ד' ו-ס' נ' רשות האוכלוסין וההגירה - משרד הפנים

ד' וס', המערערים, נישאו לפני עשר שנים, ופתחו בהליך להכרה בזוגיות שלהם בלשכת רשות האוכלוסין וההגירה בירושלים. הרשות הכירה בזוגיותם וס' אף קיבלה אשרה במהלך ההליך המדורג, במהלך למעלה משלוש שנים. אלא שאז עברו השניים להרצליה, והיה עליהם להמשיך בהליך מול לשכת הרשות בהרצליה, מאז, ובמשך שנים מבקשים מהם מסמכים שונים, שככל הנראה הוגשו בשעתו ללשכה בירושלים ואבדו. הרשות מתנה את המשך ההליך בהצגת אותם מסמכים, וערר שהוגש בהקשר זה נדחה.

מכאן הערעור שלפניי, על פסק דינו של בית הדין לעררים (כב' הדיין דותן ברגמן, ערר (ת"א) 2400-21 מיום 28.06.21), שבמסגרתו נדחה על הסף ערר שהגישו המערערים על החלטת רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: הרשות) מיום 22.04.21, לסרב לבקשתם לפתיחת הליך מדורג משום שלא המציאו את המסמכים שהתבקשו להמציא. הערר נדחה על הסף בנימוק שהוגש טרם מיצוי ההליכים על דרך הגשת ערר פנימי על החלטת הרשות.

עיקרי העובדות שאינן במחלוקת

1. המערערת היא אזרחית מולדובה, ילידת 1966 ונשואה בנישואי אל סלבדור מיום 27.07.2012 למערער שהינו אזרח ישראלי יליד 1957. לשניהם יש ילדים מנישואין קודמים. המערערת נכנסה לראשונה לישראל ביום 12.02.2004 באשרת עבודה ב/1 כעובדת בענף הסיעוד. היא הועסקה אצל 4 מעסיקים שונים, ורישיונה הוארך מעת לעת עד למועד סיום העסקתה ביום 31.12.2007. בתקופה זו יצאה מישראל מספר פעמים לתקופות שונות בכפוף לרישיונה.

    

2. ביום 16.07.2007 נישאה המערערת למר יורי יעקובוב בקפריסין, וכאזרח ישראלי הוא הגיש עבורה בקשה למתן מעמד מכח נוהל איחוד משפחות, וניתן לה רשיון כללי ב/1 כבת זוג לשנה. ביום 15.07.2008 ניתן למערערת רשיון ארעי א/5 כחלק מההליך המדורג, אשר הוארך מעת לעת עד ליום 15.07.2010. ביום 9.6.2010 פנה מר יעקובוב אל הרשות בבקשה לסיים את נישואיו למערערת, ובהתאם לכך בוטל ביום 14.05.2010 מעמדה של המערערת. ביום 15.06.2011 הותרו הנישואין בבית המשפט לענייני משפחה ברמת גן.

    

   המערערת טוענת כי יחסים זוגיים אלה היו אלימים, לרבות איומים מצד יעקובוב כי יסלקה מהארץ אם לא תיענה לדרישותיו, והיא אף הגישה תלונה במשטרה בעקבות אלימות פיזית שהפעיל כלפיה. על רקע זה ביקשה לקבל מעמד מטעמים הומניטאריים לה ולבנה (שאינו ילדו של יעקובוב ושהיה בזמנו קטין), אך סורבה ביום 5.1.2011. עתירה מנהלית שהגישה בבית המשפט המחוזי בירושלים נדחתה, אך פסק הדין תוקן לאחר מכן והותר לה להיכנס לישראל ברשיון ב/2 לצוך דיון משפטי בינה לבין מר יעקובוב.

    

3. ביום 14.09.2011 יצאה המערערת מישראל ושבה אליה לאחר שמונה ימים ברשיון ביקור ב/2, שהוגבל עד לתאריך 22.12.2011, שלאחריו נותרה לשהות בישראל ללא שהסדירה את מעמדה.

   ביום 27.07.2012 נישאו המערערים בנישואי אל סלבדור, וביום 3.1.2013 הגישו המערערים בקשה לפתיחת הליך מדורג להכרה במעמד המערערת כבת זוגו של המערער, ד.ד., מכוח נישואיהם. ביום 1.9.2013, לאחר שנערכו להם ראיונות והוגשו המסמכים שנדרשו, ניתן למערערת רשיון ב/1 כללי לבת זוג במסגרת זו. רשיון זה הוארך מעת לעת. הרשות בסיכומיה נמנעת מלציין את משך התקופה בה הוארך רישיונה של המבקשת במסגרת ההליך המדורג, אולם, עולה כי במהלך כארבע שנים (מיום 3.1.13 עד ליום 26.12.16) התנהל ההליך המדורג כסדרו.

    

4. ביום 26.12.2016 הועבר תיקם מלשכת ירושלים ללשכת הרצליה בעקבות שינוי מקום מגוריהם, טרם שהסתיים ההליך המדורג. עד כאן אין כל מחלוקת בין הצדדים באשר לנסיבות ולמצב המשפטי החל על המערערים. המחלוקת ביניהם מתייחסת לנסיבות שהתרחשו מאז העברת התיק ללשכת הרצליה, ולמסמכים הנדרשים על ידי הרשות, אשר המערערים טוענים כי נמסרו בעבר וכי לא ניתן לשחזר אותם בעת הזו.

    

   המשך ההליכים לפני הרשות

5. באשר להתנהלות לפני הלשכה בהרצליה, חלוקים הצדדים לגבי חלק מהפרטים. אסקור את השתלשלות העניינים ואביא את גרסאות הצתדדים לעניין זה. אביא את התיאור העובדתי ואי ההסכמות. עם זאת, אדגיש, כי במהלך למעלה משלש שנים, כאשר ההליך המדורג להכרה בזוגיות ומתן מעמד למערערת, התנהל בלשכה בירושלים, לא נדרשו מהמערערים מסמכים נוספים כלשהם. עוד אציין את המחלוקות בין הצדדים לגבי המשך ההליך.

    

6. אין מחלוקת כיעל אף שהתיק עבר ללשכת הרשות בהרצליה ביום 26.12.16, הרי שביום 10.8.17, כאשר המערערים נשואים מעל חמש שנים, ונמצאים בהליך המדורג בתקופה זו, נפתחה בקשה חדשה למתן מעמד למערערת מכוח למתן מעמד מכח חיים משותפים לפי נוהל ידועים בציבור – מספר 5.2.0009 (להלן: הנוהל). המערערים טוענים כי כשפנו ללשכת הרשות בהרצליה להמשך ההליך וחידוש האשרה בהתאם לנוהל, השיבו נציגי הרשות בלשכת הרצליה כי הם אינם יודעים מה היה בלשכת ירושלים ואינם מעודכנים בהליכי התיק. המערערים טוענים כי הם התבקשו על ידי נציגים אלה להגיש בקשה חדשה להסדרת מעמדה של המערערת מכח נישואיה למערער, ועשו זאת באותו מועד. לטענתם, לאחר מכן קיבלו מכתב דרישה להמציא תעודת יושר עדכנית ממדינת המוצא של המערערת, ומשום שלא יכלו להשיג תעודה כזו ממולדובה, סורבה הבקשה ביום 08.11.2017, וביום 22.11.2017 נסגרה בנימוק של אי המצאת התעודה שנדרשה.

    

7. המערערים טוענים כי על החלטה זו הוגש ערר פנימי שנדחה ביום 19.12.17. כנגד ההחלטה על דחיית הערר הפנימי הוגש ביום 29.1.18 ערר (1668-18) לבית הדין לעררים. הערר נמחק לאחר שהמערערים המציאו את המסמך שנטען שחסר באותה עת – תעודת יושר עדכנית. הרשות, בסיכומיה, מציינת כי נפתחה בקשה חדשה בחלוף כחמש שנים, אך אינה מציינת מדוע, לאחר מספר שנים בהליך המדורג נדרשו המערערים לפתוח בקשה חדשה (סעיף 21 לסיכומיה). כיון שכך, יש לקבל את הסבר המערערים לעניין זה. פתיחת הבקשה החדשה ודרישת המסמכים שלטענת לשכת הרצליה היו חסרים, היא שהביאה את המערערים למבוי סתום, בו הם נמצאים היום.

    

8. הרשות טוענת כי ביום 24.12.18 נפתח למערערים הליך מדורג בהתאם להוראות הנוהל, ובמעמד זה נמסר להם שעליהם להמציא מסמכים נוספים, לרבות תעודת גירושין, תעודת יושר ותעודת לידה. המערערים מוסיפים וטוענים כי כיון שלא רצו לנקוט בהליכים מיותרים לערער על דרישות נציגי הרשות בלשכת הרצליה, המציאו תעודת יושר שהצליחו להשיג במאמץ רב, אך לאור סגירת הבקשה כמתואר לעיל, נאלצו לפתוח בקשה חדשה נוספת בלשכה בהרצליה, הבקשה השלישית במספר. ככל הנראה המועד של 24.12.18, הוא מועד פתיחת הבקשה השלישית. לטענת המערערים נאמר להם במעמד פתיחת הבקשה כי עליהם להשלים תעודת יושר וגם תעודת לידה ותעודת גירושין, והם השלימו מסמכים אלו ביום 05.02.2019 כמבוקש.

    

9. המערערים טוענים כי במהלך פברואר ומרץ 2019 ביקשו לקבוע ראיון בלשכה בהרצליה, אך נציגה טלפונית פנתה לבאת כוחם ומסרה כי עריכת הראיון תלויה בתשובת "נתיב" (ולא דרשה המצאת מסמכים נוספים). המערערים טוענים כי ביום 03.04.2019 פנו ל"נתיב" שאישרו את קבלת המסמכים ומסרו כי לאחר בדיקתם ייצרו עמם קשר לקביעת הראיון. לטענתם, ביום 14.05.2019 "נתיב" יצרו עמם קשר וקבעו ראיון ליום 19.08.2019 (בסיכומים נרשם בטעות 2021), שאליו התבקשו להביא עמם תעודת גירושין מבעלה הקודם של המערערת יורי יעקובוב, ומסמך המעיד שלמדה במולדובה. הרשות מציינת כי אכן נערך למערערת בירור בלשכת הקשר "נתיב", אך כיון שאינה מציינת מועדים, אניח כי מדובר במועדים שמציינים המערערים.

    

10. המערערים טוענים כי לאחר הראיון ב"נתיב" פנו לרשות ביום 11.09.19 וביום 15.09.19 וביקשו כי יקבע להם ראיון שאכן נקבע לבסוף ליום 21.04.2020, אך בקשתם למתן אשרת ישיבה ב/1 נדחתה בנימוק שהמערערת נמצאת בישראל מזה שלוש שנים ללא אשרה. אדגיש, כבר בשלב זה, כי הסיבה היחידה שהייתה ללא אשרה הינה שנדרשה להגיש בקשה חדשה בהרצליה, חלף ההליך שהתנהל בירושלים, בקשה שנסגרה בשל אי הגשת מסמך שהוגש לבסוף.

     

11. הראיון שנקבע בוטל בשל מגיפת הקורונה, וכמותו גם המועד הנדחה שנקבע לבקשת המערערים ליום 30.09.20. ביום 20.10.20 הגישו המערערים בקשה לקביעת ריאיון נוסף, וזה נקבע ליום 18.02.21. בתוך כך הגישו המערערים שוב בקשה לאשרה ב/1 וביום 25.01.21 ניתנה החלטת הרשות הדוחה את הבקשה לאשרה, בנימוק כי המערערים נישאו בנישואי אל סלבדור ולכן עליהם לפתוח בקשה חדשה (רביעית במספר) בהתאם לנוהל חיים משותפים. זאת, כאשר המערערים חיים יחד, משעה שנישאו עוד בשנת 2012 ולא חל כל שינוי במצבם.

     

12. אין מחלוקת כי ביום 18.02.21 נערך למערערים ראיון לבחינת כנות הקשר, שבו ענו על שאלות רבות והמציאו מסמכים בנוגע למרכז החיים לחצי שנה, כנדרש לפי הנוהל. הרשות לא טענה דבר לעניין כנות הקשר בין השניים, שבשלב זה נשואים קרוב לעשדר שנים. עם זאת, אין מחלוקת כי בסיום הריאיון התבקשו המערערים להמציא מסמכים נוספים. הרשות טוענת כי בסיום הריאיון גילתה הרשות כי חסרים בתיק מסמכים. המערערים זומנו לפגישת המשך ליום 07.04.21 והתבקשו להמציא את המסמכים החסרים עד לאותו מועד, לרבות תעודת שינוי שם, תעודת נישואין לבעלים הקודמים באוקראינה, תעודת גירושין שניה, תעודת נישואין מאל סלבדור ועוד (המכתב ובו דרישת המסמכים צורף כנספח ג' להודעת הערעור).

     

13. אין מחלוקת כי באותו מועד, 07.04.21, בו היה על המערערים להציג את המסמכים החסרים, התייצבו המערערים ברשות, כשבידם מכתב מב"כ שפירט הסתייגויות מהמצאת המסמכים. המערערים טענו כי מדובר במסמכים שהמציאו עם פתיחת הבקשה הראשונה בירושלים (נספח ד' להודעת הערעור). לפיכך התקבלה ביום 22.04.21 החלטת ראש צוות מרשם ומעמד בלשכת הרשות בהרצליה, כי לפי הנוהל בכל פתיחת תיק יש להמציא את כל התיעוד הנדרש מחדש, וכן כל מסמך בהתאם לשיקול דעת הפקיד המטפל בתיק, ומשלא הומצאו המסמכים הנדרשים הבקשה "מסורבת על הסף ומבוטלת", והמערערת נדרשת לצאת מהארץ תוך 30 יום (נספח ה' להודעת הערעור). אדגיש כי מדובר במערערת הנשואה למערער וחיה עמו חיי זוגיות במהלך כעשר שנים.

     

14. ביום 13.06.21 הוגש הערר נשוא הערעור דכאן (ערר 2400-21), לבית הדין לעררים, ונטען בו כי מכתב ב"כ המערערים מיום 07.04.21 היה ערר פנימי, והחלטת הרשות מיום 22.04.21 היתה החלטה בערר הפנימי. הרשות, כאמור לעיל, טוענת כי לא כך הוא, ולפיכך הגישה בקשה לסילוק הערר על הסף בהיותו מוקדם ובשל אי מיצוי ההליכים כדין, לרבות הגשת ערר פנימי על החלטה הרשות טרם פניה לבית הדין לעררים. על החלטה זו הוגש ערר לבית הדין, אשר סולק על הסף ביום 28.06.21 בשל אי מיצוי הליכים. עם זאת, פסק הדין התיר למערערים להגיש ערר פנימי תוך 21 יום ממועדו.

     

15. ביום 13.07.21 נעצרה המערערת והוחלט על הרחקתה מישראל, ובאותו יום הוגש הערעור הנוכחי, יחד עם בקשה לצו בינים ולסעד ארעי לאסור מעצר או הליכי אכיפה נגד המערערת וליתן אשרה ב/1 עד להכרעה בערעור גופו.

     

    ההליכים שלעניין

16. ביום 15.07.21 התקיים דיון בבקשה לסעד זמני ולשחרור המערערת ממשמורת. בדיון הסכימה הרשות לשחרור המערערת ללא תנאים, וניתן צו המונע צעדי אכיפה עד חלוף 30 יום לאחר מתן פסק דין סופי של בית הדין לעררים בעניינה. יש להדגיש כי הרשות הסכימה לכך שכן הובהר כי המערערת נעצרה במועד בו היה עליה להגיש ערר פנימי לפי החלטת בית הדין. היינו, בניגוד מפורש להחלטת בית הדין. עוד נקבע כי הצדדים יבואו בדברים וינסו להגיע להסכמות בדבר המסמכים החסרים, ויודיעו לבית המשפט את תוצאות המגעים ביניהם בתוך 7 ימים מאותו מועד. בו ביום שוחחרה המערערת ממשמורת בהתאם להחלטת בית המשפט.

     

17. ביום 21.7.21 ביקשה הרשות ארכה לעניין הגשת עמדה בעניין המסמכים החסרים. וכך כתבה בבקשה: "יובהר, כי הדברים מתעכבים, בין היתר, משעה שמדובר במסמכים שהוגשו לפני כ-14 שנים ואשר טרם עלה בידי גורמי המקצוע במשיבה להשלים את הבדיקה ואיתור המסמכים הנדרשים לשם כך". היינו, הרשות עצמה מודעת למורכבות בדרישת מסמכים הנוגעים לאירועים שהתרחשו למעלה מ-14 שנים קודם לכן.

     

18. ביום 29.07.21 הוגשה הודעת הרשות כי לאחר בירור שנערך עם גורמי המקצוע ברשות "במגמה למצוא פתרון מעשי לעניינם של המערערים, נמצא כי על המערערת להמציא תעודה או תעודות מאומתות המעידות על שינויי שמה במרוצת השנים. כן הובהר, כי מדובר בתיעוד מהותי אשר נדרש לקשר בין מסמכים שונים שהציגה המערערת". עוד צוין בהודעה זו, כי הרשות "התחייבה ליתן החלטה בעניין בתוך 60 יום לאחר המצאת המסמכים המבוקשים ובנסיבות אלה, הערעור מתייתר ויש להורות למערערת להמציא המסמכים המבוקשים לשם קידום הטיפול בעניינה". הרשות ציינה בהודעתה כי המערערים טענו כי תעודות אלו הוגשו לרשות עם פתיחת הבקשה הראשונה בלשכה בירושלים 10 שנים קודם לכן, אך לטענת הרשות, תעודה כאמור לא נמצאה. אציין כבר בשלב זה, ובמאמר מוסגר, כי יש לקבל לעניין זה את טענת המערערים, שכן אין זה סביר שהיו נותנים להם להמשיך בהליך המדורג במשך שלש שנים, מבלי שהיו מגישים קודם לכן את המסמכים הנדרשים. הרשות ציינה כי למעט תעודה זו "הונחה דעתה ביחס ליתר המסמכים הקיימים בתיק).

     

19. ביום 8.8.21 הוגשה תגובת המערערים להודעה זו, ובה טענו כי עוד בשנת 2007 הומצאו לרשות כל המסמכים שנדרשו, לרבות התעודות המעידות על שינוי השם, וכי אין למערערת אפשרות לשחזר את המסמכים בחלוף שנים כה רבות. עוד נטען כי בהחלטת הרשות לסגור את הבקשה בהעדר מסמכים צוין במפורש כי: "בכל פתיחת תיק יש להציג את התיעוד הנדרש מחדש", היינו, הרשות מאשרת שהיא דורשת מסמכים שהוגשו לה בעבר.

     

20. ביום 22.09.21 הגישה הרשות לבית המשפט הודעה ובה הציעה לזמן את המערערים לדיון בלשכה בהרצליה לצורך בירורים שונים, לרבות בעניין המסמכים המבוקשים המעידים על שינוי שם המערערת, וכי ככל שיינתן הסבר מספק לעניין התיעוד החסר, ייבחן העניין על ידי הרשות ובמידת האפשר יונפק למערערת רשיון ב/1 בהתאם לנהלים. המערערים, בתגובתם מיום 29.9.21 הלינו על הכבדת הרשות עליהם בדרישות המסמכים שהוגשו לרשות, ולאור חלוף הזמן הם אינם יכולים להגישם בשנית. לאור זאת, קבעתי בהחלטתי מיום כי יש מקום לקיים דיון בערעור גופו. באותו היום הודעת המערערים כי הם מסכימים להצעת הרשות ויתייצבו בלשכה לשם הבירור שהוצע. בהתאם לכך בוטל הדיון, והוטל על הרשות ליתן החלטה תוך 20 יום ממועד התיצבות המערערים בלשכה בהרצליה, וכמו כן הובהר כי "החלטה זו תינתן במסגרת הצעת הפשרה של בית המשפט, במסגרת ההליך דנן".

     

21. ביום 06.10.21 התיצבו המערערים שוב בלשכה בהרצליה, לצורך אותו בירור כחלק מניסיונות פשרה בהכוונת בית המשפט. ביום 25.10.21 הוגשה הודעת עדכון מטעם הרשות, שפירטה את החלטת הגורם המוסמך מיום 18.10.21 לאשר למערערת, לפנים משורת הדין, אשרה מסוג ב/1 לפרק זמן של שנה, מחוץ להליך המדורג, שבמהלכה תתבקש להשלים את המסמכים המעידים על שינויי שמה. החלטה זו של הרשות פירטה גם כי ניתן להגיש עליה ערר פנימי, וכי לאחר שיוצגו הסמכים ניתן יהיה, באופן עקרוני, לפתוח בהליך המדורג לבחינת כנות הקשר כמבוקש. זאת, לאחר עשר שנים שהמערערים נשואים ומטפלים בעניין. לטענת הרשות זוהי למעשה החלטה חדשה, המייתרת את הערעור, וביקשה כי יימחק.

     

22. המערערים, בתגובתם מיום 2.11.21 דחו הצעה זו, כינו אותה "עזות מצח", וביקשו מבית המשפט "לראות במערערת כמי שסיימה את ההליך המדורג וזכאית למעמד קבע".

     

    לאור האמור הוריתי לצדדים להגיש סיכומים בערעור לגופו, ןפסק הדין ניתן לאחר שהושלמה הגשתם.

     

     

     

    תמצית טיעוני הצדדים

    טיעוני המערערים

23. המערערים טוענים כי התנהלות הרשות משך שנים ארוכות מלמדת על אי תקינות ועל חוסר סבירות בהחלטותיה, ובפרט בבקשה לפתוח מחדש תיק ולהמציא שוב מסמכים שכבר הומצאו, עת הבקשה הראשונה נפתחה עוד בשנת 2013, כל התעודות שנדרשו הומצאו ללשכה בירושלים, והתשובות ניתנו במלואן בראיונות של המערערים ובתכתובות.

     

24. המערערים טוענים כי הרשות ביטלה את זכותם לחיי משפחה והציבה מכשולים בפני בני זוג הנשואים למעלה מעשר שנים. משכך, לטענתם, ראוי, צודק ונכון כי בית המשפט יתערב בשיקול דעתה של הרשות ויקבע כי אין עוד מקום להתנהלות זו, הנובעת כולה מאבדן התיק במעבר בין לשכות הרשות בירושלים ובהרצליה. לטענת המערערים, המערערת היתה אמורה לסיים מזמן את התהליך, ולזכוןת במעמד א/5, והיא נמצאת ללא מעמד בשל התנהלותה הכושלת של הרשות.

     

25. המערערים טוענים עוד, כי העמידה על הגשת המסמכים בשנית אינה בתום לב, וכי ניתן לסטות מדרישות הנוהל בעניין המצאת מסמכים, וראוי לבחון כל מקרה לגופו בהקשר זה. לטענתם, המקרה שלהם מצדיק מתן מעמד קבע למערערת בשל חוסר תום לב הרשות והתנהלותה כלפיהם משך שנים רבות.

     

    טיעוני הרשות

26. הרשות מפרטת את המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לגבי הכניסה לישראל של זרים שאינם אזרחים או עולים, בהתאם לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) וההלכה הקובעת כי לשר הפנים שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיו לפי החוק. הרשות מדגישה כי מעמד בישראל אינו דבר של מה בכך, וכי ישנן בקשות רבות למעמד המנצלות לרעה את הליך איחוד המשפחות, בפעמים רבות באמצעות נישואין פיקטיביים.

     

27. הרשות מוסיפה ומפרטת את הוראות הנוהל, שלפיהן הטיפול בבקשות המסתמכות על נישואי אל סלבדור ייעשה במסגרת הליך מדורג של שנתיים באשרת ב/1 ולאחריהן 4 שנים לישיבת ארעי מסוג א/5, הכל בכפוף לעמידה בתנאי הנוהל, לרבות המצאת המסמכים הנדרשים, ובהיעדר מניעה בבדיקות העדכניות שתיערכנה משנה לשנה. הרשות טוענת כי לפי הנוהל ישנם "מסמכי סף" אשר בלעדיהם לא תטופל בקשה למתן מעמד מכח חיים משותפים, ו"מסמכים נוספים" הכוללים תעודת לידה, תעודות ציבוריות המעידות על שינויי שם, תעודות המעידות על מצב אישי קודם ותעודת יושר. לטענתה, דרישת המסמכים כתנאי לטיפול בבקשות למעמד מעוגנת בנוהל ונכללת תחת סמכותו הרחבה של שר הפנים.

     

28. הרשות טוענת כי בית הדין לעררים הוא הערכאה הייחודית המקצועית המוסמכת, וכי לא נפל כל פגם בפסק דינו אשר מצדיק את התערבות בית המשפט בערעור דכאן. הרשות מפרטת את המסגרת המשפטית לגבי סמכות בית הדין לעררים ועילות ההתערבות המצומצמות בפסקי הדין שלו, לרבות תיקון 22 לחוק הכניסה לישראל, על דברי ההסבר שלו, ופסיקה בנושא.

     

29. לטענת הרשות הערר נשוא הערעור נדחה על הסף בפסק הדין של בית הדין לעררים כדין ובסמכות, משום שהיה ערר מוקדם שהוגש טרם מיצוי ההליכים, משלא הוגש ערר פנימי על החלטת הרשות מיום 22.04.21 אשר סרבה לבקשתם לפתיחת הליך מדורג בהעדר מסמכים שנדרשו. המסמך שלגביו טוענים המערערים כי הוא הערר הפנימי הרלוונטי, אינו אלא מכתב מב"כ לשיטת הרשות, שרק לאחריו ניתנה ההחלטה העניינית, ומשכך לא מוצו ההליכים מולה.

     

30. הרשות טוענת כי המערערים בחרו שלא להגיש ערר פנימי על החלטתה מיום 22.04.21 כנדרש וכפי שצוין גם בסיפא ההחלטה, וחלף זאת הגישו ערר לבית הדין לעררים וטענו בו כי מכתב ב"כ מיום 7.4.21 היווה "ערר פנימי" והחלטה זו היוותה "החלטה בערר הפנימי" ומשכך הם מיצו הליכים כנדרש.

     

31. לטענת הרשות, טענה זו של המערערים אינה עומדת במבחן התוכני או במבחן הצורני. לטענתה, לאחר הראיון שבוצע למערערים ביום 18.02.21, הם זומנו בהתאם לסדר הזמנים המעוגן בנוהל להגיע לצורך השלמת מסמכים ביום 07.04.21. המערערים הגיעו במועד זה עם חלק מהמסמכים שנדרשו ועם מכתב מב"כ המסתייג מהמצאת מסמכים נוספים. רק אז התקבלה ההחלטה מיום 22.04.21 המתייחסת לבקשתם לכניסה להליך מדורג, אשר תנאי לו הוא המצאת המסמכים שנדרשו.

     

32. הרשות מוסיפה כי גם לאחר סילוק הערר על הסף על ידי בית הדין לעררים בנימוק העדר מיצוי ההליכים, מצאו המערערים לנכון שלא להגיש ערר פנימי כפי שהותר להם לעשות ואף ניתן להם פרק זמן נוסף לצורך כך בפסק הדין, אלא הגישו את הערעור דכאן חלף זאת.

     

33. זאת ועוד, לטענת הרשות ההחלטה מיום 18.10.21 המאפשרת למערערים פרק זמן של שנה להמציא תיעוד עדכני בעניין המסמכים המעידים על שינויי השם של המערערת במדינת מוצאה מולדובה, תוך החזקה באשרה מסוג ב/1 לתקופה זו – היא החלטה חדשה ועדכנית שמיצוי הליכים בעניינה מתחייב טרם ביקורת שיפוטית כלשהי על פסק הדין של בית הדין לעררים.

     

34. הרשות מבהירה כי התיעוד נדרש כדי לקשור בין תעודת הלידה של המערערת לתעודות אחרות אשר נושאות שמות שונים מהאמור בתעודת הלידה, ומדגישה כי פרק הזמן שהקציבה לצורך המצאת התיעוד הוא משמעותי וסביר. הרשות טוענת כי אין מקום שבית המשפט ידון בטענות המערערים לגבי החלטה זו או לגבי הראיון מיום 06.10.21 טרם מיצוי ההליכים בהקשר זה, וכי הערעור הפך לתיאורטי ולא רלוונטי לנוכח קיום ההחלטה החדשה. בנוסף טוענת הרשות כי אף אין מקום להחזיר את העניין לבית הדין לעררים, אלא יש להפנות את המערערים למצות את ההליכים מול הרשות טרם פניה נוספת לערכאות המשפטיות.

     

35. בנוסף טוענת הרשות כי אין מקום ליתן למערערים סעדים החורגים מאלו שהתבקש בערעור, ויש לדחות על הסף סעדים שהתבקשו במהלך ניהול ההליך דכאן, לרבות מתן אשרה א/5 או הכרה במערערת כמי שסיימה את ההליך המדורג.

     

    דיון והכרעה

    חובת ההגינות של הרשות המנהלית

36. בית המשפט העליון חזר לא אחת על ההלכה באשר לשיקול הדעת הרחב הנתון לשר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל ולביקורת השיפוטית עליו, כפי שנקבע גם בעע"מ 812/13ג'ינאלין באוטיסטה נ' שר הפנים(נבו 21.01.2014)‏‏, בפסקה 8 בפסק דינו של כב' השופט עוזי פוגלמן:

    "חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) מתנה את שהייתם בישראל של מי שאינם אזרחים ישראלים או בעלי אשרת עולה או תעודת עולה, ברישיון ישיבה שהסמכות להענקתו מסורה לשר הפנים על פי החוק. לצורך הפעלת סמכות זו נתון לשר הפנים שיקול דעת רחב (ראו: בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992) (להלן: עניין קנדל); עע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, [פורסם בנבו] פיסקה 5 (16.3.2006)). כידוע, מדיניותו ארוכת השנים של שר הפנים היא שלא להעניק אשרות לישיבת קבע לזרים, אלא במקרים חריגים, שקיימים בהם שיקולים מיוחדים (בג"ץ 1689/94 הררי נ' שר הפנים, נא(1) 15(1994)). שיקול דעתו של שר הפנים בנדון הוא, כאמור, שיקול דעת רחב. עם זאת, אין מדובר בשיקול דעת מוחלט. כמו כל הפעלת סמכות מינהלית, גם שיקול דעתו של שר הפנים בהחלטותיו על מתן רישיון או אשרה נתון לביקורתו של בית המשפט במסגרת עילות הביקורת המינהליות המוכרות. על שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו בתום לב, בשוויון, במידתיות, בסבירות ועל יסוד שיקולים ענייניים ..."

    (ההדגשה שלי - מ' א' ג).

     

    עוד ראו בעניין זה גם עע"מ 471-12 מדינת ישראל נ' אנג'י בוטנג, פסקה 5 לפסק דינו של כב' השופט ניל הנדל (נבו 8.7.2012); עע"מ 6147/11 טטיאנה גורובץ נ' משרד הפנים- מינהל האוכלוסין, פסקה 14 לפסק דינו של כב' השופט אורי שוהם (נבו 03.03.13); עע"מ 5417/13 אנגידה דג'יטנו נ' שר הפנים, פסקה 22 לפסק דינו של כב' השופט נעם סולברג (נבו 21.11.13); עע"מ 1086/09 רבי אליעזר קרוז נ' שר הפנים, פסקה 8 לפסק הדין (נבו, 07.07.09); וראו גם: יגאל מרזל, "על שיקול דעתו (הרחב) של שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952", ספר אדמונד לוי (אוהד גורדון עורך,2017)).

     

37. הרשות טוענת כי לפי הוראות סעיף ג.2 לנוהל ישנם "מסמכי סף" אשר בלעדיהם לא תטופל בקשה למתן מעמד מכח חיים משותפים. בנוסף, לפי סעיף ג.3 לנוהל ישנם "מסמכים נוספים", הכוללים תעודת לידה, תעודות ציבוריות המעידות על שינויי שם, תעודות המעידות על מצב אישי קודם ותעודת יושר, אשר לטענת הרשות היא רשאית לדרוש כחלק מסמכותו הרחבה של שר הפנים.

    הוראות ג.2.יב לנוהל קובעות כי:

    "ככל שלא הוגשו מלוא המסמכים הדרושים, על המבקשים להשלים את כלל המסמכים תוך 45 ימים ולהגישם ללשכה המטפלת. במידה ולא יוגשו כלל המסמכים, הבקשה תיסגר. הודעה על סגירת הבקשה תישלח למבקשים".

     

    אין מחלוקת כי המערערים הגישו בקשה קודמת למתן מעמד למערערת בלשכת הרשות ירושלים, שבמסגרתה לא נשלחה להם הודעה כאמור, והבקשה לא סורבה או נסגרה בהעדר מסמכים. כמו כן, אין מחלוקת כי לאחר שנערכו למערערים ראיונות בבקשה המקורית שהגישו, וכי ניתן למערערת רשיון ב/1 כללי לבת זוג במסגרת זו, אשר הוארך מעת לעת, במהלך שלש שנים. רק לאחר שהתיק הועבר להרצליה בשל שינוי מקום המגורים המשותף של בני הזוג, נדרשו בני הזוג להגיש בקשה חדשה ונטען לראשונה כי עליהם להמציא מסמכים נוספים, בין שהוגשו ואבדו, ובין שלא נדרשו קודם.

     

38. כפי שקבעתי בפסק דיני בעמ"נ 22493-02-20 רשידה מסימי נ' רשות האוכלוסין וההגירה - משרד הפנים (נבו, 26.09.2021, להלן: עניין מסימי):

    "ראוי היה כי הרשות, כאשר היא מסרבת לקבל מסמכים חלקיים, תציין בכתב, תוך מתן העתק למערערים, אלו מסמכים היו בידם עת שהגיעו למשרדי הרשות לראשונה. במקרה שלפניי טוענים המערערים כי היו בידם מרבית המסמכים, ואילו הרשות טוענת כי לא היה בידם כמעט דבר. מצב דברים זה קל מאד למנוע. ככלל, כאשר מוגשים מסמכים לרשות מנהלית הם מוחתמים בחותמת "נתקבל". כך יש לעשות גם במקרה של פתיחת בקשה ברשות האוכלוסין. בכל מקרה בו הרשות מסרבת לקבל מסמכים, עליה לעשות כן בכתב תוך פירוט וציון המסמכים שהגשתם התבקשה. ככל שנדרשים לרשות מסמכים נוספים או מעודכנים, עליה להודיע על כך לפונים, בהתייחס למסמכים שכבר הוגשו. ממכתב דרישת המסמכים של הרשות עצמה, עולה כי לא כך הם פני הדברים, שכן במסמך נאמר כי על הפונים להגיש שורה של מסמכים, ככל שאלו לא הוגשו. חדשות לבקרים מתעוררות מחלוקות עובדתיות האם מסמך מסוים הוגש ומתי או האם התבקשה הגשתו וסורבה. אם כל מסמך שיוגש, יחתם בחותמת נתקבל ויוכנס לתיק הבקשה, וסירוב לקבל מסמכים ככל שיהיה כזה יתועד בכתב ויימסר גם לפונים, הדבר יימנע."

     

    אילו היתה הרשות נוהגת כך, לא ניתן היה לטעון כי מסמכים הוגשו ללשכת ירושלים ונעלמו עם העברת התיק להרצליה, אלמלא כך היה במציאות. במצב הנוכחי לא ניתן להוכיח אילו מסמכים אכן הוגשו ואילו חסרו מלכתחילה. אמנם, בניגוד לעניין מסימי, בעניין שלפני ניכר כי הרשות התייחסה בכובד ראש ובאופן ענייני לטענות המערערים בפניה, וטוב עשתה, ובניסיון להגיע להסכמה במסגרת ההליך שלפניי נדון העניין על ידה ונותר מסמך יחיד במחלוקת – הוא המסמך המעיד על שינויי שמה של המערערת הרשומים במולדובה. אך יחד עם זאת, אין להתעלם מהעובדה כי המערערים אכן הגישו בקשה בירושלים שהתנהלה לגופה משך שנים והטיפול בה התקדם ללא קושי מיוחד, והבעיות הנוגעות למסמכים חסרים הועלו על-ידי הרשות רק לאחר שהתיק הועבר להרצליה. אני סבורה כי תרומתה של הרשות למצב זה מכריעה את דין הערעור. כיון שהרשות טוענת כי יש חשיבות למסמכים, וכיון שלאור התקדמות ההליך טרם העברתו ללשכת הרצליה, הרי שסביר יותר להניח כי המסמכים הוגשו בשעתו.

     

39. בעניין מסימי עמדתי על חובת ההגינות המנהלית של הרשות במישור הדיוני ובמישור המהותי, קבעתי כי: "הגינות דיונית נבחנת באמצעות דיני ההליך עצמו, כדוגמת: זכות הטיעון, חובת בחינת התשתית העובדתית, זכות העיון וכיו"ב, ואילו ההגינות המהותית נבחנת באמצעות כללים רחבים כדוגמת הפעלת שיקול דעת בעת קבלת החלטות, והימנעות מניגוד עניינים ושקילת שיקולים זרים" (שם, פסקה 5). לאור נסיבות המקרה שלפניי, אחזור בקצרה על הדברים שפירטתי בעניין מסימי אשר רלוונטיים לעניין זה.

     

40. הבסיס הרעיוני לחובת ההגינות של הרשות המנהלית הוא הימצאה של הרשות בעמדת כח ואחריות ביחס לאלו הכפופים להחלטותיה ונזקקים להן. החלטות הרשות משפיעות על הגישה למשאבים, על השימוש בהם ועל ההנאה המופקת מהם, זאת לצד שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשות בתחום תפקידה. עמדת הכוח של הרשות ביחס לפרט היא מקיפה וכמעט טוטלית בתחומים מסוימים (ראו לעניין זה: דפנה ברק ארז, "נאמנות, אמון והגינות במשפט המינהלי", בתוך: חובות אמון בדין הישראלי, 171 (רות פלאטו-שנער ויהושע (שוקי) שגב, עורכים, 2016, להלן: ברק ארז, נאמנות אמון והגינות). בהתאם לכך, מטרת ההגינות המנהלית היא למנוע שרירות, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובסופו של דבר לשפר את ההליך המנהלי ולקדם את המינהל הציבורי (ראו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי, שער ששי, ההליך המנהלי, פרק 30, הגינות ויעילות, עמ' 998 (2011, להלן: זמיר, ההליך המנהלי).

     

41. פסיקת בית המשפט העליון התייחסה לחובת ההגינות המנהלית ולבסיס הרעיוני לה. למשל, בבג"ץ 685/78 עומרי מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג (1) 767, 777, (1979), נקבע כי: "עקרונות ההגינות המחייבים את המינהל הם אחד המכשירים העיקריים שפותחו על ידי בית משפט זה לשמירה על זכויות האזרח". עוד נקבע, בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 347 (1998, להלן: עניין קונטרם) כי: "חובת ההגינות הכללית באה להבטיח כי השלטון לא יגשים 'אינטרס עצמי משלו', אלא יגשים את אינטרס הכלל. חובת ההגינות לא באה לקבוע 'כללי משחק' בין 'יריבים'. היא באה לקבוע כללי התנהגות של 'ידידים'. ובהמשך נקבע: "חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה" (שם, בעמ' 368).

     

     

    בנוסף, כפי שכתב כב' השופט, לימים המשנה לנשיאה, אליקים רובינשטיין בע"א 3036/09 סונול כנען בע"מ נ' עיריית כרמל (נבו, 21.12.2014), בעמ' 16:

    "חובת ההגינות המוטלת על רשות ציבורית – חובה מוגברת – היא מן המפורסמות ובית משפט זה חזר עליה פעמים רבות, והמפורסמות אינן צריכות ראיה. רשות ציבורית, ממשלתית, עירונית או אחרת, ראוי לה לעשות כל מאמץ לעמוד בהתחייבויותיה, ולעתים מה שאין צריך לאמרו מוטב שגם ייאמר ובקול צלול."

    (הדגשה שלי –מ' א' ג')

42. חובתה של הרשות לנהוג בהגינות ביחסיה עם האזרח נגזרת ממעמדה כנאמן הציבור, ובאופן מסורתי, גם מחולשתו של היחיד אל מול השלטון ובשל החשש כי חולשה זו תביא לפגיעה בחירויותיו (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א' 276 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א')). על מעמדה של הרשות כנאמנת הציבור עמד גם אייל פלג במאמרו "ההליך המנהלי בצלו של שיקול הדעת", עיוני משפט מב, עמ' 136 (2019 להלן: פלג, ההליך המנהלי), כדלקמן:

    "מעמדה של הרשות כנאמן הציבור כרוך בחובות. הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה, ובמשפט המנהלי הנהנה הוא הציבור. מעקרון הנאמנות נלמדה חובת הגינות כללית, שפותחה באופן מובהק כדי להגן על הפרט מפני כוחה הרב של הרשות המטפלת בו, כלומר, כדי למנוע שרירות, עוול ופגיעה בזכויותיו."

     

    גם בבג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל, ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729 (1980), התייחס השופט (כתוארו אז) אהרון ברק למעמדה של המדינה כנאמן הציבור, ממנו נגזרת חובת ההגינות (בפס' 7 לפסק דינו):

    "מעמד מיוחד זה הוא המטיל על המדינה את החובה לפעול בסבירות, ביושר, בטוהר לב ובתום לב, אסור לה למדינה להפלות, לפעול מתוך שרירות או חוסר תום לב או להימצא במצב של ניגוד ענינים. עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. קיצורו של דבר, עליה לפעול בהגינות. חובות אלו מוטלות על הרשות השלטונית שעה שהיא מפעילה סמכות סטטוטורית, וניתן לראות בהן עקרונות המגבילים – על-פי כוונתה המשוערת של החקיקה – את הסמכות עצמה."

     

    ובעניין קונטרם, התייחס כב' השופט יצחק זמיר לכך שהחובה לנהוג בהגינות חלה כלפי הציבור, וכלפי כל אדם (ראו בעמ' 319 לפסק הדין):

    "אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם."

     

    כן יפים לעניין זה דברי כב' המשנה לנשיא, השופט מישאל חשין בעניין קונטרם (שם, בעמ' 367):

    "יתר-על-כן: היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד. הם גם אינם ידידים זה לזה. השלטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד – יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישווה לו ולא ידמה לו.... התופעה שאנו עדים לה יום-יום, שעה-שעה, שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השלטון, והתור משתרך ומתפתל עוד ועוד. יש המכנים תופעה זו "ביורוקרטיה" ויש המכנים אותה אחרת. יהא כינויה של התופעה אשר יהא, התופעה ידועה ומוכרת לכולנו, ולא לטוב. מטעם זה אף נחלצו בתי-המשפט בעבר לעזרו של היחיד בעומדו מול אותה מכונת-ענק – נחלצו בעבר, ממשיכים הם להיחלץ כיום וימשיכו להיחלץ בעתיד. מטעם זה אף קבעו בתי-המשפט את עקרון הנאמנות שהשלטון חב ליחיד. מאותו טעם קבעה ההלכה את חובת ההגינות שהשלטון חב ליחיד. עיקרון וחובה אלה מקורם בסמכותה היתרה של הרשות, בכוחה-היתר, ביכולתה למנוע מן היחיד טובה שלולא נאסרה עליו יכול היה ליהנות ממנה...חובת ההגינות שהשלטון חב בה כלפי יחידי החברה נגזרת מהכוח היתר שהשלטון מחזיק בו, מעוצמתו של השלטון כי-רבה. חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה....הנה הוא גוליבר בארץ הענקים: הענקים מסבים לסעודה וגוליבר עומד על שולחן-האוכל מלוא-קומתו הזעירה וכל עצמותיו רוחפות מיראה. כמִלחיָה היה בעיניהם, כזנב-גזר. נשיפת פה מצויה וגוליבר היה-כלא-היה." (הדגשה שלי - מ' א' ג').

     

43. בעניין מסימי עמדתי גם על כך שתוכנה של חובת ההגינות משתנה ממקרה למקרה ובהתאם לנסיבות, ויחד עם היותו רחב הוא עמום. פסיקת בית המשפט העליון והספרות המשפטית כוללת התייחסות לכך, ולדוגמא דבריו של פרופ' זמיר (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי, שער ששי, ההליך המנהלי, פרק 30, הגינות ויעילות, עמ' 999 (2011):

    "הגינות מנהלית היא יחס הנובע מתפיסה ראויה של התפקיד הציבורי. מהי תפיסה זאת? עובד הציבור צריך להיות מודע לכך, שבהיותו נאמן הציבור, הוא חייב, במילוי תפקידו, לשרת את הציבור; שהציבור מורכב מבני אדם ולכן עובד הציבור חייב לשרת את האדם; שלכל אדם מוקנית, מטבע ברייתו, וגם על פי החוק, זכות לכבוד; ומכאן שעובד הציבור חייב, במילוי התפקיד הציבורי בכבוד האדם.... אין צורה אחת להגינות אלא פנים רבות המשתנות לפי נסיבות המקרה, אולם אפשר לומר שקיים מתחם של הגינות... ועובד ציבור אמור להפעיל את סמכותו בתוך מתחם זה."

     

    ובהמשך:

    "ההגינות באה לידי ביטוי בעיקר בתחום ההליך (כלומר הפרוצדורה) המנהלי. בתחום זה היא דורשת מן הרשות המנהלית להתנהל בדרך לקבלת ההחלטה באופן שמכבד את האדם....אולם ההגינות יכולה לבוא לידי ביטוי גם בתחום שיקול הדעת..... במובן זה קשה להגדיר את ההגינות, אך קל להבחין בה. היא כרוכה במושג של יושר ונוגדת את המושג של עוול, היא דורשת התחשבות וכבוד ודוחה התנשאות וזלזול....".

    (ההדגשה שלי – מ' א' ג').

     

44. כפי שקבעתי בעניין מסימי, חובות מסוימות ספציפיות של הרשות, כגון הפעלת סמכותה במהירות ועמידה בהתחייבויותיה, ממלאות את חובת ההגינות בתוכן קונקרטי, ובכך יוצקות בה תוכן (וראו גם את פסק דינו של כב' השופט שוחט בעע"מ 2065-21ג'ולייטה ביירחטריאן נ' נתיב לשכת הקשר (נבו, 29.03.22) לעניין חובת ההנמקה של הרשות, אשר אף כי נותר בדעת מיעוט, בשל קיומה של החלטה חדשה של הרשות, הוא יפה לעניין שלפניי). אולם, החובות הספציפיות הללו אינן ממצות את חובת ההגינות הכללית, וגם לאחריהן נותר מתחם שיורי שבו על הרשות לפעול ב"הגינות", כפי שמציין פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 137: "מתחם זה הוא מתחם מובהק של שיקול־דעת מנהלי, שבו מוטלת על הרשות חובה לשאול את עצמה אם במקרה הנוכחי שבו היא מטפלת ההגינות מחייבת אותה להתנהל באופן מסוים".

     

45. בעניין מסימי עמדתי בהקשר זה על היתרונות המובנים ביישומן של עקרונות מדיניות באמצעות נהלים והנחיות מוסדרים של הרשות, כגון הפעלתם בשוויון, קביעת קריטריונים לביקורת עליה ויעילות הפעלת מומחיותה המקצועית. עם זאת, לשימוש בהנחיות ונהלים פנימיים נודע גם חיסרון לא מבוטל בדמות של "כבילת שיקול דעת הרשות" שעלולה לסתור את חובת הרשות. כפי שקבעתי שם, המתח המובנה בין יתרונות הנהלים, לבין הצורך והחובה להפעיל שיקול דעת ולבחון את המקרה הפרטני, נפתר במשפט המנהלי כך שהחובה להפעיל שיקול דעת, משמעה שהרשות תקבל החלטה בכל עניין שמהותו זהה, על בסיס מדיניותה שכבר התגבשה, אך גם תתחשב בנסיבות פרטניות שעולות בכל מקרה ומקרה. אמנם, הרשות מחויבת לפעול בהתאם להנחיותיה, אך חלה עליה גם החובה לסטות מהן, כל אימת שעולה הצורך בכך (דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, 229-228, 253-251 (התש"ע); וראו גם Yoav Dotan, Why Administrators Should be Bound by their Policies, Oxford Jr. of Legal Studies, vol. 17, pp. 23-41 (1997) ).

     

    אני סבורה כי חובה זו הינה חלק מחובת ההגינות המוטלת על הרשות. החובה להפעיל שיקול דעת במסגרת ההנחיות, משתרעת גם על החובה לשקול מקרים חריגים, ואפילו לשקול שיקולים שעניינם הקלות, שבסיסן טיפול לפנים משורת הדין (ראו: ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין, פ"ד נא(2) 825 (1997).

     

46. חובת ההגינות כוללת גם את החובה להפעיל שיקול דעת שייקח בחשבון את הנסיבות המיוחדות של המקרה, לאור הנהלים הרלבנטיים. הגמישות הטבועה בשיקול הדעת מקנה לפקיד המנהלי את היכולת להתייחס לכל מקרה בהתחשב בנסיבותיו, מאפשרת "לתפור" את הפתרון הראוי בעניינו של פלוני. שיקול הדעת המנהלי נתפס גם כאמצעי לקידום צדק אישי, משום שהוא מאפשר לפקיד המנהלי להתייחס לייחודיות המקרה שמונח לפניו (פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 145).

     

    הפעלת שיקול דעת, מביאה לידי ביטוי גם את ניסיונו המקצועי של פקיד המנהל. שכן משמעה, קבלת החלטה מושכלת בעניינו של פלוני, על בסיס מסקנות מבוססות מאירוע דומה, בעניינו של אלמוני. אמנם שימוש במערכת כללים מובנית ויציבה גם חיונית להגינות המנהלית, כיוון שהגינות במישור הדיוני הינה הכרחית לשמירה על אמון הציבור במנהל. יחד עם זאת תחושת אמון הציבור, תלויה גם בעובדה שהפרט חש, כי המנהל ער לצרכיו ומתייחס באופן ענייני לבקשותיו. קבלת החלטה שרירותית, שלגביה לא הופעלה ולו מידה מועטה של שיקול דעת, נתפסת לא אחת כהליך מנהלי בלתי הוגן (פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 147).

     

47. בנוסף, חובת ההגינות כוללת גם מידה של חמלה, של ראיית אינטרס הפרט ומתן משקל הולם לו במובן של מניעת בירוקרטיה מיותרת והכבדה מיותרת על תהליכים מורכבים ממילא. זאת ועוד, עקרון ההגינות המבוסס על נאמנות הרשות כלפי הציבור אמור לשמש גורם המסייע לפיתוח מנגנונים שצמצמו את הממד הבירוקרטי בפעולת הרשויות (ראו: דפנה ברק ארז, נאמנות אמון והגינות, בעמ' 181; וראו גם פסק דיני בעמנ (ת"א) 9613-08-20 פלוני נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו, 13.04.21). התנהלות אחרת עלולה להוביל לתחושה של ניכור ועוינות כלפי הרשות, כאשר הפונים חשים כי הרשות לא שקלה כראוי את עניינם (ראו: יואב דותן, "החובה לקבוע כללים מנהליים", משפטים כג' 449 (תשנ"ד) בעמ' 453)). דרישה זו לא ניכרת בהתנהלות הרשות במקרה שלפניי. ואפרט.

     

    דרישת מסמכי סף ומסמכים נוספים במסגרת הנוהל

48. בפסק הדין בעמנ (ת"א) 4789-12-16 יעל איזנברג נ' רשות האוכלוסין וההגירה בפסקה 10 (נבו, 11.09.19, להלן: עניין איזנברג), התייחסתי בהרחבה לדרישת הסף של הרשות מאזרח זר המבקש לקנות מעמד בישראל להמציא כתנאי להגשת בקשתו מסמכים שונים, כמו דרכון, תעודת לידה, תעודות בדבר מצבו האישי ותעודת יושר, אשר פסיקת בית-המשפט העליון אישרה, לאחר שהוכרה חשיבותם לצורך הוכחת זהותו, בדיקת עברו הפלילי ומצבו האישי הקודם טרם מתן מעמד בישראל והוכר הצורך של המדינה לעמוד על קנקנו של המבקש.

     

49. באותו עניין עמדתי גם על מהות הנוהל כהנחיה פנימית, שניתן לסטות ממנה במקרים מתאימים המקימים הצדקה לכך. הדברים יפים גם לענייננו, ואחזור רק בקצרה (שם, בפסקה 10.1):

    כידוע, אף מקום בו קיים נוהל, אין משמעות הדבר כי אין עוד צורך להפעיל שיקול דעת ולבחון את המקרה על נסיבותיו הפרטניות, וכפי שצויין לאמור בבג"ץ 4382/98 ד"ר וילמה גבאי נ' שר הבריאות – יהושע מצא, פ"ד נב(3) 418 (1998), בפסקה 5 לפסק דינה של כב' השופטת (כתוארה דאז), לימים הנשיאה דורית בייניש: "הלכה מושרשת היא בפסיקתנו כי אל לה לרשות לדחות בקשה המונחת לפניה בהסתמכה על מדיניותה הכללית ועל ההנחיות הכלליות שקבעה לעצמה ועל אלה בלבד. על הרשות לבדוק כל בקשה לגופה, תוך שהיא בוחנת את נסיבותיה המיוחדות, בהתחשב במדיניות הכללית, ושוקלת אם יש בבקשה הצדקה לסטות מהמדיניות שקבעה לעצמה. מדיניות כללית אינה יכולה לפטור את הרשות מבחינה עצמאית ועניינית של העניין הקונקרטי שבא בפניה. ראו דברי חברי השופט חשין בבג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד ואח' [פורסם בנבו] [1], בעמ' 515, שבו נאמר: "ועל כל אלה: הלכה שנתקבלה ומסורה היא: רשות אשר קנתה שיקול-דעת אסור לה לדחות בקשה המונחת לפניה אך בהסתמכה על הנחיות פנימיות שקבעה לעצמה, ושומה עליה לבדוק כל בקשה ובקשה לגופה, תוך שהיא בוחנת אותה לאור אותן הנחיות"."

     

    וכפי שנקבע בדומה בעת"מ (מחוזי חי') 49098-10-14 פלוני נ' משרד הפנים (נבו, 26.01.2015):

    "יש לקבל גם את טענות העותרים כי הנהלים של המשיב בעניין זה אמנם הינם נהלים חשובים לשם שמירה על שלטון החוק והסדר וכן לשם שמירה על שוויון בין הפונים למשיב, אך מדובר בנהלים ולא בדרישות שנקבעו בחוק. על כן, לא מן הנמנע שהמשיב יחרוג מנהליו במקרה ספציפי שבו לא ניתן להגיש את המסמכים על פי הנהלים, או לכל הפחות יבדוק את הבקשה לגופה על בסיס המסמכים שהוגשו, במיוחד במקרה דנן, שבו ביהמ"ש לעניינים מנהליים כבר הורה כי הבקשה תוגש בשנית בליווי המסמכים הקיימים והמסמכים שהצליח העותר להשיג".

     

    כפי שקבעתי בעניין איזנברג בפסקה 10.1 בעמ' 40: "אף הרשות עצמה, בעומדה על הקשיים בהשגת תיעוד הולם בחלק מהמקרים, מצאה לחרוג מעת לעת מנהליה, תוך הפעלת שיקול דעת נקודתי, ולמחול על המצאת מסמכים מסוימים, מקום בו הוכח לפניו כי נעשו ניסיונות כנים להמצאת המסמכים" (וראו גם: בג"ץ 10196-04יצחק לקיה נ' שר הפנים (נבו 21.06.05), שם וויתרה הרשות על הצגת המסמכים בנסיבותיו המיוחדות של המקרה, ולפנים משורת הדין). והרי כך הם פני הדברים גם בענייננו, וזוהי התוצאה הראויה.

     

    מהכלל אל הפרט

50. הרשות טוענת כי דין הערעור להידחות על הסף בשל אי-מיצוי הליכים, כפי שקרה גם בפסק הדין של בית הדין לעררים. ואמנם, מיצוי ההליכים אינו משמש כמחסום פרוצדורלי טכני, אלא מאפשר לרשות לבחון את העניין שהובא לפניה. אכן, הצדק עם המשיבה כי המכתב שעמו הגיעו המערערים ללשכת הרצליה ביום 07.04.21 (נספח ד' לערעור), אשר לטענתם הוא מהווה ערר פנימי על החלטת הרשות מיום 18.02.21 אינו יכול להחשב כערר פנימי, הן צורנית והן תוכנית.

     

    עם זאת, אני סבורה כי במקרה שלפניי, בנסיבות המקרה החריגות, בהן מתנהל ההליך במהלך עשר שנים מאז נישאו המערערים, בהם היו המערערים במשך שלוש שנים בהליך המדורג ללא שנדרשו להציג מסמכים נוספים ניתן להניח כי כלל המסמכים כבר הוגשו, ואין זה סביר לחזור ולדרוש מהמבקשים מסמכים נוספים. הרשות עמדה ארוכות בטיעוניה על חשיבות מסמכי הסף. כיון שההליך בעניינם של המערערים התנהל כסדרו במשך תקופה לא מבוטלת עד שעברו להרצליה, מעל לשלוש שנים, יש להניח כי היו בידי הרשות כל המסמכים, ואין לה להלין אלא על עצמה אם אינם בידיה עוד.

     

51. כאשר מוגשת לרשות בקשה באחת מלשכותיה, יש לתעד במפורט אילו מסמכים הוגשו, ומה נדרש מהמבקשים להשלים. כך יש לעשות בכל מקרה בו מוגשים מסמכים כלשהם, כך שבכל נקודת זמן, ניתן לדעת מה הוגש, מתי ובאיזו לשכה.

     

    לאור האמור על הרשות לבחון את בקשת המערערים לגופה בהתאם לתנאים האחרים שבנוהל, ולהימנע מדרישת מסמכים נוספים כלשהם. טענת הרשות לפיה בכל פעם יש להגיש מחדש את כל המסמכים, מהווה הכבדה יתרה ולא נדרשת על הפונים לשירותיה. ואדגיש. אין מדובר במקרה בו מוגשת בקשה חדשה בחלוף שנים רבות, ובעניין אחר. כאן הסיבה היחידה לפתחית הבקשה החדשה הייתה כי לשכת הרשות בהרצליה אבדה את המסמכים שהוגשו בשעתו ללשכה בירושלים.

     

52. במקרה שלפניי, הפעלת שיקול הדעת של הרשות בהגינות המוטלת עליה, מחייבת אותה להתייחס לנסיבותיו הפרטניות המיוחדות. בתוך כך עליה להתייחס להתמשכות ההליכים בנוגע למעמדה של המערערת, מסיבות מגוונות, אשר במהלכם אף ניתן לה בעבר רשיון ארעי א/5 ובמסגרת הבקשה בירושלים ניתן לה רשיון ב/1 כללי לבת זוג ללא שהועלה ספק בנוגע לזהותה; לנישואין שאינם במחלוקת הנמשכים שנים ארוכות; להכרות של הרשות עם המערערת וההיסטוריה האישית והזוגית שלה עוד טרם הכרותה עם המערער; ולתרומת התנהלות הרשות עצמה למצב שנוצר, בין באי החתמת "נתקבל" על מסמכים המוגשים לה, ובין באי-הסדר שגרם לאבדן מסמכים במעבר התיק מהלשכה בירושלים ללשכה בהרצליה.

     

53. ראשית, אין מחלוקת בין הצדדים כי המערערים נשואים וכי הקשר ביניהם נמשך למעלה מעשור. שנית, אין מחלוקת כי המערערים הגישו את הבקשה המקורית ללשכה בירושלים והיא טופלה לגופה ללא טענה כי חסרים בה מסמכים, וכי להעברת התיק להרצליה היתה תרומה כזו או אחרת לתסבוכת הממושכת ולטענת המערערים כי מסמכים שהוגשו אבדו באחת הלשכות או בדרך שביניהן. בנוסף, אין מחלוקת בין הצדדים כי המערערת נישאה בעבר לאזרח ישראלי והתגרשה ממנו בנסיבות שכללו אלימות שלו כלפיה וכי בקשתה למעמד מטעמים הומניטריים שהוגשה לאחר מכן - סורבה.

     

54. אמנם, כפי שטוענת הרשות, אקט הנישואין כשלעצמו הוא אקט הצהרתי בלבד, ואין די בהצגת תעודת נישואין כדי להקנות מעמד בישראל, וכפי שנקבע בבג"ץ 2355/98 ישראל סטמקה נ' שר הפנים, פסקה 64 לפסק דינו של כב' השופט, לימים המשנה לנשיא מישאל חשין, פ"ד נג (2) 728 (1999):

    "בבדיקה לגופה אין משרד הפנים מייחס אלא חשיבות מעטה לתעודת הנישואין שבני-הזוג מציגים לפניו כראיה לנישואין, ולמותר לומר כי אין הוא מסתפק באותה תעודה. משרד הפנים מזמן את בני-הזוג לשיחה, ועורך הוא דיונים נוספים מתוך מטרה לעמוד על אמיתות הנישואין ועל הימשכו של קשר הנישואין."

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    עם זאת, בעניין שלפניי אין מחלוקת בין הצדדים כי המערערים נשואים מזה למעלה מעשור, ונתון זה נזכר גם במסמכי הרשות, ולרבות בכתבי בי דין שהגישה בערעור הנוכחי. על אף שהנישואין כשלעצמם אינם מקנים מעמד, ובצדק, הם מהווים חלק מהתשתית העובדתית ההוגנת שעל הרשות לבסס טרם קבלת החלטתה בבקשה בנסיבות העניין.

     

55. על אופן ביסוס התשתית העובדתית להחלטה המנהלית עמדתי בהרחבה בפסק דיני בעתמ (ת"א) 5929-03-14 אולג קורפן נ' מדינת ישראל (רשות האוכלוסין וההגירה) (נבו, 08.06.16, להלן: עניין קורפן). כפי שציינתי שם, בבגץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו (1) 271 (1991) עמד כב' השופט תיאודור אור על חשיבות התשתית העובדתית:

    "הלכה היא, שעל מנת שרשות ציבורית תמלא תפקידה כהלכה, עליה לדאוג תחילה שכל העובדות והנתונים יהיו לפניה. באין תשתית עובדתית הולמת, לא כל החשוב והנדרש להכרעה בעניין יהיו לנגד עיניה של הרשות.".

     

    בבג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5) 412, 439 (להלן: עניין יורונט) נקבעו ארבעה מבחנים לביסוס תשתית עובדתית ראויה: הראשון, איסוף הנתונים צריך להיעשות באופן סביר לפי נסיבות המקרה; השני, מבחן השייכות לעניין, לפיו יש להתחשב רק בנתונים רלבנטיים; השלישי, אמינות הנתונים: לפי מבחן הראייה המינהלית הרשות רשאית לסמוך רק על נתונים שאדם סביר היה סומך עליהם לצורך קבלת ההחלטה הנדונה, והמבחן האחרון, מבחן מהותיות הראיות: על הנתונים שהרשות לקחה בחשבון להיות בעלי משקל מספיק, לצורך קבלת ההחלטה. כפי שקבעתי בעניין קורפן, בהתבסס על הפסיקה נדרש כי הבסיס העובדתי עליו מבססת הרשות את החלטתה יהיה בסיס עובדתי ראוי, והמבחן צריך להיות האם בחינה מעמיקה יותר של הראיות שהוגשו בתמיכה לבקשה מהרשות, נדרשת כדי שהבסיס העובדתי להחלטה המינהלית יהיה ראוי (ראו שם, פסקה 5).

     

56. במבחן זה יש לבחון גם את המסמכים הנדרשים מהמערערת. לפיכך, בהחלטה לגבי המסמכים שעל המערערת להמציא במסגרת בקשתה למתן מעמד, יש לייחס משקל גם לעובדת התמשכות הזוגיות בין המערערים למעלה מעשור ולעובדה כי נישואיהם כשלעצמם אינם במחלוקת. כמו כן ניתן לצפות כי לנתון זה תהיה השפעה גם על בחינת כנות הקשר לכשתידון הבקשה לגופה (וראו למעלה מן הדרוש לגבי קיצור ההליך המדורג כאשר בדיקת כנות הקשר מתמשכת על פני שנים: בעתמ (ת"א) 56379-04-13 נטליה סנדז'וק נ' משרד הפנים (נבו, 16.02.14)).

     

57. בנוסף, לעניין נישואיה הקודמים של המערערת לגבר אלים וההליכים הקודמים הן לעניין הבקשה למתן מעמד כאשתו שהפסיק לאחר כשנתיים, הן לעניין בקשתה למעמד מטעמים הומניטריים שסורבה לאחר התרת נישואיה עמו – טוב תעשה הרשות אם תיקח בחשבון את הנסיבות הייחודיות של המערערת בהקשר זה (וראו מחוץ לעניין שלפני, אך בקשר עם בקשתה של המערערת למעמד מטעמים הומאניטריים שסורבה טרם הכרותה עם המערער ולאחר התרת נישואיה לבעלה האלים יעקובוב, אף כי שיקול האלימות עשוי היה להטות את הכף לזכותה עוד אז: ברמ 7938/17 פלונית נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (נבו, 13.09.18)). לפיכך, יחד עם המסמכים המהותיים הנדרשים לרשות לצורך הקישור בין תעודת הלידה של המערערת לבין התעודות האחרות הנושאות את שמה, על הרשות לקחת בחשבון גם את העובדה כי במסגרת הבקשה שנקשרה לנישואי המערערת ליעקובוב הגבר האלים לא חסרו למערערת המסמכים המתבקשים עתה, וכי זהותה ידועה ומוכרת לרשות מאותה תקופה ומאותן בקשות, ואף קיבלה בעבר רשיון ארעי א/5 כחלק מההליך המדורג עם אותו אדם. והרי, אך סביר להניח כי המסמכים שנדרשו להגיש, המתיחסים ברובם לתקופה שטרם הנישואין ליעקובוב ולמתן הרשיון א/5 במסגרת הבקשה למעמד מכוחם הוגשו כבר בעבר או שלא נדרשו. בפרט סביר להניח זאת לגבי המסמך היחיד שנותר לדרישת הרשות לעניין שמותיה הקודמים של המערערת במולדובה – אשר כולם נוגעים לתקופה הקודמת לנישואיה ליעקובוב. מתבקש ללמוד מכך לגבי חשיבות דרישתם עתה במסגרת הסבירות והמידתיות, כמו גם לפי המבחן הנוגע לביסוס התשתית העובדתית להחלטה המינהלית שפירטתי לעיל בהסתמך על עניין יורונט וכפי שקבעתי בעניין קורפן.

     

58. לפיכך, בדרישת המסמכים על הרשות לבחון את הסבירות, השייכות, האמינות והמהותיות של המסמכים הנדרשים כדי לקבוע האמנם הם חיוניים לצורך ביסוס התשתית העובדתית להחלטתה, זאת בנוסף ליתר הראיות והנתונים הידועים והמוסכמים בעניין זה כמתואר לעיל. כמובן, גם בהקשר זה על הרשות להפעיל את שיקול הדעת בעניינה של המערערת בחמלה ומתוך ראיית האינטרסים שלה ושל המערער, במסגרת תפקיד הרשות לפעול בהגינות ובנאמנות כלפי הציבור ולסייע כאמור לעיל.

     

59. בשולי הדברים, ולמעלה מן הדרוש, אוסיף כי הרשות אינה צודקת בטענתה כי ההחלטה מיום 18.10.21 היא החלטה חדשה ועדכנית המייתרת את הערעור ומחייבת מיצוי הליכים כשלעצמה. זאת לאור החלטתי מיום 30.09.21 שקבעה, בין היתר, לגבי החלטה זו של הרשות: "יובהר כי החלטה זו תינתן במסגרת הצעת הפשרה של בית המשפט, במסגרת ההליך דנן". יתרה מכך, מעת שהרשות לא נעתרה לטענות המערערים לגבי רשימת המסמכים המבוקשת, שהיא מוקד הערעור שלפניי, וגם לא הושגה הסכמה בין הצדדים בעניין זה, ממילא לא ניתן לומר שהחלטת הרשות מייתרת את הערעור.

     

60. למעלה מן הדרוש אדגיש כי אין בהחלטתי כדי להשליך בדבר על החלטת הרשות לגופה, אלא רק על דרישת הסף הפרוצדורלית הקשורה בהמצאת מסמכים כתנאי לקיום דיון בבקשת המערערים. חזקה על המשיבה כי בדיון לגופה של הבקשה תיתן דעתה בלב פתוח למכלול נסיבותיה האישיות של המערערת היום ובעבר, ולתרומת הרשות עצמה למצב שנוצר כמתואר בהרחבה לעיל, ותפעיל את שיקול דעתה בהוגנות לאור נסיבותיו הפרטניות החריגות של המקרה.

     

    סוף דבר

    לאור כל האמור לעיל הערעור מתקבל במובן זה שעל הרשות לדון בבקשת המערערים למתן מעמד למערערת מכח נישואיה למערער לגופו של עניין, מבלי לעמוד על הצגת מסמכים נוספים על אלה שנמצאים בתיק לעת הנוכחית.

     

    כאמור ההליך המדורג יימשך מהמקום בו הופסק עם הגשת הבקשה החדשה בלשכת הרצליה. היינו, השנים בהם היו המערערים בהליך המדורג בירושלים, ועד להגשת הבקשה השנייה בלשכה בהרצליה ימנו במסגרת ההליך והוא ימשך ממועד זה.

     

    בנוסף להמשך ההליך המדורג לבחינת בקשתם כנדרש, תנפיק המשיבה למערערת רישיון ישיבה כללי מסוג ב/1 או א/5 לבת זוג, במסגרת ההליך המדורג, ועל פי השלב בו הוא נמצא, כמפורט.

     

    הרשות תישא בהוצאות המערערים ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 15,000 שקלים.

     

    ניתן היום, ג' אייר תשפ"ב, 04 מאי 2022, בהעדר הצדדים.