טוטיאן נ' עיריית חולון

נושא התובענה:

תובענה ייצוגית כנגד עיריית חולון לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006. הבקשה לאישור התובענה כייצוגית התקבלה ביום 7.10.2015. השאלה העומדת במרכז התביעה, אשר אושרה ביום 6.6.2016, היא מה משמעות הריבית הכלולה במונח "תשלומי פיגורים" שבסעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם-1980 (להלן: "חוק הריבית").

העובדות העיקריות הרלוונטיות לתובענה:

התובע מחזיק בנכס ברחוב xxx, חולון. ביום 28.5.2012 קיבל התובע דרישת תשלום מטעם הנתבעת, בעבור חשבון ארנונה בגין חודשים מאי-יוני 2012. כמו כן, קיבל התובע תזכורת לתשלום יתרת חוב שנותרה לו משנים קודמות (להלן: "החוב הקודם").

התובע התקשה להבין את מרכיבי החיוב וחשב כי נעשו טעויות בחישובו, ולכן פנה מספר פעמים למשיבה לבירור אודות יתרת החוב הקודם, אולם לא זכה למענה.

לפיכך, ביום 25.6.2012, שילם התובע את חובו תחת מחאה, וזאת על מנת שלא לצבור ריבית פיגורים נוספת.

ביום 31.7.2012, ענה מנהל מחלקת הגבייה בעיריית חולון לפנייתו של התובע, והשיב כי החוב הקודם נבע מריבית פיגורים שנצברה בגין אי-תשלום במועד של חשבונות ארנונה בשנים 2006–2007. התובע לא השלים עם תגובת העירייה וביום 5.8.2012 שלח שני מכתבים, באחד ביקש את ביטול תשלום היתר, ובשני טען כי שיטת הגבייה בה נוקטת העירייה אינה כדין, ביקש את חדילתה משימוש בשיטה זו, והעיר כי זוהי התראה לפני הגשת תובענה ייצוגית (ראו נספחים 7–8 לכתב לבקשת אישור תובענה ייצוגית מיום 23.9.2012).

ביום 7.9.2012 הגיש התובע תובענה מנהלית וביקש לאשרה כתובענה ייצוגית. התובע הציג מספר עילות, ביניהן גבייה בשיטת ריבית דריבית, גביית ריבית בגין איחור בתשלום של פחות מ-30 ימים (כלומר לפני תום 'תקופת החסד'), אי יידוע נישומים בחובות קטנים ושיהוי בהפעלת סמכות הגבייה.

ביום 7.10.2015, אישר סגן הנשיא כב' השופט ד"ר עודד מודריק את התובענה כייצוגית בעילה של גביית ריבית דריבית שלא כדין, ודחה את בקשת האישור בשאר רכיביה.

כב' השופט מודריק קבע כי "קיימת אפשרות סבירה ששאלת פרשנותו הנכונה של חוק הריבית תוכרע לטובת המבקש וחברי הקבוצה" (שם, פס' 67), וכן, כי תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכריע במחלוקת בין הצדדים (שם, פס' 68).

ביום 6.6.2016 אישרתי את ניסוח מודעת אישור תובענה ייצוגית. למען הבהירות, להלן חלק מנוסח המודעה:

עילת התובענה: "עילה לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק – תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".

הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה הייצוגית: "מי שעיריית חולון גבתה בגין ארנונה שלא שולמה במועד שנקבע לשילומה, 'תשלומי פיגורים' כמשמעותם בסעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ס-1980, שחושבו בשיטת ריבית דריבית. הקבוצה תכלול את מי ששילם לעיריית חולון כספים כאמור בתקופה שראשיתה ביום 6.9.2010 וסופה ביום 6.10.2015".

יוער כי ביום 25.1.2018, אישרתי את הסכמת הצדדים בהליך ת"צ 3465-08-16, לפיה תקופת התובענה תוארך עד ליום 31.12.2015.

השאלות של עובדה או משפט המשותפות לקבוצה: "מה משמעות הריבית שכלולה במונח 'תשלומי פיגורים' שבסעיף 1 לחוק הריבית – האם כעמדת התובע, הריבית מתווספת אל קרן חוב הארנונה בצירוף הפרשי הצמדה בלבד או האם כעמדת הנתבעת, הריבית מצטרפת אל קרן חוב הארנונה בצירוף הפרשי הצמדה וריבית בשיטת ריבית דריבית".

לאחר אישור התובענה כייצוגית קיימתי שישה דיונים בעניין, בין היתר נשמעו עדויות הצדדים, הוגשו ראיות וחוו"ד מומחים מטעם כל צד, וכן, כל צד הגיש את סיכומיו הענפים בסוגיה.

טענות הצדדים:

התובע:

לטענת התובע, סוג הריבית שיש לגבות כבר נקבעה בעע"מ 1017/17 עיריית נתניה נ' תומר גלבוע (פורסם בנבו, 15.01.2018) (להלן: "ערעור נתניה"), שם דחה בית המשפט העליון את ערעורה של עיריית נתניה שטענה כי הריבית מצטברת, ואימץ את הכרעת בית המשפט המחוזי לפיה הריבית, אליה כיוון המחוקק בחוק הריבית, היא ריבית פשוטה (ראו ת"צ (מנהליים מרכז) 52342-07-11 תומר גלבוע נ' עירית נתניה (פורסם בנבו, 21.12.2016) (להלן: "עניין גלבוע").

התובע טוען כי במקרים שבהם התכוון המחוקק לגביית ריבית דריבית, הוא הבהיר זאת באופן מפורש. לדעת התובע, גם אם "קיים ערפול בחוק" (סעיף 3 לסיכומי התובע) יש לפרש את החוק פרשנות המיטיבה עם האזרח ומקלה על הנישום, כשבעניין דנן, הפרשנות המתאימה היא ריבית פשוטה.

כמו כן, התובע טוען כי תשלומי פיגורים הקבועים בחוק, אינם יכולים להיות משולמים באיחור, משום שלא נקבע בחוק מועד לתשלומם. לפיכך, לא ניתן להשית תשלומי פיגורים על איחור בתשלום ריבית פיגורים. יתרה מכך, טוען התובע, כי מאחר שלא נקבע מועד לגביית תשלום הפיגורים, כפי שנקבע לתשלומי החובה, תשלום פיגורים אינו מהווה תשלום חובה לעניין חוק הריבית.

התובע טוען כי הסיפא של סעיף 3 לחוק הריבית, מהווה נוסחת חישוב ברורה לשערוך חוב ששולם חלקית. לדעת התובע, על פי הנוסחה, כאשר תושב משלם חלק מחוב, יש לחשב את הריבית על החלק היחסי שנותר מהחוב ממועד החיוב המקורי, וללא צירוף הריבית. התובע טוען כי מכך עולה בבירור שכוונת המחוקק היא גביית ריבית פשוטה. יתרה מכך, לטענת התובע, אילו הפרשנות הנכונה הייתה ריבית דריבית, לא היה צורך בנוסחה זו, מאחר שבמצב כזה הקרן והריבית הופכות לקרן חדשה, ומתייתרת ההבחנה בין השתיים.

התובע טוען כי על אף שהנתבעת הודיעה כי תחדל מגבייה בדרך של ריבית מצטברת, היא לא עדכנה את החובות שנוצרו לפני יום 1.1.2016, ועל מנת שחובות אלה יחושבו מחדש בצירוף ריבית פשוטה, יש לפנות אליה באופן פרטני. לדעת התובע, הנתבעת חייבת לעדכן את החובות באופן ייזום ועצמאי. בנוסף, טוען התובע כי הנתבעת עודנה מחשבת ריבית מצטברת על בסיס שנתי, מאחר שבכל תחילת שנה מאחדת את סכום כל החובות של אדם פלוני לחוב אחד. לדעת התובע, יש לבצע רשומות נפרדות לכל חוב, הכוללות את תאריך היווצרות החוב וסכומו המקורי (כלומר 6 רשומות בשנה, כמספר תשלומי הארנונה).

לדעת התובע, טענתה של התבעת לפיה יש לבצע 'קיזוז משפטי נגדי' מהקבוצה התובעת בשל "פגמים מטיבים" חסרת כל בסיס חוקי או יציר פסיקה (סעיף 27 לסיכומי התובע). יתרה מכך, התובע מפנה לדבריו של כב' השופט א' ריבלין בע"א 8417-09 עיריית ירושלים נ' ששון לוי (פורסם בנבו, 21.6.2012), וטוען כי קיזוז רטרואקטיבי על ידי עירייה, נוגד הלכות בית משפט עליון, וכי במקרה דנן העירייה לא עמדה בשני התנאים המצטברים על מנת שיוצדק חיוב רטרואקטיבי; מבחן הסבירות ומבחן ההסתמכות (סעיפים 168–173 לכתב תשובה לכתב הגנה מיום 16.5.2017).

בהתאם לחוות דעת המומחה מטעם התובע, רו"ח יורם שוחט, מיום 28.9.2017, ככל שתתקבל התובענה ויוכרע כי המחוקק התכוון לשיטת חישוב של ריבית פשוטה, התובע סבור שגובה ההשבה הנכון הוא 5,785,929 ₪ (סעיף 78 לסיכומי התובע). התובע טוען כי יש להשיב השבה מדויקת ופרטנית, ע"י מערכת חיצונית ומפוקחת.

לדעת התובע, בתחשיב שביצע מנהל הארנונה, מטעם הנתבעת, נפלו כשלים העולים כדי "ניסיון הונאה (לא מתוחכם במיוחד) כלפי ביהמ'ש" (סעיף 45 לסיכומי התובע).

יוער כי בנוסף לחוות דעתו של רו"ח שוחט, צירף התובע את חוות דעתו של מר משה הלוי, מיום 28.9.2017, לעניין חישוב היקף העבודה החשבונאית בנושא שחזור וחישוב החזרים כספיים.

הנתבעת:

לטענת הנתבעת דין התובענה להידחות.

הנתבעת טוענת כי אין יסוד משפטי לפיו יש להעדיף את הפרשנות המקלה עם הנישום, ובוודאי כך בעניינינו, כאשר מלכתחילה הנישום הוא מי שלא קיים את חובתו האזרחית לשלם מס בזמן. לדעת הנתבעת, מאחר שהפרשנות שהיא מציעה, לפיה ריבית פיגורים חלה גם על מרכיב הריבית, היא פרשנות אפשרית, החלטתה לגבות בשיטת חישוב זו, אינה בלתי סבירה באופן קיצוני, המצדיק את התערבות בית המשפט.

הנתבעת טוענת כי החלטת בית המשפט בעניין גלבוע היא מתן תוקף להסדר פשרה שהוסכם בין הצדדים בלבד, ואינה מהווה הכרעה עקרונית בשאלת הריבית. כמו כן, לדעת הנתבעת עניין גלבוע מובחן מהתובענה דנן בחמישה טעמים כדלהלן:

• בעניין גלבוע הסכימו הצדדים על סכום ההשבה, בעוד בעניינו מכחישה הנתבעת את העילה, הסעד וסכום ההשבה;

• בעניין גלבוע הודתה עיריית נתניה בסבירות של פרשנות התובע, בעוד שבעניינו הנתבעת אינה מודה בסבירות פרשנות התובע, ולטענתה חיוב בהתאם לחוק הריבית צריך להתבצע רק בשיטת ריבית דריבית;

• בעניין גלבוע עיריית נתניה הגישה הודעת חדילה בעוד במקרה דנן לא הוגשה הודעה שכזו;

• בעניין גלבוע נטען כי העירייה מחזירה תשלומי יתר בריבית פשוטה, טענה שלא הוכחשה על-ידי העירייה. בעוד בענייננו לא נשמעה כל טענה שכזו, ולטענת הנתבעת, היא מחזירה תשלומי יתר בתוספת ריבית דריבית;

• בעניין גלבוע ציין בית המשפט כי לא הונחו בשלב התביעה טענות חדשות לפרשנות חוק הריבית, בעוד שבמקרה דנן הגישה הנתבעת את חוות דעתו של רו"ח אופיר בוכניק מיום 23.11.2017, אשר לדעת הנתבעת שוללת את עילת התובענה ובעלת חשיבות ראייתית משמעותית.

   

  הנתבעת צירפה את חוות דעתו, מחודש פברואר 2014, של ד"ר אדם רויטר, מומחה בתחום המימון. הנתבעת טוענת כי חוק הריבית הוא חוק מימוני, ובהתאם יש לפרשו כמשמעותו "בעולם המימון" (סעיף 8 לסיכומי הנתבעת). לטענת הנתבעת יש לאמץ את קביעתו של ד"ר רויטר לפיה: "אבן יסוד בתורת המימון היא, שאם לא נקבע בחוק כי יש להטיל ריבית פשוטה, הרי ששיטת הריבית היא ריבית דריבית" (שם). כמו כן, לטענת הנתבעת, צודק ד"ר רויטר כשמבהיר כי המונח "ריבית צמודה" אינו שקול ל"ריבית פשוטה", התיבה "צמודה" מתייחסת לשיעור השינויים בערכי מדד המחירים לצרכן במשק, ואינה מהווה חלק משיטת חישוב הריבית. בהתאם, הנתבעת טוענת, כי תיתכן גם ריבית דריבית צמודה.

   

  הנתבעת טוענת כי תשלום פיגורים הוא תשלום חובה כהגדרתו בסעיף 1 לחוק הריבית, מאחר שהוא מוטל על פי ס' 2 לחוק הריבית. לכן, טוענת הנתבעת, אם סכום הפיגורים אינו משולם בזמן, הופך הוא עצמו לתשלום חובה, הצובר ריבית וניתן להטיל עליו ריבית פיגורים. הנתבעת טוענת כי אין לקבל את עמדת התובע לפיה לתשלום הפיגורים אין מועד תשלום ולכן אינו בבחינת "תשלום חובה" (ומשכך לא ניתן לגבות בגינו ריבית); לדעתה, עמדה זו עלולה להביא לתוצאה אבסורדית לפיה אין לשלם את הריבית, בין אם מחושבת בשיטה פשוטה ובין אם בשיטה נצברת. לטענת הנתבעת יש לשלם את תשלום הפיגורים באופן מידי, כך שבחלוף 30 ימים מתחילה להתווסף לסכום ריבית כאמור. הנתבעת מעירה כי גביית הריבית בתוך 30 יום, ולא באופן יומי, מהווה 'פגם מיטיב' (סעיף 10 לסיכומי הנתבעת).

   

  הנתבעת טוענת כי אם לא תתקבל עמדתה לפיה תשלום הפיגורים הוא "תשלום חובה", אזי יש לדחות את התובענה מהטעם שהיא אינה עומדת בתנאי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, המתיר הגשת תביעת השבה ייצוגית רק בגין תשלומי חובה (אשר נגבו שלא כדין).

   

  הנתבעת טוענת כי גם במישור התכליתי של החוק יש לקבל את עמדתה. לטענתה, ריבית דריבית מונעת תמריץ שלילי לדחיית תשלום חובות, מהווה הרתעה לגיטימית מאי התשלום בזמן, ומונעת אפליה בין חייבים שמיהרו לפרוע את חובם לעירייה ובין אלו ש"ביכרו נושים אחרים" (סעיף 15 לסיכומי הנתבעת). כמו כן, הנתבעת טוענת כי תנאי ההחזר של הלוואותיה הם תנאיי ריבית דריבית, כפי שמתנהל המשק הכלכלי, הפרטי והציבורי (סעיף 16 לסיכומי הנתבעת). לכן, טוענת הנתבעת, כי אם תקבוליה יחושבו בריבית פשוטה, תיפגע הקופה הציבורית. יתרה מכך, לטענת הנתבעת גבייה בשיטת ריבית דריבית מגנה מפני הנזקים הנגרמים מעיכוב פירעון החוב (אבדן נזילות, תשואה פוטנציאלית), בעוד הפרשי הצמדה מגנים על ערך הקרן משחיקה אינפלציונית. לבסוף, הנתבעת טוענת כי על מנת לגבות בשיטת ריבית פשוטה, עליה להידרש לשלבי חישוב רבים ומורכבים, שמערכת הגבייה אינה מסוגלת ליישם באופן מלא, בעוד גבייה בשיטת ריבית דריבית, היא יעילה ופשוטה.

   

  הנתבעת טוענת כי במשך כ-6 שנים, מערכת הגבייה הממוחשבת של העיריה לא גילמה בחישוב החוב והריבית כחמישה משתנים שונים, ובכך נוצרו "פגמים מיטיבים", שביטויים הוא חיוב בחסר. בהתאם, הנתבעת טוענת כי לכל היותר יש לחשב את החוב בריבית פשוטה, ובמקרים שבהם נהנו הנישומים מהפגמים המיטיבים, יש לקזז את השבת הכסף בגביית החסר. בנוסף, העירייה טוענת כי מכח עקרון הבטלות היחסית, ומאחר שלטענתה פעלה בתום לב ועפ"י סמכות נחזית, אין לחייבה בהשבה, בשל החשש מפגיעה תקציבית (סעיף 223 לכתב ההגנה המתוקן מיום 9.4.2017).

   

  לטענת הנתבעת, ככל שתתקבל התובענה, ומבלי להתחשב במרבית הפגמים המיטיבים, שיעור הנזק אינו עולה על 426,875 ₪ לכל התקופה (סעיפים 5, 36 ו-38 לסיכומי הנתבעת). הנתבעת טוענת כי השבה פרטנית, כדרישת התובע, אינה ישימה מאחר שתדרוש בדיקה ידנית ונקודתית של עשרות אלפי נישומים בתחום העירייה ולכן אם תתקבל התובענה, ראוי כי הקביעה לשיטת הריבית תיושם באופן פרוספקטיבי בלבד (סעיף 229 לכתב ההגנה המתוקן מיום 9.4.2017).

   

   

   

דיון והכרעה:

במרכז תובענה ייצוגית זו עומדת שאלה משפטית אחת, והיא, כאמור, כיצד יש לחשב את "ריבית הפיגורים" כאשר לא שולמה הארנונה תוך 30 יום ממועד התשלום. האם כטענת התובע, לפיה יש לחשב את הריבית רק על סכום הקרן, וללא צירוף מרכיב הריבית כלומר, בשיטת ריבית פשוטה. או האם, כעמדת הנתבעת, לפיה ריבית שלא שולמה מצטרפת אל קרן חוב הארנונה (לרבות ריבית פיגורים), ותשלומי הפיגורים מחושבים גם בגינה, כלומר בשיטת ריבית דריבית.

תשתית נורמטיבית

בטרם אדון בטענות הצדדים, ראוי להסדיר את המסגרת המשפטית והסמנטית לדיון.

סעיף 2 לחוק הריבית קובע כי:

"(א)  תשלום חובה שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו, ישולם בתוספת תשלומי פיגורים.

(ב)  נקבע בחיקוק שתשלום החובה ישולם בתוך תקופה קצובה והוא לא שולם תוך 30 ימים מהיום שבו נסתיימה אותה תקופה, ייחשב היום הראשון של התקופה כמועד החיוב בתשלום החובה האמור לצורך הוספת תשלומי פיגורים עליו."

"תשלומי פיגורים", מוגדרים בסעיף 1 לחוק כ"ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה".

חוק הריבית, תשי"ז-1957 מגדיר "ריבית" כך: "כל תמורה הניתנת בקשר עם מילווה ויש בה משום תוספת לקרן, לרבות דמי עמילות ודמי נכיון המשתלמים כאמור, בין שנקראים בשם ריבית ובין שנקראים בשם אחר, למעט כל סכום המתווסף לקרן עקב תנאי הצמדה לשער החליפין של המטבע הישראלי, למדד המחירים לצרכן או למדד אחר שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה".

והמונח "ריבית דריבית" מוגדר בסעיף 7 לחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961 כך: "ריבית וכן הפרשי הצמדה וריבית שנפסקו לפי חוק זה, יצורפו לקרן אחת לשנה; לענין זה, 'קרן' - סכום כסף שפסקה רשות שיפוטית וכן הפרשי ההצמדה והריבית לפי חוק זה".

חוק פסיקת ריבית והצמדה מגדיר גם את המונח "ריבית צמודה", אשר נעשה בו שימוש בהגדרת "תשלומי פיגורים" לעיל, כך: "ריבית על הסכום שמדובר בו לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה."

כמו כן, החוק מגדיר את המונח "הפרשי הצמדה": "תוספת לסכום שנפסק או שנקבע, לפי שיעור העליה של המדד מן המדד שפורסם סמוך לפני תחילת התקופה האמורה בסעיף 5(א) עד המדד שפורסם סמוך לפני תשלום הסכום, ואם שולם הסכום בשיעורים – לפני תשלום כל שיעור ושיעור".

האם ריבית היא תשלום חובה

העירייה טוענת כי תשלום ריבית הפיגורים הוא עצמו תשלום חובה, ולכן איחור בתשלומו גם הוא מחויב בריבית פיגורים. זהו, למעשה, מנגנון הריבית דריבית, נשוא התובענה. לחלופין, טוענת העירייה כי אם ריבית הפיגורים אינה תשלום חובה, התובענה אינה עומדת בתנאי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק התובענות הייצוגיות ויש לדחות את התובענה על הסף.

פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות תשס"ו-2006, קובע כי ניתן להגיש תובענה כנגד רשות מנהלית "להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר", וסעיף 3(א) לאותו החוק קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה".

סוגיה זו הוסדרה ונומקה על ידי כב' סגן הנשיא השופט ע' מודריק, בהחלטת אישור התובענה כתובענה ייצוגית. וכך קבע:

" בהצעת החוק המקורית של חוק הריבית תשלום חובה הוגדר כ"כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין,לרבות ריבית והפרשי הצמדה לפי חוק זה" (הצעת חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תשל"ט-1979, ה"ח תשל"ט 1415, בעמ' 276) לעומת זאת, הגדרת תשלום החובה המופיעה בנוסחו הסופי של סעיף 1לחוק הריבית היא "כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין, לרבות מכסות תשלום שהטיל איגוד ערים על הרשויות המקומיות שבתחומו ולרבות מסים ומכסות תשלום שהטילה מועצה אזורית על ועד מקומי." הנה כי כן, נראה כי המחוקק לכאורה בחר להשמיט את תשלומי ריבית הפיגורים מהגדרת תשלום החובה בחוק הריבית, כפי שנחקק בסופו של יום. השמטה זו מהווה לכאורה אינדיקציה לכוונת המחוקק להחריג את תשלומי הפיגורים מתשלומי החובה כמשמעותם בחוק הריבית." (שם, פס' 46–47. הדגשות במקור י.ש.).

בהמשך, קבע כב' השופט מודריק כי לא נקבע בחוק מועד לתשלום ריבית פיגורים, עובדה המהווה אינדיקציה נוספת לכך שאין מדובר בתשלום חובה.

עם זאת, קבע כב' השופט מודריק, כי ריבית הפיגורים דומה למס, או קנס, המוטל על הפרט והדורש הסמכה בחוק, ולכן "נראה כי ריבית הפיגורים מהווה תשלום חובה לצורך פריט 11, אולם לא לצורך חוק הריבית" (שם, פס' 59). יוער כי עמדה זו התקבלה גם על-ידי כב' השופטת מ' נד"ב בהחלטתה לאשר את התובענות שבפניה כייצוגיות, בת"צ (מרכז) 52342-07-11‏ ‏בית אגמי חב' לשיווק בע"מ נ' עיריית ראשון לציון (פורסם בנבו, 27.3.2013).

ריבית פשוטה או ריבית דריבית

אבן יסוד במשפט הציבורי היא עקרון חוקיות המנהל. עקרון זה מורה, כי כל רשות מינהלית חייבת לפעול בתוך דל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לה בחוק. כלומר, הרשות המינהלית רשאית לעשות רק את אותן פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשותן (ראו פרופ' דפנה ברק-ארזמשפט מינהליכרך א 98-97 (2010)).

בכל הנוגע למיסים ואגרות, סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה מציין זאת באופן מפורש: "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות", ובית המשפט העליון קבע כי חוק היסוד חל גם על תשלומי חובה ואגרות המוטלות על-ידי רשויות מקומיות (ראו בגץ 1640/95‏‏ אילנות הקריה בע"מ נ' ראש עיריית חולון, פ''ד מט(5) 582 (1996)) וכן קבע כי חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מגדרי סמכותה על פי דין, בולטת במיוחד בתחום המיסים ותשלומי החובה (ראו ע"א 7368/06דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי, פס' 34 (פורסם בנבו, 27.6.2011)).

כב' השופט א' רובינשטיין הרחיב והסביר:

"כל רשות מינהלית כפופה לעקרון חוקיות המינהל, לפיו ככל שאין ביכולתה של רשות להצביע על חוק ממנו נובעת סמכותה לעשות מעשה, המעשה אינו בתחום סמכותה, ולפיכך הריהו בלתי-חוקי ... כדברי פרופ' י' אדרעי, "אם ההחלטות לקביעת שיעור התשלום ושינויו ימומשו באמצעות חקיקת משנה שלא תהלום את תכלית ההטלה המקורית; אם יימצאו חורגים או סוטים מהתכלית המקורית, ספק אם יעמדו בביקורת שיפוטית, לאו דווקא מכוח המגבלות המצויות בחוק-יסוד משק המדינה (כללי הסמכות), אלא מכוח כללי המשפט המינהלי (כללי הפעלת הסמכות)" (ראו י' אדרעי חוק-יסוד: משק המדינה (פירוש לחוקי-היסוד בעריכת י' זמיר, 2004). סעיף 1(א) לחוק-יסוד: משק המדינה יוחד לסוגית הסמכות ומורה אותנו, כי "מסים, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות" ... עינינו הרואות, כי אילו בתשלומי חובה עסקינן, הנה ללא הסמכה מפורשת בדין לקבוע תשלומי חובה, עשוי להתייתר המשך הדיון לפי סעיף 1(ב) לחוק-יסוד: משק המדינה, שכן תמרור חריגה מסמכות לפנינו." (בג"צ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פס' כז (פורסם בנבו, 13.11.2014)).

מעקרון חוקיות המנהל עולה, כי על הנתבעת להצביע על הסמכה מפורשת בחוק, מכוחה היא גובה חוב ארנונה שלא שולם בשיטת ריבית דריבית. נראה לי כי הנתבעת לא עמדה בנטל זה. אעיר כי אין בידי לקבל את טענת הנתבעת לפיה חוק הריבית הוא "חוק מימוני" וכי יש לפרשו בהתאם לפירוש הבסיסי של "עולם המימון". הסמכה כדין אינה הסכמה בין בעלי מקצוע בתחום מסוים, אלא ציון מפורש של הסמכות לגבות בשיטה זו. "לשון החוק, ועל כך עמדנו לא אחת, היא נקודת המוצא לכל מהלך פרשני ... פרשנות שאין לה עוגן בלשון החוק אינה באה, אפוא, לכתחילה בגדר האפשרויות אותן יוכל הפרשן לשקול" (ראו רע"א 6340/07עיריית תל אביב נ' חגי טיומקין, פס' 25 לדבריה של כב' השופטת א' חיות, כתוארה אז (פורסם בנבו, 13.02.2011)).

כב' השופט ע' מודריק הגיע למסקנה, בהתאם לדברי החקיקה השונים, כי יש לפרש את המונח "ריבית צמודה" בחוק הריבית כריבית פשוטה ולא ריבית דריבית. וכך קבע:

"ריבית צמודה מוגדרתבסעיף 1לחוק פסיקת ריבית כ"ריבית על הסכום שמדובר בו לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה",ובתקנה 1לתקנות הדואר כ"ריבית על סכום החוב לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה" וכןבתקנה 2לתקנות הדואר:

"על החוב ייווספו –

(1) אם חלפו עד שנים עשר חדשים מן המועד לתשלום החוב עד מועד פרעונו בפועל – הפרשי הצמדהוריבית צמודהבשיעור של 2% לשנה על סכום החוב או ריבית פיגורים בחישוב שלריבית מצטברת, יחסית למספר הימים שבפיגור, לפי הגבוה שביניהם"

עינינו הרואות, המחוקק בחר להשתמש בשני מונחים אלה זה לצד זה באותם דברי חקיקה, ולעתים אף באותו סעיף חוק. על כן, מבחינה לשונית נראה כי מדובר לכאורה במונחים שונים, המגדירים שיטות שערוך חוב שונות והמביאים לתוצאות כספיות שונות. על כן, לו רצה המחוקק להסמיך את המשיבה לחייב בריבית מצטברת , הדעת נותנת כי היה נוקט מונח זה בחוק הריבית באופן מפורש. זה ועוד זה.  סעיף 7 לחוק פסיקת ריבית בגרסתו המקורית קבע מפורשות כי "ריבית שנפסקה לפי חוק זה לא תישא ריבית" (ראו ס"ח תשכ"א 348, בעמ' 192). סעיף זה שונה בתיקון מאוחר, ונקבע בו כי "ריבית שנפסקה לפי חוק זה, תצורף לקרן אחת לשנה" (ראוחוק הוצאה לפועל(תיקון מס' 8), תשמ"ט-1989 (תיקון עקיף לחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961), ס"ח תשמ"ט 1274, בעמ' 52). הנה כי כן, משמצא המחוקק לנכון להתיר חיוב בשיטת ריבית מצטברת , עשה כן באופן מפורש." (פס' 33–36 להחלטת אישור התובענה כתובענה ייצוגית, הדגשה שלי – י.ש).

כב' השופטת מ' נד"ב הגיעה גם היא לאותה המסקנה, בעניין בית אגמי:

"הוראה זו מלמדת באופן ברור כי ריבית צמודה לתקופה נתונה אינה מלמדת על חיוב בשיטה של ריבית דריבית. על כן נראה לכאורה כי משבחר המחוקק שלא להשתמש במונח 'ריבית דריבית' בחוק הריבית,הרי שלא כיוון לחיוב בדרך של ריבית דריבית." (שם, פס' 62).

נשיאת בית המשפט העליון כב' השופטת א' חיות, קבעה בעניין זה בערעור נתניה:

"כשהמחוקק רצה להגיד ריבית דריבית הוא ידע להגיד זאת פה הוא השתמש בתיבה "ריבית צמודה'". (עמ' 1 שורה 8–9 פרוטוקול הדיון בערעור נתניה מיום 15.1.2018).

על אף ניסיונות הנתבעת להבדיל עצמה מן הפסיקה בעניין בית אגמי ובעניין נתניה, לחוק הריבית משמעות אחת נכונה, הן לעיריית נתניה והן לעיריית חולון. כאמור לעיל, לא מצאתי כי חוו"ד והעדות של ד"ר רויטר משנה מהפרשנות המשפטית של החוק. גם לו היה מראה ד"ר רויטר כי בעולם המימון פרשנות המונח "ריבית" היא לעולם "ריבית דריבית", בעולם המשפטי, בו פועלת הרשות, יש להוכיח הסמכה מפורשת לגביית הריבית על דרך ריבית דריבית.

כדבריו של כב' השופט מודריק, לו היה המחוקק בוחר לנקוט בשיטת ריבית דריבית במסגרת חוק הריבית, חזקה כי היה נוקט לשון מפורשת, כפי שבא לידי ביטוי, למשל, בסעיף 7 לחוק פסיקת ריבית (ראו עו"ד טל קדש דיני ארנונה – פרשנות, הלכה ומעשה 366 (הוצאת בורסי, 2018)).

הנתבעת ציינה תכליות שונות שלטענתה מצדיקות את השימוש בריבית דריבית, כגון יעילות ופשטות בגבייה, הגנה מפני ירידת ערך החוב, התנהלות העירייה במשק כלכלי של ריבית דריבית ועוד.

בהחלטת אישור התובענה כייצוגית עמד כב' סגן הנשיא השופט מודריק על תכליות חוק הריבית:

"מדברי ההסבר להצעת חוק הריבית עולה כי תכליתו הסובייקטיבית של חוק זה כפולה: מצד אחד, לשמור על ערכה הכספי של קרן החוב ולפצות את הרשות על הנזק האינפלציוני שנגרם לה כתוצאה מאיחור בשילומו של תשלום החובה, ומן הצד השני ליצור תמריץ לנישומים לשלם חובותיהם לרשויות במועד" (שם, פס' 37).

בתיקון מס' 1 לחוק הריבית הוגדלה שיעור ריבית פיגורים, מ-4% ל-6% בשנה (0.5% לחודש, ראו סעיף 1 לחוק הריבית). העלאת אחוז הריבית נועדה להמריץ את החייבים לסלק את חובם לאחר שניסיון החיים הוכיח כי אין די בשיעור הריבית שהיה נהוג עד אז. ואילו כדי לשמור על ערך הכסף, ככל שתקופת הפיגור מתארכת, הריבית הוצמדה למדד המחירים. למעשה, באופן זה הריבית אינה נפגעת משחיקה ריאלית (דיני ארנונה – פרשנות הלכה ומעשה, בעמ' 365). כלומר, שתי תכליות החוק מתגשמות מעצם השתת ריבית הפיגורים בשיעור גבוה, וגבייה בשיטת ריבית דריבית היא למעשה הטלת כפל קנס ופגיעה בזכות הקניין, במידה שאינה ראויה, ואינה נחוצה להגשמת תכליות החוק.

עקרון בסיס בגביית ארנונה, בדומה להיטלים ומיסים אחרים, הוא עקרון 'מס אמת'. וכך מדבריה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעניין זה:

"ביסוד חקיקת המס עומדות מטרות שונות. העיקריות שבהן הן הבטחת הכנסה לאוצר הרשות הציבורית, וחיוב הנישום בתשלום מס אמת. אכן, 'תשלום מס אמת הוא נשמת החוק ותכליתו'". (בדנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ, פס' 59 (פורסם בנבו, 14.07.2011)).

פרשנות "פרטית" של החוק על ידי עיריה מסוימת, לפיה החוק מאפשר גבייה בריבית דריבית, מהווה חריגה מעקרון תשלום מס אמת ומהווה פגיעה באזרח. יתרה מכך, פרשנות כזו פוגעת בזכות לשוויון, בכך שמחילה שיטות חישוב שונות על תושבי ערים שונות.

לאור כל האמור לעיל, אני סבורה כי יש לקבל את התובענה. הנתבעת אינה יכולה לגבות תשלומי פיגורים בשיטת ריבית דריבית משלא הוסמכה לכך כדין. על הנתבעת לגבות תשלומי פיגורים בשיטת ריבית צמודה, כטענת התובע.

סכום ההשבה

שני הצדדים העלו טענות שונות באשר לסכום ההשבה שאותו תידרש הנתבעת להשיב, אם תתקבל התובענה. התובע נוקב בסכום שבין 10,715,126 – 11,749,919 ₪, בעוד הנתבעת טוענת כי סכום ההשבה לא יעלה על 426,875 ₪ לכל היותר. המדובר בפער משמעותי בין האומדנים של הצדדים.

הפער המשמעותי באומדן הנזק בין הצדדים וכן המורכבות בהתחקות אחר התשלומים העודפים, אינם מאפשרים לי לקבוע, בכוחות עצמי, מהו סכום ההשבה שעל הנתבעת להשיב, כתוצאה מגביית תשלומי פיגורים בתוספת ריבית דריבית.

הלכה ידועה היא כי:

"מלשונה של תקנה 130לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984 עולה כי בית-המשפט רשאי בכל עת למנות מומחים מטעמו לעניין שבמחלוקת, משמע אף לאחר הגשת הסיכומים" (ע"א 3056/99 רועי שטרן נ' המרכז הרפואי על שם חיים שיבא, נו(2) 936 (2002); ת"צ (מרכז) 27678-11-14 חברת פלג-ניא בע"מ נ' כור מתכת גרופ בע"מ (פורסם בנבו, 22.1.2018); ת"צ (ת"א) 44884-03-13 אהרן דוד מלאכי נ' ELAD HIGH PLATEAU ACQUISTION INC (פורסם בנבו, 24.3.2016)).

לפיכך ומשהתקבלה התובענה, וכן בהתאם לתקנה 19 לתקנות תובענות ייצוגיות, תש"ע-2010 ותקנה 130 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984, אני סבורה כי יש למנות מומחה מטעם בית המשפט, על מנת שייקבע את סכום ההשבה שעל הנתבעת להשיב.

באשר לטענת המשיבה לפיה "הפגמים המיטיבים" מאיינים את הנזק הלכאורי בתובענה, ולפחות יש לקזז את גביית הריבית דריבית מהרווח שנוצר לנישום בעקבות ה"פגמים מיטיבים", אעיר כי אני מסכימה לדברי עמיתי, כב' השופט מודריק, בקובעו כי "אי אפשר לקבל שהטבה לפלוני תהיה על חשבון גריעה מאלמוני. רצונה של המשיבה להיטיב עם תושביה במסגרת מסוימתאינו יכול להוות הצדקה לקביעת שיעור ריבית הפיגורים מעל הרמה המותרת לכאורה על פי חוק. כפי שהמבקש מציין בצדק, קבלת טענת המשיבה עשויה להביא לתוצאות אבסורדיות – רשויות מקומיות תוכלנה לנהל את הגבייה בתחום שיפוטן כרצונן ותוך התעלמות מהוראות החוק, כל עוד הן נוקטות במדיניות מכוונת של גביית-חסר או תת-אכיפה באחד מתשלומי החובה אותם הן מוסמכות לגבות. כך למשל, מדיניות של גביית-חסר בתחום החנייה תצדיק גביית-יתר בתחום התכנון והבנייה, וכן הלאה" (פס' 43 להחלטת אישור התובענה כתובענה ייצוגית). 

סוף דבר:

התובענה מתקבלת. אופן חישוב הריבית בתשלומי פיגורים יתבצע מעתה בשיטת ריבית פשוטה.

הצדדים ימציאו לא יאוחר מיום 20.2.20 שמו של כלכלן – רו"ח, המוסכם עליהם, אשר יתבקש להמציא חוות דעת בה ייקבע גובה ההשבה שעל הנתבעת להשיב לחברי הקבוצה.

לא יגיעו הצדדים להסכמה כאמור, ימונה על ידי מומחה ששמו מופיע ברשימת המומחים של בית המשפט.

שכ"ט המומחה ישולם, בשלב זה, על ידי הצדדים בחלקים שווים, ובחישוב סופי ייקבע התשלום במסגרת פסק הדין.

גמול לתובע מייצג ושכר טרחה לבא-כוח תובע מייצג, יקבעו לאחר קביעת גובה ההשבה, ובהתאם לסכום שיקבע.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

למעקב ביום 23.2.20.

ניתנה היום, ט' בשבט תש"פ, 04 פברואר 2020, בהעדר הצדדים.