפניה אינם תומכים בטענות המערערת ועל כן דין הערעור בעניין סיווג הנכס להידחות.
קרקע תפוסה
31.אין חולק כי הנכס כולל שטח גינה של 8,660 מ"ר . שטח זה חויב בהתאם לתעריף לקרקע תפוסה המוגדרת בצו הארנונה, בדומה לסעיף 269 לפקודת העיריות [ נוסח חדש] כך:
כל שטח קרקע בתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין [...] למ"ר.
לטענת המערערת אין לחייב אותה בארנונה בשל החזקתה בשטח זה שכן השטח משמש כגינה לרווחת דיירי המוסד. הואיל והמוסד מהווה לטענתה בית אבות, הרי שיש לראות בשטח הגינה כקרקע שנעשה בה שימוש ביחד עם שטח הבניין ועל כן השטח אינו בבחינת "קרקע תפוסה" שהמחזיק בה חייב בארנונה.
32.טענה זו נדחתה על ידי הוועדה בדין שכן הוועדה קבעה כי הנכס משמש כבית חולים סיעודי ולא כבית אבות. מאחר שברי כי השטח שבמחלוקת אינו משמש לאותם שימושים של הבניין כבית חולים יש לראות בו כקרקע תפוסה. ודוקו, אין חולק כי מדובר בשטח המוחזק על ידי המערערת.
שטח הפטור
33.ועדת הערר קיבלה את טענת המערערת ולפיה יש להעניק לה פטור על שטח של 600 מ"ר בקומה ג' של המבנה עד לתום תקופת ההחזקה בנכס. פטור זה ניתן למערערת מאחר שנקבע כי מדובר בחלק מהנכס שעמד ריק בשל עבודות שיפוצים שנעשו בו. המערערת טוענת כי שטח הקומה שהיה ריק ועל כן היה מקום לפטור אותו מחיובי ארנונה הוא 1,440 מ"ר ולא 600 מ"ר כקביעת העירייה.
34.ועדת הערר ציינה בפסקה 48 להחלטתה כי דין הטענה בעניין גודל השטח להידחות והפנתה לקביעותיה בעניין מדידות הנכס. בפסקה 37 להחלטה הדגישה הוועדה כי המערערת נמנעה מלחקור את המודד שערך את המדידות עבור המשיבים, כי נמנעה מהגשת תצהיר של מודד מטעמה ולזמנו לחקירה.
35.בערעורה טוענת המערערת כי יש לקבל את הערעור שכן העירייה לא הביאה ראיות לגבי שטח הקומה שהיה בשיפוצים ולא סתרה את טענת המערערת כי כל הקומה הייתה ריקה (פסקה 90 להודעת הערעור).
טענה זו אין לקבל. הנטל להוכיח את הזכות לפטור בשל היותו של חלק מהנכס ריק לצרכי שיפוצים, מוטל על שכמי המערערת ולא על שכמי העירייה (ראו בר"מ 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עיריית תל אביב (30/12/2009); עע"מ 9130/11 יורשי המנוח יוסף סויסה ז"ל נ' עיריית רחובות (1/9/2015 עמ"נ (ת"א) 29825-10-11 גלגלי הפלדה 6 בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (18/12/2012)).
שטח הסככות
36.לטענת המערערת שטח של 230 מ"ר מתוך כלל שטח הנכס הוא שטח סככות המהווה "מתקן" כהגדרתו בצווי המסים של העיריה ועל כן יש לחייבו בתעריף מופחת. המערערת מפנה לסעיף 5-ב(2) לצו המסים של העירייה המורה כך:
מתקן: כל מתקן הצמוד לקרקע העשוי ברזל, פח, עץ או כל חומר אחר לכל מטרה שהיא יחויב בתעריף מחצית הארנונה המוטלת על בניינים באותו מקום.
לטענתה הסככות עשויות מפח וברזנט ועל כן עונות להגדרת מתקן. לעמדתה התעריף המופחת מותנה רק בחומרים מהם בנוי המתקן ולא בכל תנאי נוסף. עוד טוענת המערערת כי אין כל רלבנטיות לשימוש שנעשה בסככות שכן בהגדרת מתקן נאמר כי מפורשות כי המתקן יכול לשמש לכל מטרה שהיא (למעט מגורים שכן ההגדרה מצויה בפרק של מבנים שאינם משמשים למגורים).
בערעור לא חזרה המערערת על טענתה כי יש להחיל את התעריף המופחת גם בהתאם להוראת סעיף 5-ב(6) לצווי המסים החל על נכסים מקורים שקירותיהם פתוחים מכל הצדדים.
37.ועדת הערר דחתה את טענתה זו של המערערת וקבעה כי הסככות מהוות חלק מהבניין ומשמשות את המערערת למטרותיה העסקיות (פסקה 39 להחלטה). הוועדה הדגישה כי שטח הסככות אינו טפל לשטח הבניין ועל כן לא חל התעריף המופחת.
38.גם הערעור בעניין זה דינו להידחות. הוראת סעיף 5-ב(2) לצו המסים חלה על "מתקן" ואף שהניסוח אינו בהיר דיו, ברי שחלק ממבנה המשמש לאותה פעילות של הבניין כולו אינו בבחינת "מתקן". הביטוי מתקן מלמד אותנו כי הכוונה לנכס שמשרת את הבניין ולא לנכס המהווה חלק ממנו. פרשנות המערערת תוביל לכך שכל מבנה שהוא ברחבי העיר הבנוי מכל חומר, ברזל, פח, עץ או חומר אחר (לרבות בלוקים) יחויב בתעריף מופחת. ודוקו, הטענה כי התעריף המופחת מותנה רק בסוג החומר ממנו נבנה המתקן נסתרת מההגדרה עצמה ולפיה מתקן יכול להיות בנוי מ"כל חומר אחר".
מתן פירוש ראוי להגדרה מחייב לקבוע כי "מתקן" אינו יכול להיות חלק אינטגרלי מהמבנה וכי ההבחנה בינו לבין הבניין אינה מבוססת רק על סוג החומר ממנו נבנה אלא על הזיקה בינו לבין הבניין. מכאן שמתקן, הוא נכס שנועד לשרת את הבניין אולם אינו חלק ממנו, כגון מתקן אשפה, מתקן חשמל וכיוצא באלו.
הסככות מושא הערעור מהוות, על פי קביעת הוועדה, חלק אינטגרלי מהבניין, הן אינן טפלות לו ואינן משמשות לשימושי לוואי. על כן לא מדובר ב"מתקן" כמובנו על פי צו המסים אלא בחלק מהבניין.
העברת החזקים בחלקי הנכס
39.המערערת טוענת כי ביום 16/3/2020 הודיעה לעירייה כי חדלה מלהחזיק בקומות ב' וג' בנכס והעבירה את החזקה בהן לבעל הנכס, שהוא הקדש בשם "מרכז אזורי לקשיש". המערערת מפנה לסעיף 325 לפקודת העיריות המורה כי אם אדם חדל מהחזקה בנכס והודיע על כך לעירייה "[...] לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים". על כן, כך לטענתה, היא אינה חייבת בתשלומי ארנונה עבור חלקים אלו של נכס ממועד ההודעה.
40.ועדת הערר דחתה את טענתה זו של המערערת וקבעה כי שטחי קומות ב' וג' מהווים חלק בלתי נפרד מהנכס וכי לא ניתן לפצלו. כן קבעה כי גם לאחר מתן ההודעה לא שונה השימוש בחלקי הנכס האמורים והם המשיכו לשמש כבית חולים סיעודי. עוד ציינה הוועדה כי על פי עדותו של מר שבתאי, המצהיר מטעם העירייה, ההודעה שנמסרה הייתה חסרה שכן לא צורף לה הסכם השכירות.
41.גם טענה זו של המערערת דינה להידחות. השאלה האם ניתן לפצל חלקי נכס ולהפריד את החזקה בהם בין מחזיקים שונים היא שאלה עובדתית. הנטל על המערערת לשכנע כי מדובר בנכס שניתן לחלוקה וכי ההחזקה בחלקיו השונים אכן הופרדה בין המחזיקים השונים. כך בבר"מ 688/23 קניון העיר תל אביב בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו (5/2/2023) נאמר (פסקה 10) כי" השאלה בדבר פיצולן של יחידות שומה היא בסופו של דבר שאלה פיזית-עובדתית, אשר יש לבחון אותה בהתאם למצב הדברים הקונקרטי בשטח, על-ידי הגופים האמונים על כך – בשלב ראשון, מנהל הארנונה, ובהמשך ועדת הערר – שלהם המומחיות המתאימה ו"היכרות עם השטח". (ראו עוד לעניין פיצול נכס בין מחזיקים רע"א 4397/15 עידן נ' עיריית מודיעין עילית (13/7/2015)).
42.המערערת לא הביאה ראיות כלשהן על פיצול הנכס בין המחזיקים, לא הביאה ראיות על השימושים השונים, לא זימנה לעדות את נציג הבעלים, ולא סתרה את עדותו של המצהיר מטעם המשיבים בדבר המשך השימוש בנכס כולו כבית חולים סיעודי אחד. במצב זה אין מקום להתערב במסגרת הערעור בקביעת הוועדה.
סוף דבר
43.לאור כל האמור הגעתי למסקנה כי לא נפל כל פגם בהחלטות ועדת הערר, כי סיווג הנכס בסיווג עסקים נעשה כדין וכי לא קמה כל עילה להתערבות בקביעותיה של ועדת הערר.
על כן אני דוחה את הערעור על כל חלקיו.
המערערת תשלם למשיבים הוצאות ההליך בסך של 15,000 ₪.
המזכירות תעביר את הפיקדון שהופקד על ידי המערערת למשיבה באמצעות באי כוחה, כתשלום על חשבון ההוצאות שנפסקו.
ניתן היום, כ"ו תשרי תשפ"ה, 28 אוקטובר 2024, בהעדר הצדדים.
