פס"ד בעניין עתירה מנהלית כנגד החלטת ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז תל אביב

לפני עתירה מנהלית כנגד החלטת ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז תל אביב (ועדת הערר) מיום 4.1.2024, לדחות ערר על החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן מיום 8.11.2023 אשר דחתה את בקשת העותר להיתר בניה להוספת מרחב מוגן דירתי (הבקשה להיתר או הבקשה, נספח 4 לעתירה).         

העותר מבקש להקים מרחב מוגן דירתי שאינו מחובר לבית המגורים, בקצה המגרש, במרחק של כ- 9 מטרים מהקיר החיצוני האחורי של הבית, ובחריגה מקווי הבניין שנקבעו בתכנית החלה על המגרש.

ועדת הערר קבעה כי אין זה כלל "מרחב מוגן דירתי" (ממ"ד) כמובנו בחקיקה הרלבנטית; כי לא חלות על בנייתו ההוראות השונות המאפשרות סטיה מקווי הבניין לצורך בניית ממ"ד, שעליהן מסתמך העותר; וכי המבוקש הוא בבחינת סטיה ניכרת מתכנית שלא ניתן לאשרה.

רקע

1. העותר הוא הבעלים של בית מגורים חד קומתי בן 3 חדרים וגינה ברחוב קרייתי 18 ברמת גן, הרשום בספרי המקרקעין כחלקה 362/1 בגוש 6143 (הבית או הנכס), כבית דו משפחתי (נסח רישום מקרקעין צורף בנספח 3 לעתירה). בנכס אין ממ״ד או מקלט.

2. העותר הגיש בקשה להיתר בניה מיום 13.12.22 ב"מסלול מלא רישוי (כולל הקלות ושימושים חורגים)" שמהותה "תוספת מרחב מוגן חלק ט1: הליך רישוי להוספת מרחב מוגן דירתי לבניין קיים" (הכוונה לחלק ט1 לתקנות התכנון והבניה (רישוי בניה), תשע"ו-2016. ראו הצהרת המתכנן, בעמוד 75 לנספחי העתירה, סעיף 1). כאמור, הממ"ד שמבקש העותר לבנות אינו מחובר למבנה בית המגורים. אף אין גישה אינטגראלית אליו מבית המגורים. הוא ממוקם בסוף המגרש, במרחק של כ- 9 מטרים מהקיר החיצוני האחורי של הבית, ועל פי המבוקש ייבנה במקומו של מחסן הבנוי שם כיום (בהיתר). שטחו של המחסן 6 מ"ר וגובהו 2.40 מ"ר (המחסן). שטחו של המבנה המוצע כממ"ד הוא כ- 20 מ"ר וגובהו 3.32 מ"ר.

3. לצורך הבקשה הגיש העותר לאישור פיקוד העורף, דרך מערכת רישוי זמין, בקשה שהוכתרה כך: "מהות הבקשה: מרחב מוגן וולונטרי הלא מהווה פתרון מיגון" (ראו סעיף 1 "פרטי הבקשה" בעמוד 88 ובעמוד 89 לעתירה וכן בסעיף 4 לטופס שעניינו "מפרט הבניה" בעמודים 86-87 לעתירה). על בקשה זו התקבל אישור פיקוד העורף בהטבעת חותמת שלפיה "התכנית נבדקה ונמצאה מתאימה לדרישות תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים) לבניה בישוב קדמי/עורפי" (להלן: אישור פיקוד העורף).

4. נוכח חריגת הבינוי המוצע מקווי הבניין שעל פי התכניות החלות במקום, נעשה פרסום לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (חוק התכנון והבניה או החוק), כדלקמן (נספח 7 לעתירה):

"מהות הבקשה:      
"בבניין קיים בן קומה אחת שתי יחידות דיור - מבקשים תוספת מרחב מוגן דירתי ושתי חניות לא מקורות" (נספח 7 לעתירה).

הקלות לפי סעיף 149 לחוק התו"ב

1. הקלה להקמת ממ"ד בבליטה מקו בניין צדדי צפוני ובנייתו במרחק של 0.7 מ' מגבול המגרש צפוני צדדי, במקום - 3 מ'.
2. הקלה להקמת ממ"ד בבליטה מקו בניין אחורי מערבי ובנייתו במרחק של 1 מ' מגבול מגרש אחורי מערבי, במקום - 6 מ'.
   
   כל המבוקש לעיל הינו על דעת המבקש ובאחריותו".

לא הוגשו התנגדויות בעקבות הפרסום.

5. הוועדה המקומית דחתה את הבקשה, וכך ציינה בהחלטתה:

" לסרב להקלות 1+2. מהסיבות הבאות:

1. המבוקש איננו מהווה מרחב מוגן דירתי (ממ"ד) תקני אלא אושר על ידי פיקוד העורף כמרחב מוגן וולונטרי שאינו מתאים למגורים. על פי תקנות סטייה ניכרת הוועדה יכולה לאשר מעבר לקווי בנין רק מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבניין קיים. המיגון המוצע אינו עומד בתנאי זה.

[...]

3. המיגון הוולונטרי המוצע ממוקם על מקומו של מחסן שאושר בהיתר בשטח של 6 מ"ר ובגובה של 2.40 מ'. המבנה המוצע למיגון שטחו כ-20 מ"ר וגובהו 3.32 מ"ר אשר מהווה שינוי ניכר ובולט מהמחסן הקיים היום".

הוחלט: "לסרב לבקשה מהסיבה שלא ניתן לאשר ההקלות מהסיבות המנומקות לעיל. הוועדה המקומית מעודדת את המבקשים להגיש בקשה חדשה לצורך מיגון ביתם על ידי ממ"ד תקני ובמסלול המתאים".

6. לשלמות התמונה אציין כי הערר התייחס גם להחלטת הוועדה המקומית לדחות את הבקשה גם בעניין החניות. הערר בסוגיה זו התקבל. לא מצאתי להרחיב בדבר, שאינו דורש הכרעה.

7. העותר לא השלים עם החלטת הוועדה המקומית והגיש ערר לוועדת הערר ערר רג/1034/1123 (הערר). לשיטתו, אין מדובר בסטיה ניכרת, ובניית הממ"ד המוצע מתאפשרת מכוח הוראות חקיקה שונות.

8. עתירה זו היא עתירה שניה בעניין. קדמה לה עת"מ 28904-02-24, שנמחקה בפסק דין מיום 12.3.2024 (נספח 17, העתירה הקודמת). בעתירה הקודמת טען העותר כי לעת שהוגשה העתירה ניתן היה לאשר את הבינוי המבוקש ללא היתר כלל, באישור פיקוד העורף בלבד, לפי תקנות התכנון והבניה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר) (הוראת שעה), התשמ"ד-2023 (הוראת השעה). אלא שהעותר לא פעל לפי דרך זו ולא הגיש לפיקוד העורף בקשה כאמור לאישור מכוח הוראת השעה. בנסיבות אלה הוריתי על מחיקת העתירה על מנת לאפשר לעותר לפעול לקבלת אישור מכוח הוראת השעה, תוך שנשמרה זכותו לעתור כנגד החלטת ועדת הערר הנ"ל מיום 4.1.2024 בתוך 45 ימים מהחלטת פיקוד העורף בבקשה שתוגש. ביום 25.3.2024 הודיע פיקוד העורף כי הוא אינו מאשר את המבוקש לפי הוראת השעה מהטעם ש"יש לתכנן ממ"ד עם חיבור אינטגרלי לבית" (נספח 18 לעתירה). מכאן העתירה, שהוגשה כנגד החלטת ועדת הערר כאמור. יצוין כי העותר אינו תוקף במסגרת העתירה את החלטת פיקוד העורף לדחות את הבקשה לפי הוראת השעה.

9. על מנת שניתן שיהיה להבין בנקל את החלטת ועדת הערר ואת טענות הצדדים, אקדים ואפרוש את המסד הנורמטיבי. יוער כי כל ההדגשות בקו בציטוטים המובאים בפסק הדין, הן שלי.

הדין הרלבנטי

10. "הקלה" מוגדרת בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, כ"הרשאה לבצע עבודה שהיא טעונה היתר לפי סעיף 145 בסטיה מהוראות תכנית או תקנה אחרת החלות במקום הנדון ושאין בה משום שימוש חורג".
    
    על פי הוראת סעיף 151(ב) לחוק התכנון והבניה "לא תינתן הקלה אלא בנושאים ששר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית, יקבע בתקנות ואין בהם סטיה ניכרת מתכנית; ואולם נושאים כאמור לא יכללו הוספת שטחי בניה הוספת יחידות דיור או תוספת קומות" (ס"ק ב).           

11. בסעיף 151(ג) לחוק נקבעו הוראות מיוחדות באשר לתוספת שטחי שירות לצורך בניית מרחב מוגן, ונקבע כי "תוספת שטחי שירות לשם בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 ... – לא יחשבו כסטיה מתכנית".   
    יצוין כי סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה קובע כי בכל הנוגע לסטייה מתכנית בהיבט של תוספת שטחי שירות, בנייתו של מרחב מוגן בשטח שאינו עולה על השטח שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית, תשי״א-1951 (חוק ההתגוננות האזרחית), לא תיחשב לסטייה ניכרת. אולם, הקושי בענייננו הוא בסטיה מקווי הבניין שנקבעו על פי התכנית החלה במקום (לפירוט החריגה ראו הפרסום לפי סעיף 149 לחוק שהובא לעיל), ולא בתוספת שטחי שירות.  
    זאת ועוד. סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה קובע כי תוספת שטחי שירות לשם בניית ״מרחב מוגן״ לא תיחשב לסטייה ניכרת מתכנית. ״מרחב מוגן״ מוגדר בסעיף 1 לחוק זה כ״מקלט כהגדרתו בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן בהתאם להוראות לפי החוק האמור״. גם במובן זה, אם כך, סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה אינו רלבנטי, שעה שהעותר מבקש לבנות ממ״ד שאינו ״במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה״. הזכרתי כאן בכל זאת את סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה, מן מהטעם שהעותר מסתמך בטיעוניו על סעיף זה.

12. לפי סעיף 151(ב) לחוק התכנון והבניה ניתן, אפוא, לתת הקלה ביחס להוראות התכנית החלות על המקרקעין בהינתן קביעה מפורשת בנושא הרלבנטי בתקנות, ואם אין בכך סטיה ניכרת. מכוחו של סעיף זה הותקנו תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002 (תקנות סטיה ניכרת). תקנות 2(5) עד 2(7) קובעות כי למעט לצורך המקרים המפורטים בהן, חריגה מקווי בניין (בניה מעבר לקו שנקבע בתכנית כגבול לבניה בחזית המגרש, בצדו האחורי ומצדי המגרש) - היא סטיה ניכרת. כחריג לקביעה זו, נקבעו בתקנה 4(א) מקרים שבהם ניתן לאשר סטיה בקווי הבניין, ולא יהוו סטיה ניכרת. זו לשונה:

"4(א) על אף הקבוע בתקנה 2 (5) עד (7) -       

(1) הקמת בנין עזר או חלק מבנין, בחריגה מקווי הבנין הקבועים בתכנית והמיועד לשמש כאחד או יותר מהמפורטים להלן, לא יהווה סטיה ניכרת מתכנית:    

[...]
(ג)  מקלט או מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבנין קיים".

מכאן שחריגה מקווי בניין שנקבעו בתכנית שחלה על המקרקעין לצורך הקמת "מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבניין קיים", אינה מהווה סטייה ניכרת וניתן לאשרה.        

13. מהו "מרחב מוגן דירתי" לצורך תקנה 4 לתקנות סטיה ניכרת? תקנות סטיה ניכרת מפנות להגדרה שבתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), תש"ן-1990 (תקנות המפרטים) (ראו סעיף ההגדרות, הוא סעיף 1 לתקנות סטיה ניכרת).
    
    להלן הגדרת "מרחב מוגן דירתי" בתקנות המפרטים:

"מרחב מוגן דירתי -  מרחב מוגן הממוקם בתחום הדירה והמיועד לשרת את דיירי הדירה בלבד.

"מרחב מוגן" בתקנות המפרטים הוא "מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו בפני התקפה והמתוכנן לפי הוראות חלקים ג', ג'1 או ג'2;".      
כאמור לעיל, גם בסעיף ההגדרות בחוק התכנון והבניה (סעיף 1) נקבע כי "מרחב מוגן" הוא מקלט כהגדרתו בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית "במתכונת מרחב בנוי בתוך מעטפת המבנה". קיימים סוגים שונים של מרחבים מוגנים. חלק ג' לתקנות המפרטים הוא הרלבנטי לתכנון מרחב מוגן דירתי, כפי שמעידה עליו כותרתו "תכנון של מרחב מוגן דירתי" (פרק ג'1 עניינו "מרחב מוגן מוסדי" ופרק ג'2 עניינו "מרחב מוגן ייעודי במוסד בריאות", שהם סוגים אחרים של מרחב מוגן).          

אציין כי בתקנות המפרטים מוגדרים גם סוגים שונים של מקלטים, שלא במתכונת של מרחב מוגן. ככלל, מבחינים בין "מקלט פנימי", שהכניסה אליו או לפחות אחת הכניסות אליו, היא מתוך הבניין, לבין "מקלט חיצוני" (שהוא מקלט שאינו פנימי); ולפי תקנה 11 לתקנות המפרטים, מקלט יהיה מקלט פנימי אלא אם התנאים במקום אינם מאפשרים הקמתו של מקלט פנימי. מעבר לכך, קיימים מקלטים שאינם מרחב מוגן מסוגים שונים (ראו ההגדרות הרבות בסעיף 1 שם). לא ארחיב בכך, שכן ענייננו ב"מרחב מוגן דירתי" (מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה) ולא ב"מקלט" אחר. הדברים הובאו בכל זאת כדי לסבר את האוזן ולהבהיר (בראי טענות העותרים, כמפורט בהמשך), כי בקשה להיתר או לאישור לממ"ד, היא בקשה ספציפית לסוג זה של מקלט מסוג מרחב מוגן, שנערכה בהתאם למפרט הייעודי הקבוע לה בתקנות. ואין מגישים בקשה ל"מרחב מוגן" "סתם" (וגם לא ל"מקלט" "סתם"). במקרה זה הוגשה בקשה להיתר לבניית ממ"ד לפי חלק ט1 לתקנות התכנון והבניה (רישוי בניה), תשע"ו-2016 "... להוספת מרחב מוגן דירתי לבניין קיים". בתקנה 101א שם מובהר, כי מרחב מוגן דירתי הוא כמשמעותו בתקנות המפרטים.

לסיכום כל אלה: "מרחב מוגן דירתי" (ממ"ד) הוא סוג של מקלט שבנוי בתוך מעטפת המבנה וממוקם בתחום הדירה שאת דייריה הוא מיועד לשרת, אשר מתוכנן לפי חלק ג' לתקנות המפרטים.

14. מוסיפה תקנה 202 לתקנות המפרטים וקובעת הוראות ביחס לכניסה למרחב המוגן הדירתי, כדלקמן:

"הכניסה למרחב מוגן דירתי
(א) הכניסה למרחב מוגן דירתי תהיה מתוך שטח הדירה ותותקן בה דלת הדף דירתית, אשר תהיה אטומה בפני גזים.

(ב) מקום שבו מול דלת ההדף הדירתית מצוי קיר המהווה חלק מהשלד או קיר העשוי בטון מזוין, ימוקם הקיר במרחק של 110 סנטימטרים לפחות ממול לדלת כך שייווצר שטח פנוי לפתיחת הדלת על ידי אדם המתנייד בכיסא גלגלים, ובהתאם לשרטוט שבתוספת השמינית.

(ג) בתכנון והקמה של מרחב מוגן דירתי במבנה קיים, רשות מוסמכת רשאית לדרוש כי תוקם מבואה ששטחה לא יעלה על 5 מ"ר ברוטו".    

"מבואה" מוגדרת שם כ"שטח הנדרש לשם חיבור תקין של המרחב המוגן למבנה קיים ולשם קיום הוראות תקנות אלה בעניין מיקום והגנה על דלת המרחב המוגן".    

15. סיכום ביניים של דברי החקיקה עד כה: "מרחב מוגן דירתי" (ממ"ד) הוא מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה וממוקם בתחום הדירה שאת דייריה הוא מיועד לשרת, אשר מתוכנן לפי חלק ג' לתקנות המפרטים; והוא מחובר לדירה באופן שהכניסה אליו היא משטח הדירה (לרבות באמצעות מבואה). חריגה מקווי בנין לצורך בניית ממ"ד כאמור כתוספת לבנין קיים, אינה סטיה ניכרת.

16. אציין כאן גם את תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), תשע"ד-2014 (תקנות הפטור). בהוראת השעה שנזכרה לעיל תוקנו תקנות אלה והוסף פרק ו'1 לתקנות הפטור, שעניינו "מרחב מוגן דירתי ליחידת דיור בבניה נמוכה או ליחידת דיור צמודת קרקע". תקנות אלה אינן מענייננו. העותר אמנם הגיש בקשה לפיקוד העורף לפי הוראת השעה, אך כאמור, בקשתו נדחתה מהטעם שהמבנה המוצע אינו מחובר לבית המגורים, ואין העותר משיג על החלטה זו. עם זאת, חשוב לציין כי גם בתקנות הפטור (לרבות תיקונו בהוראת השעה), "מרחב מוגן דירתי" הוא כהגדרתו בתקנות המפרטים (ראו סעיף ההגדרות, סעיף 1 שם והגדרת הקיצור "ממ"ד" בתקנה 30א לתקנות הפטור).

17. עוד יש להזכיר את תמ"א 40/א/1/1 - תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת למיגון (בניית מרחב מוגן) (תמ"א 40/א/1/1 או התמ"א) מדצמבר 2023, אף שלאור מועד הגשת הבקשה להיתר שבנדון (דצמבר 2022) אין היא חלה בענייננו. התמ"א אושרה בעיצומה של מלחמת חרבות ברזל, ועל פי הקבוע בה, הוראותיה "יחולו על בקשה להיתר שהוגשה לאחר תחילתה של תכנית זו" (סעיף 12א). התמ"א "... גוברת על הוראות או מגבלות בניה שנקבעו בתוכנית מתאר מקומית או בתכנית מפורטת אחרת, בנושאים בהם היא עוסקת, אלא אם נאמר בתכנית זו אחרת" (סעיף 6.2 לתמ"א). חשוב לציין, עם זאת, כי גם עם כניסתה של התמ״א לתוקף ניתן להגיש בקשה להיתר לבניית מרחב מוגן שלא מכוחה, בהליך רגיל של הקלה וסטיה מתכנית מפורטת, בהתאם להוראות הדין (ראו סעיף 9 שם הובהר, כי במקרה כזה לא יידרש אישור המועצה הארצית כאמור בסעיף 149 (א)(4) לחוק).    
    
    על פי סעיף 8א לתמ"א "אם ההוראות שנקבעו בתכניות לעניין קווי הבניין, אינן מאפשרות בניית מרחב מוגן בתחום קווי הבניין, כזכות מוקנית, תותר חריגה מקווי הבניין לשם מתן אפשרות להקים מרחב מוגן ובמידה הנדרשת לשם מתן אפשרות כאמור ... בכפוף להוראות הבאות...". בס"ק (1) נקבע כי תותר חריגה עד לקו בניין של 2 מ'. בס"ק (2) נקבע כי "אם רשות הרישוי השתכנעה כי לא קיימת אפשרות סבירה להקים את המרחב המוגן אלא בחריגה כאמור", תותר חריגה מעבר לקו בנין של 2 מ' ועד לקו בנין של 1 מ' מגבול המגרש. בס"ק (3) נקבע כי "על אף האמור בפסקאות (1) ו- (2) תותר חריגה בקווי הבניין עד לקו בניין של 1 מטר מגבול המגרש, בבניית מרחב מוגן ליחידת דיור בבניה נמוכה או ליחידת דיור צמודת קרקע, כהגדרתם בתקנות הפטור...".            
    
    מהו מרחב מוגן דירתי לצורך התמ״א? סעיף 7 לתמ"א קובע כי "מרחב מוגן ומרחב מוגן דירתי: כהגדרתם בתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), תש"ן - 1990 (להלן - תקנות המפרטים), ובשטח שלא יעלה על השטח המזערי שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית".       

18. לסיכום מצב הדברים על פי התמ"א: כשמדובר ביחידת דיור צמודת קרקע כבענייננו, אם "... ההוראות שנקבעו בתכניות לעניין קווי הבניין, אינן מאפשרות בניית מרחב מוגן בתחום קווי הבניין" - במסגרת בקשה שהוגשה לרשות הרישוי על פי התמ"א, ניתן לאפשר חריגה מקווי הבניין לקו בניין של 1 מ' מגבול המגרש לצורך בניית מרחב מוגן דירתי. אך גם לפי התמ״א מדובר בממ״ד כהגדרתו בתקנות המפרטים.
    [אעיר לשלמות התמונה כי קיימות מגבלות שונות נוספות, כגון זו בסעיף 8א(6), ואין באמור לעיל כדי למצות את כל הדרישות. אלא שאין צורך להרחיב בדבר בנסיבות ענייננו].       

19. מצוידים בכל אלה נפנה להחלטת ועדת הערר.

החלטת ועדת הערר

20. ועדת הערר דחתה את הערר וקבעה, כעמדת הוועדה המקומית, כי מדובר בסטיה ניכרת מתכנית שאין הוועדה המקומית מוסמכת לאשר (וכך גם ועדת הערר בנעליה). זאת מהטעם שהבינוי המוצע אינו מרחב מוגן דירתי כמובנו בדין, אשר דורש (בין היתר) גישה אינטגרלית למבנה מתוך בית המגורים. ועדת הערר ציינה עוד כי מדובר בחריגה משמעותית מאוד מקו הבניין שנקבע בתכנית החלה. כן קבעה כי אין מניעה תכנונית מלהקים ממ"ד תקני כדין, ובמסגרת קווי הבניין החלים על המקרקעין; וכי אין היא רואה הצדקה תכנונית לבקשה להיתר כפי שהוגשה.

21. כך בלשון ועדת הערר:

61. ... בקשת העורר לאישור מרחב מוגן אשר לא מחובר למבנה הקיים והינו בנפרד מהבית, תוך צמצום קווי הבניין כמבוקש בבקשה להיתר דנן, אינה עולה בקנה אחד עם הגדרת המונח 'מרחב מוגן דירתי' בתקנות המפרטים ומהווה סטיה ניכרת בהתאם להוראות תקנות סטיה ניכרת, המאפשרות חריגה מקווי בניין לצורך אישור מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבניין קיים.

62. מרחב מוגן דירתי הינו כזה שיש לו גישה אינטגרלית למבנה. [...]

עוד קבעה ועדת הערר:

"68. מבלי לגרוע מהיעדר סמכות לסטות מקווי הבניין כאמור לעיל, ולמעלה מן הצורך, נוסיף כי בענייננו לא השתכנענו – ביחס למגרש מושא ערר זה – כי לא קיימות חלופות תכנוניות אשר תאפשרנה בניית מרחב מוגן דירתי. התרשמנו כי לנכס במגרש הספציפי ניתן להקים ממ"ד כהגדרתו בחוק.        

69. יוער, בשולי הדברים, כי כפי שהובהר בפנינו, קיימות זכויות בנייה מרובות לניצול בנכס.
70. כעולה מפרוטוקול הדיון לעיל, השיקול של העורר הינו כלכלי (ראו דברי ב"כ העורר בעמ' לפרוטוקול בדיו לעיל) וכן 'מבחינה אדריכלית זה הורס את השטח הקטן הזה למשחקים ודשא...' (מתוך דברי האדריכל נוימרק מטעם העורר, עמ' 16 לפרוטוקול הדיון לעיל).
71. אנו סבורות כי העדפת העורר, במסגרת שיקוליו, שלא למקום את הממ"ד בצמוד לבית הקיים וכחלק אינטגרלי ממנו, ולא למקמו בגדרי קווי הבניין בהתאם לתכניות התקפות, הינה העדפה, או בחירה, אך איננה בבחינת מניעות תכנונית כשלעצמה ביחס למגרש מושא הערר".

הוועדה סיימה החלטתה בדברים אלה:

"72. אין זו החלטה קלה לסרב למיגון כלשהו, יהא אשר יהא, בימים אלה בהם חשיבות הממ"ד ניכרת לעין כל. אולם בנסיבות העניין מדובר בבקשה להיתר אשר גלומה בה סטיה ניכרת מתוכנית ולא ניתן לאשרה. ומכל מקום, ולמעלה מן הצורך, אנו סבורות כי בנסיבות העניין שבפנינו, בבחינת המגרש למול התכנון המוצע בבקשה להיתר, אף אין הצדקה תכנונית לאישור הבקשה להיתר כפי שהוגשה.      

73. אנו ממליצות לעורר לפעול לתכנון ובניית מרחב מוגן דירתי כהגדרתו בחוק".

22. בקשר לאישור פיקוד העורף ציינה הוועדה, כי העותר אינו מחויב בשלב זה בתוספת ממ"ד, שכן לא מתבקשת תוספת בניה המחייבת זאת. מכאן השימוש במונח וולונטרי באישור שניתן, ופיקוד העורף מצא לאשרו בהיבט המיגון, משום שמדובר במיגון וולונטרי ולא מחייב. מכל מקום "אישור פיקוד העורף הינו ביחס לתכן הבניה ולא במישור התכנוני" (פסקה 36). הוצג על ידי העותר גם מסמך פיקוד העורף אשר למדיניות בעניין מדרג פתרונות מיגון, ולפיו מרחב תקני מוגן שהוא חלק ממבנה עם גישה מתוכו, הוא הפתרון המיגוני המועדף; ואילו מרחב מוגן חיצוני ללא דרך גישה בנויה הינו בעדיפות נמוכה. העותר ביקש להסתמך על קיומה של אפשרות זו במדרג, לצורך אישור הבקשה על ידי הוועדה. הוועדה ציינה כי "יש לזכור כי פיקוד העורף אינו בודק, אינו נדרש לבדוק ואין זה מסמכותו לבדוק היבטים תכנוניים" והוסיפה כי "ככלל אנו סבורות כי את צמצום המרווחים בין בניינים יש לשמור למקרים בהם אכן לא ניתן למקם את הפתרון המיגוני בגבולות המגרש ובעבור מרחבים מוגנים תקניים בלבד (שכן ייתכן שכזה עוד יידרש בבוא היום במגרש)" (פסקה 67).

23. העותר הציג גם מסמך שהוציאה עיריית רמת גן - "הודעה לציבור מטעם עיריית ר"ג, אגף ההנדסה-מח' רישוי בניה והתחדשות עירונית" מיום 26.10.2023 - שם צוין כי "חשוב לדעת: ... ממ"ד תקני הוא חלק מהדירה ומחובר לדירה מבפנים. יאושרו מרחבים מוגנים נפרדים מהבית רק במקרים חריגים בהם אין כל חלופה אחרת" (מסמך העירייה מיום 26.10.2023). צוין בהחלטה כי נציג הוועדה המקומית לא הבהיר בדיון מהם המקרים חריגים שבהם דיבר המסמך, ואף לא הבהיר את מקור הסמכות לאישור חריג מעין זה. הוועדה הוסיפה וקבעה כי בכל מקרה "איננו סבורות כי מדובר במקרה בו 'אין כל חלופה אחרת' שעה שעסקינן במגרש ששטח כ- 290 מ"ר אשר קיימות במסגרתו חלופות אפשריות לתכנון ובניית ממ"ד כהגדרתו בחוק, קרי כחלק מהדירה וככזה המחובר לה מבפנים" (פסקה 66).

24. על החלטה זו הוגשה העתירה שלפניי.

תמצית טענות העותר

25. לטענת העותר, נימוקי המשיבות שביסוד דחיית הבקשה להיתר שגויים, שכן הממ"ד אושר כתקני על ידי פיקוד העורף ואין מדובר בסטיה ניכרת. על כן החלטת המשיבות נגועה בחוסר סבירות קיצוני ויש לבטלה. למעשה חוזר העותר על טענותיו מלפני הוועדה.

26. טענת העותר היא כי בשל נתוניו הפיזיים של הבית, צורתו וצורת המגרש לא ניתן לבנות באופן סביר ממ"ד בצמוד למבנה הקיים, אלא רק במיקום המבוקש; בחצר האחורית במרחק של כתשעה מטרים מהיציאה מהבית, במקום מחסן קיים הבנוי בהיתר בפינה שאינה פונה לרחוב וגובלת בשלושת צדדיה במגרשי מגורים מבונים. למבנה הקיים גג הרעפים שגובהו בנקודת החיבור לקיר החיצוני הוא 2.2 מטר ובנוסף, בחזית האחורית של הבית שאורכה כ 7.3 מטר, מצויים מטבח וסלון. בניית הממ"ד בצמוד לחזית האחורית תצריך הריסה של חלק מגג הרעפים הקיים ותחסום את פתח היציאה לחצר או שתחייב הריסה חלקית של המטבח יחד עם חלונותיו וקירותיו החיצוניים תוך פגיעה באפשרויות השימוש בו. בנתונים אלה, בניית הממ"ד בצמוד לבית תחייב תכנון מחדש של הבית והשקעה כספית גבוהה. לעומת זאת, בחצר האחורית בפינה הצפון מערבית של החצר, קיים מחסן הבנוי לפי היתר. העותר מבקש להקים את הממ"ד במיקום זה, במקום המחסן. מדובר בפינה אחורית שאינה גובלת ברחוב, מוקפת בשלושת צדדיה על ידי מגרשים צמודים, ופני המגרש המצוי מאחורי מגרש ביתו של העותר, בצמוד למיקום הממ"ד המבוקש, גבוהים משמעותית לעומת פני מגרש העותר.

27. העותר טוען כי מכוחו של סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה, בניית הממ"ד אינה מהווה סטייה ניכרת מתכנית. עוד הציע לראות בבינוי המוצע משום "בניין עזר" לצורך תקנה 4 לתקנות המפרטים, ומכאן לקבוע שאינו חייב להיות צמוד למבנה ויכול להיבנות בחצרו לצורך שימושו כממ"ד. העותר מוסיף ומציין כי גם התמ"א צמצמה את קווי הבניה לבניית מרחב מוגן לכדי מטר אחד, ונקבע בה כי היא גוברת על הוראות ומגבלות בניה שנקבעו בתוכנית מתאר מקומית או מפורטת. כמו כן, כיום גם ניתן, לטענת העותר, לבנות את המבוקש ללא צורך בהקלה, מכוח הוראות התמ"א.

28. עוד טוען העותר כי במסמך העירייה מיום 26.10.2023 צוין כי במקרים חריגים תותר בניית ממ"ד שאינו צמוד למבנה, ולשיטתו, יש להתיר את הבניה המבוקשת כאן כמקרה חריג. בנוסף, כך לפי טענת העותר, הוועדה המקומית מושתקת מלהתנגד לבניה המבוקשת ולהעלות מאוחר יותר את הטענה שמדובר בסטייה ניכרת, לאחר שדרשה מהעותר לפרסם את בקשתו להקלה; והמיגון המוצע אינו שינוי ניכר ובולט לעומת המחסן הקיים כיום.

29. העותר טוען כי קיבל את אישור פיקוד העורף לבניית הממ"ד המבוקש, וכי הנחיות פיקוד העורף מאפשרות מספר פתרונות למבנים קיימים לפי מידרג המפורט בהנחיות לתכנון אדריכלי של מרחבים מוגנים (נספח 12). העותר מפנה לחלופה לבניית מרחב מוגן שמרחק הכניסה אליו מהמבנה לא יעלה על 40 מטר, כשבענייננו המרחק מהיציאה מבית העותר לכניסה לממ"ד, הוא אך תשעה מטרים.

תמצית טענות המשיבות

30. לטענת המשיבה 1 (ועדת הערר), העתירה אינה מגלה כל עילה להתערבות בית משפט זה בשיקול דעתה המקצועי של ועדת הערר, ובמיוחד משעסקינן בהחלטה מקצועית מובהקת.

31. ממ"ד, לפי הגדרתו בתקנות המפרטים ממוקם בתוך הדירה ונועד לשרת את דייריה, והכניסה אליו היא מתוך שטח הדירה. כל החיקוקים הרלבנטיים שעליהם נסמך העותר, מפנים להגדרת ממ"ד שבתקנות המפרטים (סעיף 151(ג)(1) לחוק התכנון והבניה; תקנה 4(א)(1) לתקנות סטיה ניכרת, והתמ"א). מכיוון שהמרחב המוגן שמבקש העותר להקים אינו מצוי בתוך המבנה אין כל רלבנטיות לאותם חיקוקים. המרחב המוגן המבוקש אינו מרחב מוגן דירתי בהתאם להגדרות בחוק ובתקנות המפרטים, ואף פיקוד העורף לא התייחס לבקשה להיתר כממ"ד אלא כמרחב מוגן וולנטרי. מבירור מול פיקוד העורף, אף הובהר, ככל דרוש הדבר, כי האישור שניתן הוא לתקינות מרחב מוגן וולנטרי שאינו מתאים למגורים, ואינו מהווה מרחב מוגן דירתי. באשר למדריך שפרסמה העירייה, אזי גם אם נמצא שהמקרה דנן הוא בבחינת "חריג" שאליו התכוון המדריך, אין בכך די. על הוועדה המקומית היה להראות מה מקור הסמכות למתן פטור או הקלות.

32. טענות הוועדה המקומית דומות ולא אחזור עליהן. הוועדה המקומית ציינה עוד כי קיימות זכויות בניה מרובות לניצול בנכס. נציגי הרישוי הציעו לעותר פתרון תכנוני שניתן לאשרו להצבת ממ"ד כשהוא מחובר לבניין הקיים אך העורר סירב לקבלו. עוד ציינה כי אין לה זכות למנוע פרסום הקלות, וגם אם הן מפורסמות, אין ערובה שהן תאושרנה בוועדה המקומית.

33. המשיבות הגישו תגובות מקדמיות, וביום 1.10.2024 התקיים דיון מקדמי בעתירה. יצוין כי לאחר הדיון הגישה ב"כ העותר מסמכים מתיק אחר שתלוי ועומד לפני בית המשפט שעניינו בינוי "חדר מחוזק" כמרחב מוגן דירתי בהקלה מקווי בניין (ערר רג/1039/1223). עוד ניצלה אכסניה זו כדי להפנות את בית המשפט לטענתה כי לחלופין ניתן לראות במבנה "מקלט" שגם בנייתו מותרת בחריגה מקווי בניין והפנתה להגדרת מקלט שבסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית תוך שציינה כי לשיטתה, הבינוי עומד בתנאי ההגדרה, שכן פיקוד העורף אישר את הבניה המבוקשת.

דיון והכרעה

34. לאחר שעיינתי בכתבי הטענות והמסמכים שהונחו לפניי ושמעתי את הצדדים, ועל אף הקושי שבדחיית בקשה מסוג זה בימי מלחמת חרבות ברזל - אין לי אלא לדחות את העתירה, מהטעמים המפורטים להלן.

35. אניח תחילה מושכלות ראשונים אשר לטיבה ואופיה של הביקורת השיפוטית על החלטת ועדת הערר.
    
    כידוע "מושכלות יסוד הן כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון בשיקול דעתו שלו. התערבות בית המשפט בהחלטות מוסדות התכנון נעשית במשורה, ושמורה למקרים בהם נפל פגם בהחלטה המקים עילה מובהקת להתערבות במעשה המינהלי, כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (ראו אחד מני רבים: עע"מ 116/22 קבוצת מזרחי ובניו השקעות בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית מחוז תל אביב (27.2.2023), בפסקה 30, והאסמכתאות הנזכרות שם).
    
    עוד נקבע כי "אמת המידה להתערבותו של בית המשפט בהחלטותיהם של מוסדות התכנון, עליהם נמנית ועדת הערר, מצומצמת ביותר. בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתם של מוסדות התכנון בשיקול דעתו שלו, והתערבותו תיעשה במקרים מצומצמים בלבד בהם מתקיימות עילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המנהלי כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 3662/22 דניאל פז השקעות בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית מחוז ת"א (30.1.23) בפסקה 23 והאסמכתאות ששם).

36. בענייננו לא מצאתי להתערב בהחלטת ועדת הערר. לא עלה בידי העותר להצביע על פגם כלשהו שנפל בהחלטה או בהליך קבלתה, ולא עלה בידו לבסס עילה מבוררת מן המשפט המנהלי שיש בה כדי להצדיק את ביטול ההחלטה. החלטת ועדת הערר התקבלה בהליך תקין תוך שמיעת טענות העותר, היא מנומקת כדבעי, ולגופה אין היא חורגת ממתחם הסבירות. המסד המשפטי להחלטה בפרשנות דברי החקיקה מבוסס היטב, ואין מקום להתערב בשיקול הדעת המקצועי-תכנוני של הוועדה.

37. אזכיר שוב כי על פי הבינוי המוצע מבוקש לבנות מרחב מוגן במרחק של כ- 9 מטרים מהקיר החיצוני האחורי של בית המגורים, וללא חיבור לבית. שטח המרחב המוגן שמבוקש לבנות הוא 14.45 מ"ר ברוטו בתוספת מבואה בשטח של 4.59 מ"ר, ובסך הכול 19.04 מ"ר. כמפורט לעיל, התבקשו הקלות משמעותיות בקווי הבניין: קו בניין צדדי התבקש 0.7 מטר במקום 3 מטר, וקו בניין אחורי מערבי 1 מטר במקום 5 מטר. כפי שקבעה ועדת הערר, קיימות זכויות בניה.

38. טענתו העיקרית של העותר היא כי סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה קובע במפורש כי בניית ממ"ד אינה מהווה סטיה ניכרת. לטענתו, גם על פי הוראת התמ"א תותר חריגה בקווי הבניין עד לקו של 1 מטר מגבול המגרש לצורך בניית מרחב מוגן דירתי ליחידת דיור צמודת קרקע; וניתן כיום לבנות את הממ"ד בקו בניין 1 מטר כפי שביקש העותר לעשות.
    אני דוחה טענות אלה.

39. אשר להוראת סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה – כמפורט לעיל, סעיף זה קובע כי "תוספת שטחי שירות לשם בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שנקבע לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 ... – לא יחשבו כסטיה מתכנית"; עניינו, כאמור בו, בתוספת שטחי שירות, ולא בסטיה מקווי בניין. סטייה מקווי בניין מוסדרת בתקנות המפרטים, מכוחו של סעיף 151(ב) לחוק התכנון והבניה. לא ברורה אפוא הישענות העותר על סעיף 151(ג) לביסוס טענתו שאין מדובר בסטיה ניכרת בהיבט של קווי הבניין. כפי שעולה מניתוח הדין בהחלטתי זו לעיל, חריגה מקווי בניין שנקבעו בתכנית שחלה על המקרקעין אינה מהווה סטייה ניכרת וניתן לאשרה, לצורך הקמת "מרחב דירתי מוגן המוקם כתוספת לבניין קיים". "מרחב מוגן דירתי" (ממ"ד) הוא מרחב שבתחום הדירה ומחובר לדירה והכניסה אליו היא משטח הדירה. אין זה מצב הדברים בבינוי המבוקש על ידי העותר. המוצע אינו ממ"ד על פי ההגדרה הרלבנטית בתקנות המפרטים.

40. לטענה כי כיום ניתן לבנות את הממ"ד על פי התמ"א ללא צורך בהקלה – ראשית, כפי שציינתי בסקירת הדין לעיל, התמ"א אינה חלה על בקשות שהוגשו טרם תחילתה. די בכך כדי לדחות את הטענה כאילו קמה לעותר הזכות שתאושר הבקשה מכוח הוראות התמ"א. שנית, העותר הגיש בקשה בדרך הרגילה של אישור הקלה, ולא פנה בבקשה על פי התמ"א. למותר לציין כי למרות שלשיטת העותר בידו זכות קנויה כביכול לאישור הבינוי המבוקש מכוח התמ"א, אילו הגיש בקשה על פיה - הוא לא מצא לנכון לעשות כן עד כה (להזכיר, התמ"א היא מדצמבר 2023, וזו עתירה שניה כנגד ההחלטה לאחר שהקודמת נמחקה בניסבות כמתואר לעיל). נדמה כי הדבר מדבר בעד עצמו. נראה כי הקושי הבסיסי בבינוי המבוקש, אשר נעוץ בכך שאין מדובר בממ"ד כדין כהגדרתו בתקנות המפרטים, ידוע גם לעותר ואין הוא סבור כי דרכו במשעול זה תצלח. שהרי גם התמ"א, שממנה הוא מבקש לשאוב את זכותו הנטענת, מפנה לצורך הגדרת ממ"ד לתקנות המפרטים. יתר על כן, כפי שגם ציינה ועדת הערר, הזכות לפי התמ"א אינה אוטומטית כטענתו. בס"ק (3) לסעיף 8א לתמ"א נקבע כי תותר חריגה עד לקו בנין של 1 מטר בבניית מרחב מוגן ליחידת דיור צמודת קרקע, במצב דברים שבו "ההוראות שנקבעו בתכניות לעניין קווי הבניין, אינן מאפשרות בניית מרחב מוגן בתחום קווי הבניין, כזכות מוקנית"; רק אז "תותר חריגה מקווי הבניין לשם מתן אפשרות להקים מרחב מוגן ובמידה הנדרשת לשם מתן אפשרות כאמור". בענייננו, לפי קביעת ועדת הערר, אין זה המצב. הוועדה קבעה כי ניתן לבנות ממ"ד תקין כהגדרתו בדין בתוך קווי הבניין שלפי התכנית החלה, וכי מיקום הממ"ד כמוצע הוא בחירה של העותר ולא תוצאה של אילוץ תכנוני. העותר לא הניח כל תשתית להתערבות בקביעתה, ולא ראיתי להתערב בקביעת מקצועית תכנונית זו של ועדת הערר.

41. ייתכן שהעותר מבקש להמשיך בדרך ההקלה, שבה החל עוד טרם אישור התמ"א, מתוך סברה (שאיני מקבלת) כי אישור פיקוד העורף שבידו מחייב את מוסד התכנון ליתן לו היתר כמבוקש; ואילו אם יפנה בבקשה חדשה לפי התמ"א, לא יהא בידו לעשות שימוש באישור זה. אזכיר גם כאן כי בקשת העותר לפיקוד העורף לפי הוראת השעה, נדחתה מהטעם שעל פי המבוקש המרחב המוגן אינו חלק אינטגראלי מבית המגורים. יתר על כן, לפניית הוועדה המקומית שב והבהיר פיקוד העורף כי "ממ"ד זה אושר כמרחב מוגן וולונטרי שלא מספק פתרון מיגון למגורים, אם מעוניינים לפתרון מיגון למגורים יש לבצע מרחב מוגן עם גישה אינטגראלית למבנה" (ראו נספח ג' לתגובה המקדמית מטעמה). מכל מקום, אישור פיקוד העורף שבידי העותר – שניתן, כמפורט לעיל, ביחס לבקשת העותר לאישור ל"מרחב מוגן וולונטרי הלא מהווה פתרון מיגון" – אינו מייתר את בדיקת מוסדות התכנון האמונים בין היתר גם על בדיקת התאמת התכנון לדין בעניין סטיה ניכרת. העובדה שהמבנה המוצע יכול לפי אישור פיקוד העורף לשמש כפתרון מיגון אפשרי (גם אם מדרגה נמוכה ומועדפת פחות), אינה מחייבת את מוסד התכנון ליתן היתר מבלי לשקול את השיקולים התכנוניים הרלבנטיים, וללא יסוד שבדין (כעולה מהתשתית הנורמטיבית שפורטה לעיל), ומקובלת עלי קביעת ועדת הערר (גם) בעניין זה.

42. העותר טען עוד, כי עניינו בא בגדר מקרה חריג כאמור במסמך עיריית רמת גן שלפיו "יאושרו מרחבים מוגנים נפרדים מהבית רק במקרים חריגים בהם אין כל חלופה". לא מצאתי ממש בטענה זו, והיא נדחית. נכון שנציגי הוועדה המקומית לא ידעו להצביע במסגרת הדיון בוועדת הערר על אותם מקרים חריגים שבהם יינתן אישור. אולם הדבר אינו פועל לטובתו של העותר. לא ברור ולא הונח לפני בית המשפט (וועדת הערר) המקור החוקי המאפשר מתן היתר כאמור על ידי הוועדה המקומית, ואף לא עלה בידי העותר לעגן סמכות זו בדין. מעבר לכך, כפי שקבעה ועדת הערר, אין זה מקרה חריג שמצדיק מתן היתר לבינוי המוצע, שאינו ממ"ד כמשמעו בחקיקה הרלבנטית ואינו תקני למגורים, ובחריגה משמעותית מקווי הבניין שנקבעו בתכניות התקפות החלות במקום. אין זה מקרה שבו "אין כל חלופה".

43. נותר עוד לדון בטענת העותר כי מדובר בבניין עזר ששימושו לממ"ד אינו חייב להיות צמוד למבנה ויכול להיבנות בחצר הבית. "בניין עזר" מוגדר בסעיף 1 לתקנות סטיה ניכרת כ"בנין שנבנה ליד הבנין העיקרי, בחלק ממנו, או על גגו, ומשרת את הבנין העיקרי". בעתירה נטען כי "ההיתר מתבקש ע"י העותר לבניית ממ"ד כתוספת לבנין קיים. בתקנות סטיה ניכרת לא נאמר שהממ"ד חייב להיבנות בצמוד לבית. נהפוך הוא: התקנות מאפשרות בניית בנין עזר לשימוש ממ"ד, גם בחצר הבנין" (סעיף 43 לעתירה). העותר מסתמך על הרישא לתקנה 4(א)(1) שלפיה "הקמת בנין עזר או חלק מבנין, בחריגה מקווי הבנין הקבועים בתכנית והמיועד לשמש כאחד או יותר מהמפורטים להלן, לא יהווה סטיה ניכרת מתכנית". אחד מהמקרים שפורטו בהמשך הוא ס"ק (ג) "מקלט או מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבנין קיים".
    
    אני דוחה טענה זו. הרישא לסעיף 4(א)(1) מתייחסת לכלל הסעיפים הקטנים שבסעיף זה (10 סעיפים קטנים) ונערכה בהתאמה לכלל המקרים המפורטים שם, חלקם בבחינת "בנין עזר" וחלקם "חלק מבנין". בענייננו, אין קושי לקבוע כי עסקינן בחלופה של "חלק מבנין", שהרי ס"ק (ג) קובע במפורש כי הוא מתייחס לממ"ד "המוקם כתוספת לבנין קיים" (על מנת לסבר את האוזן, כך גם נעשה למשל בתקנה 4(א)(1)(ד) "פיר מעלית או פיר מעלון המוקם כתוספת לבנין קיים". להבדיל, בס"ק (ה) "בריכת שחיה לא מקורה", לא צוינה דרישה כזו). בדין אפוא דחתה ועדת הערר טענה זו בקבעה כי "הוראת תקנה 4(א)(1)(ג) לתקנות סטיה ניכרת הינה הוראה ספציפית ביחס להוראת תקנה 4(א)(1) לתקנות אלה והיא קובעת במפורש 'מקלט או מרחב מוגן דירתי המו[קם] כתוספת לבניין קיים'. איננו סבורות כי ניתן להתעלם מכך תוך אישור קווי בניין כמבוקש באופן החורג משמעותית מאשר נקבע בתוכניות תקפות" (פסקה 62 להחלטה).

44. לא מצאתי ממש גם ביתר טענות העותר והן נדחות. למען לא יחסר אני דוחה במפורש את הטענה כי הוועדה המקומית מושתקת מלהתנגד לבניה המבוקשת מהטעם שמדובר בסטיה ניכרת לאחר שנעשו פרסומים ולא הוגשו התנגדויות. זאת כבר מהטעם שעסקינן בהחלטת ועדת הערר. גם לגופו של עניין קשה להלום טענה זו. פרסום ההקלה (כפי שגם צוין בה) הוא על אחריות המבקש ובוודאי אין בה כדי למנוע יישום הוראות הדין באשר לסטיה ניכרת. בנוסף, לא ראיתי שיש בהפנייה להחלטת ועדת הערר בתיק האחר כדי לסייע לעותר, שכן עניינה אחר (בניית חדר מחוזק). מכל מקום, על החלטת ועדת הערר באותו עניין הוגשה עתירה מנהלית שתלויה ועומדת לפניי, ואין מקום שאתייחס אליה כאן.

45. לבסוף אתייחס גם לטענה שהועלתה בדיון בחצי פה ולאחר מכן במסמך שהגישה ב"כ העותר לאחר הדיון, כי ניתן לאשר את הבינוי המוצע כ"מקלט". ככל שסבור העותר כי בידו לקבל היתר ל"מקלט" (ולא ברור מאיזה סוג ולפי איזה מפרט), בידו להגיש בקשה בהתאם, שתיבחן ותטופל כדין (לפירוט נוסף בעניין סוגי המקלטים, ראו סעיף 13 לפסק דין זה). כפי שהובהר לעיל, הבקשה להיתר כפי שהוגשה על ידו מתייחסת לבניית ממ"ד. העותר הגיש בקשה שמהותה "תוספת מרחב מוגן חלק ט1: הליך רישוי להוספת מרחב מוגן דירתי לבניין קיים" (הצהרת המתכנן בסעיף 1 בעמוד 75 לנספח 4 לעתירה. רישום זהה גם בעמ' 74 בתיאור מהות הבקשה בטופס המינוי של מתכנן השלד מטעם מבקש ההיתר, ובעמ' 70 מהות הבקשה "מבקשים תוספת מרחב מוגן דירתי"). לצורך הבקשה להיתר הגיש העותר לאישור פיקוד העורף, דרך מערכת רישוי זמין, בקשה שעניינה "מהות הבקשה: מרחב מוגן וולונטרי הלא מהווה פתרון מיגון" (ראו סעיף 1 "פרטי הבקשה" בעמוד 88 ובעמוד 89 לעתירה וכן בסעיף 4 לטופס שעניינו "מפרט הבניה" בעמודים 86-87 לעתירה). הערר אף הוא הוגש כאמור בכותרתו, על החלטה "לסרב לתת היתר בניה לבניית ממ"ד" (נספח 10 לעתירה). מעיון בערר שהוגש עולה כי העותר (העורר בערר) שב לכל אורך הערר ומציין שהגיש בקשה לבניית ממ"ד, ומסתמך על אישור פיקוד העורף לבניית ממ"ד. גם בהקלות שפורסמו (נספח 7) נכתב שמבקשים תוספת מרחב מוגן דירתי והקלה בקווי בניין לצורך בנייתו. רק לחלופין ובחצי פה צוין בערר כי ניתן לראות במבנה זה "מקלט" שמוגדר בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית, וזאת בלבד, ללא כל פירוט. מעיון בפרוטוקול הדיון בערר, הטענה נזנחה. בכל מקרה, גם אם ניתן לאתר את המילה "מקלט" בעתירה (כאמור, ממ"ד הוא סוג של מקלט), בעתירה לא נטען שניתן לאשר את הבינוי כ"מקלט" (אלא כממ"ד); ולא נטען שנפל פגם בהחלטת ועדת הערר שלא התייחסה לטענה זו.         
    
    קיצורו של דבר: הבקשה להיתר לא הוגשה כבקשה למקלט אלא כבקשה לממ"ד, גם לפיקוד העורף הוגשה בקשה לאישור כממ"ד, ככל שניתן לראות במה שנרשם בערר טענה בעניין, היא נזנחה בדיון לפניה וממילא לא באה כל טענה בעניין בעתירה. ודוק: אין באמירות כלליות המועלות כלאחר יד וללא פירוט, כדי לפתוח פתח לטענות שלא הועלו ולא פורטו כדבעי בעתירה (ראו ע"א 5238/13 וינברג נ' מנהל מיסוי מקרקעין - מחוז תל-אביב (5.3.2015), פסקאות 6-7; והחלטתי בעת"מ (ת"א) 38819-05-21 פרי ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז תל אביב (10.4.2022) בפסקה 77).

סוף דבר

46. מהנימוקים דלעיל, דין העתירה להידחות, וכך אני מורה.
    העותר ישלם למשיבות הוצאות ושכ"ט בסכום כולל של 20,000 ₪ (10,000 ₪ לכל משיבה). בקביעת ההוצאות הבאתי בחשבון את התוצאה על קביעותיי כמפורט בפסק הדין, כמו גם את השקעת המשיבות וקיומו של דיון ומצד שני, לקולא, את העניין בו מדובר.

המזכירות תדוור לצדדים

ניתן היום, ט"ו כסלו תשפ"ה, 16 דצמבר 2024, בהעדר הצדדים.