בדיחי נ' עיריית פתח תקווה

לפניי עתירה מנהלית במסגרתה ביקש העותר כי תינתן החלטה לפיה השגות שהגיש כנגד חיובי ארנונה ודרישות תשלום, דינן להתקבל נוכח הוראת סעיף 4(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: חוק הארנונה).

המדובר בחיובי ארנונה ודרישת תשלום בגין ארבעה נכסים של העותר. בהשגותיו טען העותר כי עומדות לו טענות שיהוי והתיישנות, כי מדובר בחיובים רטרואקטיביים, כי בכל מקרה יש לבטל חיובי הפרשי הצמדה וריבית, כי הנכסים טרם אוכלסו, כי זכאי הוא לפטור מארנונה וכן כי נפלה טעות בחישוב השטחים לחיוב.

סעיף 4 לחוק הארנונה, שעניינו המועד שבו על מנהל הארנונה להשיב להשגה שהוגשה, קובע כדלקמן:

• מנהל הארנונה ישיב למשיג תוך שישים יום מיום קבלת ההשגה.

• לא השיב מנהל הארנונה תוך שישים יום – ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה זולת אם האריכה ועדת הערר האמורה בסעיף 5, תוך תקופה זו, את מועד מתן התשובה מטעמים מיוחדים שיירשמו, ובלבד שתקופת ההארכה לא תעלה על שלושים יום.

  כאן כבר המקום לציין כי וועדת הערר לא התבקשה, וממילא לא האריכה, את המועד למתן תשובה להשגה.

לטענת העותר, את השגותיו שלח בדואר רשום בתאריך 28.12.2021, ההשגות התקבלו במשרדי המשיבה, עיריית פתח תקווה, ביום 29.12.2021, ואילו תשובות מנהל הארנונה הוגשו ונשלחו בימים 3.3.2022 ו-6.3.2022. מאחר שביום 27.2.2022 חלפו 60 יום ממועד הגשת ההשגות, יש לקבלן נוכח הוראת סעיף 4(ב) הנ"ל.

המשיבה מבקשת לדחות את העתירה. לטענתה, ההשגות הגיעו לראשונה לשולחנו של מנהל הארנונה רק ביום 2.1.2022, כפי שעולה מחותמת "נתקבל" המוטבעת בהן. ממועד זה יש למנות את תקופת 60 הימים. יתר על כן, מנהל הארנונה השיב להשגות וחתם על התשובות להשגות כבר ביום 22.2.2022 הגם שהם נשלחו בדואר רשום רק ביום 1.3.2022. בין המועד שבו הגיעו ההשגות לשולחנו של מנהל הארנונה ועד למועד שבו נשלחו תשובותיו להשגות, לא חלפו 60 יום, ובוודאי שלא חלפו 60 יום עד למועד שבו מנהל הארנונה חתם עליהן.

ועוד טענה המשיבה באשר למועד שבו טען העותר כי שלח את השגותיו, כי על גבי מכתבי ההשגה לא הודבקה אסמכתא לעניין המועד שבו נמסר דבר הדואר הרשום, ולפיכך מנהל הארנונה לא יכול היה לדעת מתי נשלחו ההשגות כדי למנות מספר הימים העומדים לרשותו לשם מתן תשובותיו להשגות.

לבסוף טוענת המשיבה כי יש להביא בחשבון את האינטרס הציבורי בשמירת הקופה הציבורית, כי ממילא לא מדובר אלא באיחור קל כך שלא מתקיים הרציונל ב"חינוך" הרשות להשיב במועד, כי אין לאפשר לחוטא לצאת נשכר שהרי העותר, בחוסר תום לב, לא דיווח במשך שנים על השימוש בנכס, וכן כי בכל מקרה אין ליתן לעותר את הסעד המבוקש על שום שטענותיו במסגרת ההשגות, ככל שהן נוגעות לשומות מהשנים 2014-2020 - טענות להחלת חיוב רטרואקטיבי - הינן טענות שאינן יכולות להיות נדונות במסגרת השגה כעולה מסעיף 3 לחוק הארנונה.

דין העתירה להתקבל.

בית המשפט העליון כבר נדרש לסוגיה זו הנוגעת לתוצאת האיחור במתן תשובה להשגה, כמו גם לטענה, הנטענת על ידי המשיבה בהליך זה, לפיה המועד הקובע לתחילת מניין 60 הימים, הוא היום שבו הגיעה ההשגה לשולחנו של מנהל הארנונה בעירייה.

וכך נאמר בעע"מ 3440/12 עיריית אשדוד ומנהל הארנונה בעיריית אשדוד נ' מכשירי תנועה בע"מ (2.6.2014) (להלן: עניין מכשירי תנועה) באשר לתוצאת האיחור (פסקה 12):

"לאחר שבחנתי את הדברים עמדתי היא שדין הערעור להידחות. אכן, כפי שכבר ציינתי, הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר היא חריפה. ניתן אף להודות כי בהסתכלות הבוחנת את נסיבותיו של מקרה פרטי זה או אחר אפשר להגיע למסקנה כי הפעלתה של הסנקציה האמורה עלולה לפגוע באופן לא מוצדק לכאורה בקופה הציבורית המשרתת את טובת הכלל. אולם, במבט רחב יותר, יש לייחס משקל רב לחשיבות הנודעת למתן תשובות במועד להשגות בתחום הארנונה, על מנת לתרום לתכנון הכלכלי של פעולותיהם של הנישומים, ובעיקר כאשר הדעת ניתנת לאופי העתי של הארנונה (שהיא תשלום בגין תקופה מסוימת) המחייב את סיום ההתדיינות בקשר אליה בתוך תקופה קצרה יחסית. גם עיון בהיסטוריה החקיקתית של חוק הערר תומך במסקנה כי תכליתו הייתה להבטיח קיומו של מנגנון יעיל ומהיר עבור האזרח לבירור סכסוכים שהינם עובדתיים במהותם.."

[ההדגשות לעיל ולהלן הוספו]

את הטענה לפיה יש למנות את מניין 60 הימים מהמועד שבו הגיעה ההשגה לידי מנהל הארנונה, דחה בית המשפט באומרו דברים אלה (פסקה 13):

"טענה מרכזית של העירייה במקרה זה הייתה, כאמור, שיש לפרש את תחילת מניין 60 הימים הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר כחל מן המועד שבו הגיעה ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה. טענה זו יש לדחות. האזרח נדרש לשלוח את ההשגה למנהל הארנונה בהתאם לכתובתו או לפרטי קשר אחרים שהעירייה מפרסמת בכל הנוגע לפניות אליו. מעבר לכך, אין בידו לשלוט באופן שבו "מתגלגלת" ההשגה במשרדי העירייה. עניין זה אמור להישאר עלום ו"שקוף" מבחינתו של הנישום, שאם לא כן יינטל עוקצו של סעיף 4(ב) לחלוטין וממילא תסוכל תכליתו החקיקתית כמפורט לעיל. כמו בהקשרים אחרים, האופן שבו מתנהלים ענייניו הפנימיים של תאגיד הוא עניין של "ניהול פנימי".

המשיבה טענה, כאמור, כי בהשגות הועלו טענות שאינן בסמכות מנהל הארנונה לדון בהן, דהיינו טענות בדבר התיישנות ושיהוי וכן בדבר היותו של החיוב רטרואקטיבי. ואכן, מקום שבו מועלות טענות שאינן מסוג הטענות שניתן להעלותן בהשגה כאמור בסעיף 3 לחוק הארנונה, ממילא אף לא חל סעיף 4 לחוק, וכפי שקבע בית המשפט העליון בעניין מכשירי תנועה:

"כמו כן, ראוי לציין כי סעיף 3 לחוק הערר קובע רשימה טענות ספציפיות שרק אותן ניתן להעלות במסגרת השגה. כאשר ההשגה אינה תואמת את המסגרת שנקבעה בסעיף זה ממילא לא חלה הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) (ראו: עע"מ 1024/10 מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא (2.8.2012))".

עם זאת, עיון בהשגות שהוגשו על ידי העותר, כמו גם בתשובות המנהל, מעלה כי מלבד הטענות הנ"ל, הועלו על ידו טענות נוספות, ובכלל זאת באשר למועדי האכלוס, ובדבר זכאותו לפטור. בהקשר זה יש לזכור, כי בהתאם לדעת הרוב בעניין מכשירי תנועה, אף אם מדובר בהשגות סרק, אין מקום לסייג את תחולת סעיף 4(ב) לחוק (דעת המיעוט הותירה שאלה זו בצריך עיון). על אחת כמה וכמה שלא ניתן להתעלם מהטענות הנוספות של העותר, יהיה משקלן הסגולי אשר יהיה, מקום בו אישר ב"כ המשיבה במהלך הדיון, כי אין בפי המשיבה טענה שמדובר ב"השגות סרק".

אשר להשגות סרק נאמרו בעניין מכשירי תנועה הדברים הבאים (פסקאות 16 – 19):

"שאלה נוספת שהתעוררה במהלך הדיון הייתה האם יש לסייג את תחולתו של סעיף 4(ב) לחוק הערר לגבי מצבים של "השגות סרק". הכוונה היא לאפשרות של סיווג הכלל לגבי מצבים שבהם תוכנה של ההשגה אינו כולל טענות שהונח להן בסיס כלשהו או שהוא כולל טענות אשר אמורות להידחות "על פניהן" משום שנדחו כבר בעבר – בין על יסוד הגישה שהשגה מסוג זה לא ראויה לתואר "השגה", או אף על יסוד התפיסה המצדדת בהטלתה של חובת הגינות כלפי הרשות גם על האזרח ... (ההפניות הושמטו – ש.ב.) השאלה מבטאת את ההסתייגות הטבעית מן האפשרות של "זכייה מן ההפקר" בנסיבות שבהן אין בהשגה כל ממש, כמו גם את ההכרה בכך שהעלות של הגשת השגה היא נמוכה, כך שקיים תמריץ עקיף לנישומים "לנסות את מזלם".

לשיטתי, חרף הפיתוי הטמון באימוץ פרשנות "המחריגה" השגות סרק מן הכלל הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר הרי שככלל אין מקום לאמצה (כל עוד אין מדובר בהתנהגות מכשילה או זדונית מצידו של הנישום, או בחוסר תום לב מובהק, שלא הוכחו במקרה דנן). הטעם לדחיית גישה זו הוא כפול – לשוני ותכליתי.

במישור הלשוני, הרי שנוסחו של סעיף 4(ב) בחר באופן מכוון במתכונת של סנקציה החלטית וחריפה כנגד הרשות במקרה של הימנעות ממתן תשובה על השגה. .....

במישור התכליתי, אני סבורה שככלל מסר ברור, החלטי ופשוט בכל הנוגע לתוצאותיה של הימנעות מתשובה במועד צפויה לתרום – בטווח הארוך – לייעול הטיפול בהשגות בענייני ארנונה. גם אם במקרה הפרטי התוצאה של קבלת השגה מבלי שנדונה לגופה עשויה להיראות קשה – הרי שלתוצאה זו יתרונות מערכתיים. יתר על כן, מן הבחינה המעשית, הכרה בחריגים לכלל הקבוע בסעיף 4(ב) עלולה להיות מקור לא-אכזב להתדיינות שתתמקד בהבחנה בין נסיבות שעליהן ראוי להחיל את ההסדר הסטטוטורי לבין מקרים אחרים...." 

ועוד אציין, למעלה מן הצורך, לעניין טענת המשיבה כי נכללו בהשגות טענות שלא ניתן להעלותן בהשגה, כי אפשר שראוי שמנהל הארנונה (וכיוצא בכך - ועדת הערר הדנה בהחלטות המנהל בהשגה) ידון בטענות הנוגעות לחיוב הרטרואקטיבי ככל שהן נוגעות להיבטים עובדתיים הנדרשים לצורך הכרעה בטענות אלו.

ברוח דומה פסק בית המשפט בעת"מ 45663-01-13 מרום פאר נדל"ן בע"מ נ' עיריית תל אביב (28.7.2013):

"לאור העובדה כי בעניין נשוא העתירה שבפני הוגש ערר לוועדת הערר במקביל להגשת העתירה דנא, וטרם ניתנה החלטת וועדת הערר בשאלות הנוגעות לתשתית העובדתית בענייננו, הרי שלמרות הסמכות נתונה לבית משפט לדון בנושאים כגון: חיובים רטרואקטיביים והתיישנות, לא ניתן לדון בנושאים הללו בטרם הונחה תשתית עובדתית, שיש בה כדי לשמש בסיס לדיון בשאלות הללו. כאמור, במקרה דנן אין בפני תשתית עובדתית המאפשרת דיון בנושאים הללו. כאמור, על כן מן הראוי להמתין למתן החלטה בערר ובהתאם לממצאים שיקבעו להחליט במידת הצורך האם להגיש ערעור"

(ראו גם עע"מ 6384/13 ‏ ‏מרום פאר נדל"ן בע"מ נ' עיריית תל אביב (23.3.2015)) וכן פסק דיני בעת"מ 12499-12-21 החברה למרכזי תרבות וספורט לעובד ולמשפחתו בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית נס ציונה (22.2.2022)).

טענת המשיבה לפיה לא הודבקה אסמכתא על כתבי ההשגות בדבר מועד משלוח הדואר הרשום, ולפיכך כי לא היה בידי מנהל הארנונה לדעת מתי מתחיל מניין הימים לצורך משלוח התשובות להשגה, אין בה כדי לשנות מהמסקנה העולה מפסק הדין בעניין מכשירי תנועה. נהפוך הוא – יש בכך אך ורק לתמוך בנימוק שהובא בעניין מכשירי תנועה לפיו אין בידו של האזרח לשלוט באופן שבו "מתגלגלות" ההשגות במשרדי העירייה, וכי מדובר בעניין הנוגע ל"ניהול הפנימי"; כך למשל, מה מונע מהעירייה להקפיד על רישום מועד הגעת דברי הדואר לראשונה למשרדיה, או, למשל, להדביק את האסמכתא המצויה על המעטפה על גבי המכתב עצמו, וכל כיוצא בכך.

עד כאן באשר למועד שבו יש להתחיל את מניין 60 הימים. כאמור, סבורני כי אין לקבל את טענת המשיבה לפיה מועד זה הוא המועד שבו הגיעה ההשגה לשולחנו של מנהל הארנונה, טענה אשר נדחתה בעניין מכשירי תנועה, אלא היום הקובע הוא היום שבו הגיעה ההשגה לראשונה לעירייה. במקרה דנן הציג העותר ראיה לכך כי ההשגות הגיעו לעירייה ביום 29.12.2021 (ראו נספחים ב1 – ב4 לעתירה).

אשר למועד תום 60 הימים אף בעניין זה אין בידי לקבל את טענת המשיבה, לפיה המועד הקובע הוא מועד חתימת מנהל הארנונה על התשובות להשגות, אם כי באותה מידה אין בידי לקבל את טענת העותר לפיה המועד הקובע הוא מועד הגעת התשובות לידיו.

סבורני כי בעניין זה ראוי לאמץ את ההלכה שנקבעה בעניין דומה, דהיינו ההלכה באשר למועד שבו על פקיד השומה לעשות שימוש בסמכותו על פי סעיף 152(ג) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] התשכ"א-1961 ולהוציא צו בעקבות השגה שהוגשה. בסעיף זה נקבע כי אם פקיד השומה לא עשה שימוש בסמכותו האמורה בתוך התקופה הנקובה בסעיף – יראו בהשגה כאילו נתקבלה.

בע"א 5954/04 פקיד שומה ירושלים 1 נ' משה סמי (22.4.2007) מצא בית המשפט כי כל עוד הצו לא יצא ממשרדו של פקיד השומה, אין לומר כי עשה שימוש בסמכותו, כדרישת הסעיף, וכך נאמר שם:

"מן הבחינה הלשונית, סבורני שהביטוי "שימוש בסמכות" סובל, ובקלות, משמעות לפיה אין לראות בסמכות כאילו השתמשו בה, אם לא הועברה על כך בדרך כלשהי הודעה לנישום. במלים אחרות, במקרה בו עושה פקיד השומה צו אולם אינו עושה דבר על מנת שמושא הצו יהיה מודע לכך שנעשה בעניינו צו והצו נותר אצל פקיד השומה במגירה – מסופקתני האם ניתן לומר כי הסתיים שימושו של הפקיד בסמכותו. אמנם, צווי שומה אינם תקנות בעלות אופי תחיקתי. לא חלה עליהם חובת פרסום, ברשומות או בכלל (השוו: ע"א 421/61 מדינת ישראל נ' האז פ"ד טו(3) 2193 (1961)). אף על פי כן, נראה לי כי יש לסמכות זו גם מימד פומבי מסוים, שאם לא יבוא לידי ביטוי – לא יוכל הפקיד להיחשב כמי שהשתמש בסמכותו. אכן, סמכותו של פקיד השומה לשום את הנישום אינה יוצאת, לדעתי, מן הכוח אל הפועל כל עוד מצוי הצו בידיעתו הבלעדית של פקיד השומה".

בע"א ע"א 3929-13 פקיד שומה תל אביב 3 נ' יוסי נאמן (10.12.2014) חידד בית המשפט והבהיר כי המועד הקובע אינו המועד שבו הגיע הצו לידי הנישום, אלא המועד שבו שלח פקיד השומה את הצו.

וכך נאמר שם:

"כלל שיקבע כי המועד שבו התקבל הצו אצל הנישום הוא המועד הקובע (כעמדת המשיב), עלול לפתוח פתח גדול לאי-וודאות, לריבוי של התדיינויות עובדתיות (להתדיינויות דומות בכל הנוגע להמצאתם של כתבי בית-דין, ראו והשוו: רע"א 1415/04‏ סרביאן נ' סרביאן, פ''ד נט(2) 440 (2004); בש"א 1788/06‏ קלינגר נ' זקס (13.11.2007)) וכן ליצור תמריצים לא נכונים בכל הנוגע לקבלת הודעות מפקיד השומה. לעומת זאת, כלל המבכר את המועד שבו נשלחה ההחלטה (כעמדת המערער) הוא ברור ופשוט להפעלה ולהוכחה. בשים לב לפער הזמנים הקטן בין מועד המשלוח למועד הקבלה, שלעתים אף ניתן לאיון (למשל במקרה של משלוח פקס, כמו בענייננו) התמקדות במועד משלוח ההחלטה אף אינה כרוכה בחוסר צדק ואין בה כדי לפגוע באינטרסים של הנישום. בעיקרו של דבר, האינטרס של הנישום הוא שההחלטה תומצא לידיו בסמוך לאחר קבלתה על-ידי פקיד השומה (לאחר שזה עשה שימוש בסמכותו בתוך פרק הזמן הקבוע בסעיף 152(ג) לפקודת מס הכנסה), ואין בפער של מספר ימים לכאן או לכאן כדי לפגוע באינטרס זה".

ודוק, כי בעוד שבסעיף 152(ג) לפקודת מס הכנסה הלשון היא "השתמש פקיד השומה בסמכויותיו" בפרק הזמן הנדרש, הרי שבסעיף 4(ב) לחוק הארנונה הלשון היא "השיב מנהל הארנונה" בתוך 60 ימים, ולכאורה יש פנים לדעה כי המועד הקובע הוא שונה מזה שנקבע בפסקי הדין הנ"ל לעניין השגה לפי פקודת מס הכנסה.

עם זאת סבורני כי אותם טעמים שעמדו ביסוד ההלכה הנוגעת למועד התיישנות ההשגה בפקודת מס הכנסה, יפים גם כאן. מחד, ראוי לקבוע כי כל עוד התשובה מצויה במשרדו של מנהל הארנונה, גם אם כבר נחתמה, אין לומר כי המנהל השיב להשגה; כל עוד התשובה לא "יצאה לדרכה" והמעשה הפך לעשוי וסופי, אי אפשר לומר כי המנהל השיב להשגה. באותה מידה, ועל מנת למנוע התדיינויות מיותרות, אין לומר כי על התשובה להשגה להגיע לידי הנישום בתוך התקופה של 60 הימים. משמע כי את תחילת התקופה יש למנות מהמועד שבו ההשגה הגיעה לראשונה למשרדי העירייה, וסופה הוא במועד שבו התשובה יצאה ממשרדי העירייה. סבורני כי גישה זו מאזנת באופן נכון וראוי את מכלול השיקולים הנוגעים להוראת סעיף 4 לחוק הארנונה.

במקרה שלפנינו, ההשגות הגיעו למשרדי העירייה ביום 29.12.2021 והתשובות להשגות נשלחו ביום 1.3.2022. מאחר שביום 27.2.2022 חלפה התקופה של 60 הימים, משמע כי התשובות להשגות נשלחו לאחר עבור 60 יום, ולפיכך יש לראות בהשגות כאילו נתקבלו.

אני ער לכך כי מדובר בתקופת איחור קצרה ביותר, כמו גם לפגיעה הפוטנציאלית בקופה הציבורית מקום שבו השגה מתקבלת בשל איחור, אפילו איחור קל ביותר, במתן התשובה. עם זאת גם איחור קצר, אפילו של יום אחד, איחור הוא (ראו בר"מ 2615-08 מנהלת הארנונה בעיריית חולון - שושנה שפר נ' ז'ק קובה (18.9.2008)), כאשר יש לזכור את הרציונל שעמד מאחורי ההלכה בעניין מכשירי תנועה, ולפיה אותה סנקציה חריפה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הארנונה, בסופו של דבר, ובמבט רחב יותר, משרתת את האינטרס הציבורי.

סוף דבר- העתירה מתקבלת.

המשיבה תישא בהוצאות העותר בסך של 10,000 ₪ שישולמו בתוך 30 יום שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, ו' שבט תשפ"ד, 16 ינואר 2024, בהעדר הצדדים.