מס תכנית: 505-0790212 - תכנית כוללת להתחדשות עירונית ח/ 619

1. לפנינו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 24.2.2020, לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית (מס' 505-0790212) וקביעת תנאים להוצאת היתרי בנייה בתחומה (להלן, בהתאמה: "ההחלטה" ו"התנאים"), בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").
2. הערר הוגש מכוח סעיף 78(ב)(1) לחוק על ידי העורר, הטוען כי הוא נפגע מההחלטה.
3. ביום 17.9.2020 קיימנו דיון בערר. בסופו, וכפי שיפורט להלן, החלטנו פה אחד לדחות את הערר.

הרקע לערר

4. עירית חולון מקדמת תכנית מתאר מקומית, שתחול על רוב שטחה הוותיק של העיר (כ-7,000 ד'; להלן: "התכנית שבהכנה"). מטרת התכנית שבהכנה לאפשר התחדשות מבוקרת, המתחשבת בשלד העירוני הקיים ובאופיין של השכונות השונות, תוך הקפדה על פיתוח מרחב ציבורי ראוי ושמירה על איכות החיים בעיר, וזאת על ידי מתן אפשרות להתחדשות ברמת המגרש (במתכונת תמ"א 38) ברוב שטח התכנית, ובחלקים אחרים על ידי מתן הוראות לקידום תכניות מפורטות לפינוי-בינוי.
5. ביום 31.12.2019 החליטה הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חולון (להלן: "הוועדה המקומית") לפנות לוועדה המחוזית בהתאם לסעיפים 77-78 לחוק, כדי שזו תודיע על הכנת תכנית ותגביל את האפשרות להוצאת היתרי הבנייה בתקופת הכנת התכנית.
6. ביום 24.2.2020 דנה הוועדה המחוזית בבקשת הוועדה המקומית לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית כוללת להתחדשות עירונית (ח/619), והחליטה כדלקמן:

"רקע

הוועדה המקומית חולון מקדמת תכנית המסדירה התחדשות עירונית בחלק ניכר מתחום העיר (כ-8,150 ד'). התכנית כוללת מוקדים לפינוי בינוי עבורם תוכן בעתיד תכנית מפורטת, וכן הנחיות לחידוש המגרש הבודד, בדומה לתמא/38.

תנאים להיתרי בנייה יחולו בהתאם למיקום המגרש בתחום התכנית, המחולק ל-5 קטגוריות (כמוצג בנספח ההתמצאות).

הוחלט:

• לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית על פי סעיף 77, שמטרתה:

עידוד התחדשות המרקם הוותיק בעיר באופן מבוקר, תוך חיזוק המרחב הציבורי ושמירה על איכות החיים בעיר.

• לקבוע תנאים לפי סעיף 78, לפיהם יינתנו היתרי בנייה על פי המפורט להלן:

1. רחבי העיר:

• לא תותר הוצאת היתרים מכוח תמא/38, אלא אם קו הבניין הקדמי בקומת הקרקע לא יפחת מ-4 מ', ובקומות שמעל לא יפחת מ-2 מ' (כולל מרפסות).
• גודל מגרש מינימלי 250 מ"ר.

2. מוקד עירוני / שמירה על תבנית הבנייה:

לא תותר הוצאת היתרים, למעט במקרים הבאים:

• חיזוק מבנים קיימים.
• בניית ממ"דים או חדרים ממוגנים בתחום קווי בניין, שנקבעו בתכנית מאושרת שאינה תמא/38.

3. מרקם לשימור:

תותר הוצאת היתרים בתחום קווי הבניין, שנקבעו בתכנית מאושרת שאינה תמא/38.

4. רחוב ראשי עם חזית מסחרית / פעילה:

לא תותר הוצאת היתרים, למעט במקרים הבאים:

בנייה מכוח תמא/38 במסלול הריסה ובנייה מחדש, קו בניין קדמי יהיה לפי תכנית מאושרת שאינה תמא/38, קווי בניין אחרים לא יפחתו מ-3 מ' וגודל מגרש מינימלי יהיה 500 מ"ר.

5. הוראת מעבר: התנאים לא יחולו על בקשות להיתר שהוחלט לאשרן עד למועד החלטה זו.
6. הוראות בכל תחום ההודעה על הכנת תכנית:

לא יותרו דירות גן בחזית לרחוב.

תותר הוצאת היתרי בנייה לטובת נגישות ובטיחות.

התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על היתרים מכוח תתל/71/א.

• תוקף התנאים:

שנתיים, או עד מועד הפקדת התכנית, המוקדם מביניהם.

• תחום התכנית והחלוקה לקטגוריות:

1. נוסח הפרסום יכלול את פירוט החלקות בחלוקה לקטגוריות הנזכרות לעיל
2. בנוסף, יצויין בפרסום כי ניתן לעיין בתשריט ובנספח ההתמצאות שמפורסמים באתרי האינטרנט של מינהל התכנון והוועדה המקומית ונמצאים בתיק התכנית בוועדה המחוזית ובוועדה המקומית.
3. העורר הוא בעלים של מגרש בשטח של 278 מ"ר, הידוע כגוש 7166, חלקה 165 בחולון. במגרש בנוי מבנה בן 2.5 קומות עם חזית מסחרית הכוללת 2 חנויות, ו-3 דירות. במגרש זכויות בנייה נוספות מכוח תכניות תקפות, שטרם נוצלו.
4. העורר הגיש בקשה להיתר לפי תמ"א 38, להריסה ובנייה מחדש של המבנה. לטענתו, הוועדה המקומית הודיעה לו כי המגרש אינו עומד בגודל המינימלי שנקבע בתנאים (סעיף ב(4) לתנאים).

טענות העורר

9. העורר טוען כי התנאים מחייבים איחוד חלקות לשם מימוש תמ"א 38, כך שגודל המגרש המאוחד לא יפחת מ-500 מ"ר.
10. העורר טוען כי התנאים מחייבים איחוד של המגרש עם אחד המגרשים הגובלים בו, אולם באחד מהם כבר מוצו זכויות הבנייה וישנם בעלים רבים, ובשני אין הסכמה של כל הדיירים, והדיירים המעוניינים במימוש תמ"א 38 מעדיפים לממשה על דרך חיזוק ותוספת קומות.
11. העורר טוען כי לפיכך, סעיף 4 לתנאים פוגע במגרש שלו בצורה בלתי מידתית, וגורם לו לפגיעה קניינית קשה ולחוסר יכולת ליישם את תמ"א 38. העורר ציין כי הבקשה להיתר מציעה בניית 7 יחידות דיור, וכי מכוח התכניות התקפות ניתן לבנות כ-4.5 יחידות דיור במגרש.
12. העורר טוען כי בשל הנסיבות הספציפיות, מיקום המגרש ואופי המגרשים הגובלים, יש להחריג את המגרש מתחולת התנאים ולאפשר ליישם בו את תמ"א 38 לפי מגרש מינימלי של 250 מ"ר.
13. לחלופין, טוען העורר כי הדרישה לאיחוד של המגרשים במסגרת תשריט איחוד, המחייב את הסכמת כל הבעלים, נוגדת את חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008 (להלן: "חוק החיזוק"), הקובע כי להיתר לחיזוק לפי תמ"א 38 נדרשת הסכמה של 66% מהדיירים, וכי להיתר להריסה והקמה מחדש נדרשות הסכמות של 80% מהם. העורר טוען כי בשל התנאי של הוועדה המחוזית, נדרשות כיום הסכמות של 100% מהדיירים. העורר טוען כי שאלה נוספת נוגעת לאופן שבו ייספרו ההסכמות – האם מכל מגרש או מהמגרש המאוחד. העורר טוען כי חובה לקבוע במסגרת התנאים כי ההסכמות שיידרשו ייקבעו לפי חוק החיזוק וייספרו לפי המגרש המאוחד.
14. לחלופי חלופין, טוען העורר כי התנאים מהווים דרך עוקפת ובלתי חוקית ושיקול זר למניעת מימוש זכויות לפי תמ"א 38, שכן תמ"א 38 עתידה לפקוע בעוד כשנתיים, ובתוך תקופה זו ודאי שלא תוכן, לא תופקד ולא תאושר התכנית שבהכנה. העורר טוען כי בתנאים נקבע גודל מגרש מינימלי באופן שרירותי, החוסם לחלוטין את האפשרות לקדם היתר לפי תמ"א 38.
15. העורר הוסיף בדיון כי יש לבחון אם מתן ההיתר יסכל את ההתחדשות העירונית במתחם כולו, שאליה התייחסה המועצה הארצית בהחלטתה מיום 5.11.2019 בעניין תוקף תמ"א 38 (להלן: "החלטת המועצה הארצית"), וטוען כי במקרה זה לא יהיה סיכול כזה, שכן גם התכנית שבהכנה לא תאפשר להוציא לפועל התחדשות עירונית במתחם הספציפי. העורר טוען כי נימוקי המועצה הארצית ביחס לתמ"א 38 אינם רלוונטיים לבקשתו להיתר.
16. בתשובה לטענות הוועדה המחוזית, הוסיף העורר כי אם התכנית שבהכנה תקבע מגרש מינימלי בגודל 600 מ"ר באזור זה, גם איחוד מגרשים עם החלקה הסמוכה לא יאפשר לו לקדם היתר להריסה ולבנייה מחדש במגרש. בתשובה לטענות הוועדה המקומית לעניין פגיעת הכניסה לחנייה בחזית הרחוב, טוען העורר כי ניתן היה לוותר על דרישות החנייה נוכח קרבתו של המגרש לתוואי הרכבת הקלה.

טענות הוועדה המחוזית

17. הוועדה המחוזית מפרטת אודות תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק, למנוע מצב שבו תכנית המצויה בהכנה מסוכלת על ידי הוצאת היתרי בנייה המנוגדים לה. הוועדה המחוזית טוענת כי סעיפים 77 ו-78 לחוק מתירים למוסד תכנון להקפיא הוצאת היתרים התואמים את התכנון התקף ומבוססים על זכויות מוקנות, על מנת שלא לפגוע בתכנון עתידי. הוועדה המחוזית מציינת כי בענייננו מדובר על הגבלת היתרים מכוח תמ"א 38, שאינה זכות מוקנית והיא תלויה בשיקול דעת של מוסד התכנון. הוועדה המחוזית מפנה בהקשר זה לפסק הדין בעע"מ 846/20 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה- מחוז תל אביב נ' אופקים ב.י. רוטשילד 70 בע"מ (13.9.2020, פורסם בנבו), שבו התקבלה העמדה לפיה תמ"א 38 היא תכנית מתאר ארצית כללית, המותירה לוועדה המקומית שיקול דעת ואפשרות לסרב לבקשה להיתר. הוועדה המחוזית טוענת כי מסיבה זו נערכות תכניות לפי סעיף 23 לתמ"א 38. כמו כן, מוסיפה הוועדה המחוזית כי לטענת הוועדה המקומית ייתכן שכלל לא היה ניתן היתר לפי תמ"א 38 גם לולא התנאים, ומבחינה זו ייתכן שהפגיעה בעורר אינה נגרמת על ידי התנאים, כנדרש בסעיף 78(ב)(1) לחוק.
18. הוועדה המחוזית טוענת כי התנאים אינם גורפים אלא מאפשרים בינוי באופן שלא יסכל את התכנית, וייצור תכנון איכותי.
19. הוועדה המחוזית מדגישה כי החוק אינו קובע מנגנון של החרגות מהתנאים, על ידי הוועדה המקומית או הוועדה המחוזית, בשלב שבו התכנון הוא בשלב היולי וראשוני, וזאת בשונה מבחינה של בקשה ספציפית להיתר אל מול תכנית שכבר הופקדה, על פי סעיף 97 לחוק. הוועדה המחוזית טוענת כי יש לאפשר לה לעסוק בתכנון במקום בבקשות להחרגה. הוועדה המחוזית מדגישה כי במסגרת דיון בערר לפי סעיף 78(ב)(1) לחוק נבחנת סבירות התנאים כעקרונות תכנוניים כללים ולא מקרה ספציפי; לעתים מקרה מסוים אכן מעיד כי התנאי בלתי-סביר, אולם רק במקרים נדירים יש הצדקה להחרגת מקרים ספציפיים מתחולת התנאים.
20. הוועדה המחוזית מציינת כי על פי סעיף 78 לחוק, ניתן לקבוע תנאים לתקופה של 3 שנים, ועוד 3 שנים בנסיבות מיוחדות, ומעבר לכך באישור השר, וזאת כאשר קיימות תכניות מורכבות שהכנתן אורכת תקופה ארוכה יותר. הוועדה המחוזית טוענת כי אין מורכבות גדולה יותר מתכניות התחדשות עירונית ופינוי-בינוי בלב מתחם עירוני קיים וצפוף, ויחד עם זאת התנאים נקבעו בפברואר 2020 לתקופה של שנתיים בלבד, והתכנית כבר הוגשה לה, כך שמדובר בתקופה קצרה שבה התנאים בתוקף, ובשמירה על איזון.
21. הוועדה המחוזית מעדכנת כי התכנית שבהכנה הומלצה להפקדה על ידי הוועדה המקומית ביום 15.7.2019, הוגשה לוועדה המחוזית ביום 24.7.2019 ועמדה בתנאי הסף ביום 25.5.2020 (מספרה המעודכן של התכנית הוא 505-0464347), והיא עתידה לעלות לדיון בחודשים הקרובים.
22. הוועדה המחוזית טוענת כי התכנית כפי שהוגשה קובעת חלוקה של שטחה למתחמים בעלי הוראות שונות להתחדשות עירונית (מוקדים עירוניים, רחובות ראשיים, רחבי העיר, מרקם לשימור, מגרשים מיוחדים ואזורי שמירה על תבנית הבניה). התכנית כוללת הוראות להתחדשות עירונית למגרשים, במתכונת תמ"א 38, וניתן יהיה להוציא מכוחה היתרי בנייה. בנוסף להתחדשות מגרשית, עבור המוקדים העירוניים (וכן כחלופה להתחדשות מגרשית ברחובות ראשיים ובמגרשים מיוחדים) ניתן גם לקדם תכנית מפורטת הכוללת פינוי-בינוי, על פי מתווה הקבוע בתכנית.
23. הוועדה המחוזית מציינת כי התכנית חלה על מבני מגורים קיימים שהוצא היתר לבנייתם לפני 1.1.1980, ואיננה חלה על בניינים שנקבע בתכנית מפורטת שחלה עליהם שגובהם אינו עולה על שתי קומות, ושטחם הכולל אינו עולה על 400 מ"ר (עיקרי ושרות).
24. הוועדה המחוזית טוענת כי גם בהודעה על הכנת התכנית נערכה חלוקה של החלקות הכלולות על פי קטגוריות (רחבי העיר, מוקד עירוני, שמירה על תבנית הבנייה, מרקם לשימור ורחוב ראשי עם חזית מסחרית/פעילה), ולכל קטגוריה נקבעו תנאים שונים להוצאת היתרים.
25. הוועדה המחוזית טוענת כי על פי נספח ההתמצאות המלווה את החלטתה, ופירוט החלקות על פי קטגוריות בנוסח הפרסום, חלקת העורר משויכת לקטגורית "רחוב ראשי עם חזית מסחרית/פעילה". ביחס לקטגוריה זו נקבע: "לא תותר הוצאת היתרים, למעט במקרים הבאים: בנייה מכוח תמא/ 38 במסלול הריסה ובנייה מחדש, קו בניין קדמי יהיה לפי תכנית מאושרת שאינה תמא/ 38, קווי בניין אחרים לא יפחתו מ-3 מ' וגודל מגרש מינימלי יהיה 500 מ"ר". על החלקה בנוי מבנה בקו בניין 0 עם החלקה הצמודה ממערב.
26. הוועדה המחוזית טוענת כי גם בתכנית כפי שהוגשה, חלקה זו משויכת לקטגוריה "רחובות ראשיים (עם חזית פעילה)". בקטגוריה זו בתכנית קיימת מגבלה ביחס לגודל המגרש, הקובעת כי הריסה ובנייה מחדש תותר בחלקה בת 600 מ"ר ומעלה, כלומר במקרה הנדון יהיה צורך באיחוד 3 חלקות לפחות, ולאור העובדה כי על החלקות בנויים מבנים בקו בניין 0, סביר שיהיה צורך בשני צמדי בניינים, 4 חלקות.
27. הוועדה המחוזית טוענת כי מדובר על חלקה בגודל של 278 מ"ר בלבד ברחוב סוקולוב, שקבוע בתכנית כרחוב ראשי עם חזית פעילה. בתנאים להוצאת היתרי בנייה נקבע כי יותר רק היתר להריסה ובנייה מחדש ועל חלקה שגודלה 500 מ"ר ומעלה, וזאת בשל הצורך ליצור מגרשי תכנון לצורך תכנון ראוי. בהתאם מדובר על דוגמא המבהירה את הקושי לאפשר הריסה ובנייה על חלקה קטנה, הבנויה בקיר משותף עם חלקה סמוכה. בנייה ללא חיוב גודל מגרש מינימלי וללא חיוב באיחוד מגרשים במקרה של חלקות קטנות במיוחד תאפשר מבנים בעלי קיר משותף שאינם באותו גובה, היוצרים מראה לא הולם של קיר אטום בגובה מספר משמעותי של קומות (התכנית, כשתאושר, תאפשר בנייה עד 10 קומות ברחוב, ואילו המבנה הצמוד בן 4 קומות בלבד). בתכנית ובתנאים להוצאת היתרים מבוקש להימנע מסיטואציה זו על ידי הגבלת הוצאת ההיתרים למגרש גדול בלבד (כלומר, לשתי החלקות הסמוכות יחדיו).
28. לטענות בעניין תמ"א 38, משיבה הוועדה המחוזית כי התכנית שבהכנה היא תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, המגלמת בתוכה את הזכויות מכוח תמ"א 38 ומאפשרת לקבלן גם לאחר פקיעת תמ"א 38, בהתאם לאופי ולבינוי הקיים הרצוי במתחמים השונים בעיר.
29. הוועדה המחוזית טוענת כי התכנית שבהכנה, שהיא תכנית להתחדשות עירונית, עדיפה על תמ"א 38, כפי שניתן ללמוד מהחלטת המועצה הארצית מיום 5.11.2019 ביחס לתמ"א 38.
30. הוועדה המחוזית טוענת כי החלטתה יוצרת איזון ראוי בין פגיעה, שהיא זמנית בלבד, למתן האפשרות לתכנון נכון וראוי.

טענות הוועדה המקומית

31. הוועדה המקומית מפרטת אודות הכנת התכנית הכוללנית לעיר חולון, תכנית ח/2030 (להלן: "התכנית הכוללנית"), החל משנת 2010. הוועדה המקומית טוענת כי התכנית הכוללנית כוללת, בין היתר, שמירה על רשת רחובות בקנה מידה משתנה, כאשר במפגשים בין הרחובות מתוכננים מוקדים מחוללי פעילות עירונית מגוונת.
32. הוועדה המקומית מפרטת כי התכנית שבהכנה הוכנה מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, תוך התאמתה לתנאים הייחודיים של העיר ולתפיסת התכנון העומדת בבסיס התכנית הכוללנית, ובכלל זה חיזוק רשת הרחובות הראשיים בעיר. הוועדה המקומית מציינת כי התכנית שבהכנה מצויה בשלבים מתקדמים, וצפויה להיות מופקדת בחודשים הקרובים. התכנית שבהכנה אינה פוגעת בזכויות מוקנות מכוח תכניות תקפות, ומחלקת את מרחב התכנון של חולון למתחמים שונים:

• מוקדים עירוניים: מתחמים המיועדים להגשת תכנית מפורטת לפיתוח עירוני אינטנסיבי, מעורב שימושים. במוקדים אלה הוגבלו הזכויות למתן היתרי בנייה מכוח תמ"א 38.
• רחובות ראשיים: מתחמים המיועדים לבנייה אינטנסיבית עם חזית פעילה לאורך רח' סוקולוב, ורחובות ראשיים אחרים בעיר.
• רחבי העיר: מתחמים בפנים השכונות, המחולקים לסוגים שונים בעלי זכויות שונות.
• מרקם לשימור: מתחמים לשימור מרקמי בשכונת אגרובנק.
• אזורי שמירה על תכנון הבנייה: מתחמי בנייה נמוכה המיועדים לשמירה על המרקם העירוני ותבנית הבנייה בתחומם.
• מגרשים מיוחדים: מגרשים שהנסיבות המיוחדות שלהם מצדיקות איסור הריסה ובנייה, כגון: מגרשים שבהם בניינים קיימים בגובה 5 קומות על עמודים ומעלה.

33. הוועדה המקומית מפנה גם היא לפסיקה שעניינה תכלית סעיף 78 לחוק, לקבוע תנאים על מנת להגביל הענקת היתרי בנייה במטרה להגן על תכנית שבהכנה, ולמנוע סיכולה עוד טרם הבשלתה.
34. הוועדה המקומית טוענת כי במקרה זה, יש הצדקה לתנאי שנקבע בדבר גודל מגרש מינימלי, ויש להעדיף את האינטרס הציבורי ארוך הטווח על פני האינטרס הכלכלי קצר הטווח של העורר, מן הטעמים הבאים:

• לתנאים יש חשיבות מכרעת לפיתוח רח' סוקולוב כרחוב ראשי ומשמעותי ברשת העירונית בחולון, עידוד התחדשות במגרשים הגובלים בו וצמצום כניסות לחנייה, הרחבת המדרכה ויצירת מעבר מקורה להולכי רגל (באמצעות קביעת זיקת הנאה במרווח הקדמי), והוספת שימושים של חזית מסחרית לחיזוק הרחוב והעירוניות ברשת.
• התנאים יתרמו למימוש פוטנציאל הבנייה לאורך רח' סוקולוב. איחוד החלקה עם החלקה הצמודה אליה ממערב מייצר מגרש בגודל של כ-550 מ"ר, והתחדשות בחלקות יחד תאפשר את מימוש מלוא הפוטנציאל ברחוב ראשי עם חזית פעילה. לעומת זאת, חידוש המבנה בחלקה עצמה יפגע בפוטנציאל ההתחדשות של החלקות הגובלות ויגדיל את הסיכונים להשארת חלק מרח' סוקולוב בלתי מפותח, בניגוד לראייה התכנונית הכוללנית של הוועדה המקומית. הוועדה המקומית טוענת כי לא ניתן להשיג את ערכי ההתחדשות העירונית ואת מטרות התכנית הכוללנית באמצעות התחדשות במגרש הבודד מושא הערר.

35. הוועדה המקומית טוענת כי גם ללא התנאים, קיים קושי לניצול מיטבי של הזכויות בחלקת העורר מכוח תמ"א 38, שכן בחלקה קיים מבנה עם קיר משותף, ועל פי ההנחיות המרחביות (מס' 22) שאושרו על ידי הוועדה המקומית לתמ"א 38, "במבנה בעל קיר משותף למבנה השכן יש להציג תכנון כולל לשם יצירת מראה רציף ותואם של נפחי בנייה וגבהים, פתחים מעקות, חומרי גמר ועוד".
36. הוועדה המקומית טוענת כי מטעם זה, גם אם העורר היה פועל לקידום היתר בנייה מכוח תמ"א 3/38, ההיתר לא היה כולל ניצול מיטבי של פוטנציאל הבנייה בחלקה, לאור ההנחיה המרחבית הנ"ל, המחייבת שמירה על גובה ונפח דומים לאלה של הבניין ממערב (4 קומות).
37. הוועדה המקומית טוענת כי זכויות מכוח תמ"א 38 אינן זכויות מוקנות, וכי התכנית שבהכנה אינה פוגעת בזכויות מוקנות ולעורר יתאפשר לממש את זכויותיו על פי התכניות התקפות. כמו כן, טוענת הוועדה המקומית כי התכנית שבהכנה והתנאים אינם פוגעים באפשרות לממש את תמ"א 38 יחד עם החלקה הסמוכה, ולקבל את מלוא הזכויות האפשריות במסגרת זו.

דיון והכרעה

38. לאחר שמיעת טענות הצדדים, החלטנו פה אחד לדחות את הערר, וזאת מאחר שאנו סבורים כי התנאים שנקבעו על ידי הוועדה המחוזית נחוצים, בשלב זה, לצורך מתן אפשרות לקידום התכנון במסגרת התכנית שבהכנה, ובין היתר בהתחשב בפרק הזמן שבו יהיו התנאים בתוקף. כמו כן, לא מצאנו כי נסיבות העניין מצדיקות את החרגתם של מקרקעי העורר מתחולת התנאים.
39. במסגרת דיון לפי סעיף 78(ב)(1) לחוק, אנו בוחנים את החלטת הוועדה המחוזית לפרסם החלטה בדבר הכנת תכנית ולקבוע תנאים מגבילים בתקופת הכנתה, את סבירות התנאים שנקבעו, ואת השאלה אם התנאים אינם פוגעים בעורר יתר על המידה ביחס לאינטרס הציבורי שבקידום התכנית. לעתים המקרה הקונקרטי המובא לדיון בפנינו מעיד על חוסר סבירות או צורך לדייק את התנאים, באופן רוחבי. בקשות להחרגה נענות במקרים יוצאי דופן, למשל כאשר השתלשלות העניינים במקרה מסוים מצדיקה מיצוי של הליך הרישוי חרף התנאים (ר' למשל החלטתנו בערר 19/20 רבקה רוטשילד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (20.8.2020, פורסם בנבו)).
40. התכנית שבהכנה מקודמת כתכנית כוללת להתחדשות עירונית (על פי סעיף 64(ב) לחוק) וכתכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38. לפיכך, ניתן להתנות על האופן שבו מאושרות זכויות הנובעות מתמ"א 38 במסגרת הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק (ר' סעיפים 23 ו-24 לתמ"א 38). זאת, בנוסף לסעיף 22 לתמ"א 38, השומר על זכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לפי תמ"א 38 משיקולים שונים, לרבות בהתאם למסמכי מדיניות שהוכנו על ידיה, גם מקום שבו לא מקודמת תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38.
41. בענייננו, התנאים שנקבעו אינם מאפשרים לממש תוספת זכויות מכוח תמ"א 38 במגרשים ששטחם קטן מ-500 מ"ר, ובכך נמנעת מהעורר האפשרות לקבל תוספת זכויות מכוח תמ"א 38 במסגרת בקשה להיתר שהוגשה ביחס למגרשו בלבד. עם זאת, וכפי שצוין, ייתכן שקיימת מניעה שיקבל זכויות אלה גם בשל ההנחיות המרחביות שפרסמה הוועדה המקומית, הכוללות הוראות בינוי ביחס למבנים בעלי קיר משותף, ורלוונטיות לבקשה להיתר שהוגשה על ידי העורר.
42. יודגש, כי התנאים להוצאת היתרים בתקופת הכנת התכנית אינם גורפים, בכמה היבטים: ראשית, הם אינם מונעים הוצאת היתרים מכוח תמ"א 38 במקרים שבהם מגרש עומד בדרישת שטח המינימום; שנית, התנאים אינם מונעים איחוד מגרשים, כך שמגרש ששטחו קטן מ-500 מ"ר יכול להתאחד עם חלקה סמוכה לצורך עמידה בדרישת שטח המינימום, ולקבל היתר הכולל זכויות מכוח תמ"א 38 גם בתקופת הכנת התכנית; שלישית, התנאים אינם מונעים הוצאת היתר מכוח תכניות תקפות בתקופת הכנת התכנית, ואינם צפויים למנוע זאת גם על פי הוראותיה המתגבשות של התכנית שבהכנה.
43. כאמור, בתכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, הנערכת לצורך התאמת תמ"א 38 למאפייני יישוב או חלקים ממנו, ניתן לקבוע כי יחולו רק חלק מהוראות תמ"א 38. בתכנית שבהכנה, מתכננת הוועדה המקומית לקבוע גודל מגרש מינימלי למימוש תמ"א 38 ברחובות ראשיים עם חזית מסחרית פעילה, וזאת על מנת לעודד התחדשות עירונית במספר חלקות יחד, מה שיאפשר השגת מטרות תכנוניות של הרחבת מדרכות, צמצום כניסות לחנייה, יצירת מעבר מקורה להולכי רגל באמצעות קביעת זיקת הנאה במרווח הקדמי והוספת חזית מסחרית. בנוסף לכך, ההוראה נועדה למנוע מצב שבו תיווצר פגיעה חזותית כתוצאה מהקמת מבנים בעלי קיר משותף בהפרשי גבהים משמעותיים ביניהם. התנאי שכנגדו מופנה הערר הוא לפיכך תנאי שנועד לקדם אינטרס ציבורי, ואת הפגיעה בעורר יש לבחון אל מול אינטרס ציבורי זה.
44. במסגרת האיזון שעלינו לערוך בין הפגיעה בעורר לבין האינטרס הציבורי שבקידום התכנית, יש משקל גם למשך התקופה שנקבעה לתחולת התנאים. סעיף 78 מאפשר למוסד התכנון לקבוע תקופה של שלוש שנים שבה יהיו התנאים בתוקף, תקופה נוספת של שלוש שנים מטעמים מיוחדים שיירשמו, והארכה נוספת באישור השר. במקרה זה, ההחלטה לקבוע תנאים התקבלה ביום 24.2.2020, לאחר שהתכנית כבר הוגשה לוועדה המחוזית, והם נקבעו לתקופה של שנתיים או עד למועד הפקדת התכנית, שהדיון בהפקדתה צפוי להתקיים בחודשים הקרובים.
45. העובדה שהתנאים נקבעו לאחר שעיקרי התכנית כבר גובשו, והתקופה הקצרה יחסית שבה הם צפויים להיות בתוקף, מעידות על מידתיות ההחלטה והתנאים ועל כך שהוועדה המקומית והוועדה המחוזית לא ביקשו להגביל את האפשרות להוציא היתרי בנייה מעבר לכפי שנדרש לצורך מניעת סיכול התכנון העתידי. זאת, כאמור, בנוסף לכך שלא הוגבלה הוצאת היתרי בנייה מכוח זכויות מוקנות, אלא נקבעו תנאים למימוש זכויות מכוח תמ"א 38, שהן זכויות מותנות הנתונות לשיקול דעת הוועדה המקומית (ור' לעניין זה פסק הדין בעע"מ 846/20, שאליו הפנתה הוועדה המחוזית במועד הדיון).
46. כפי שציינו בהחלטות קודמות (ערר 14/20 תמ"א הבירה בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים (פורסם בנבו, 22.06.2020); ערר 9/20 חברת מ. רשף הנדסה בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז (8.7.2020, פורסם בנבו)), החלטת המועצה הארצית לא ביטלה את תוקפה של תמ"א 38 באופן מידי, והיא מאפשרת המשך דיון בבקשות להיתר לפי תמ"א 38 ואף הגשת בקשות חדשות עד למועד פקיעת תוקף התמ"א. איננו סבורים כי בהחלטת המועצה הארצית כשלעצמה יש כדי לשפוט לחומרה בקשות להיתר לפי תמ"א 38, שיש בהן כדי לשפר את מצבם הקיים של בניינים שאינם עומדים בתקן עמידות מפני רעידות אדמה; ודאי שחיזוק המבנה ושיפורו לטובת הדיירים במסגרת פרויקט התמ"א 38 ייטיבו את המצב ביחס למצב הקיים. אלא שכאשר במקביל לבקשות כאלה מקודמת תכנית התחדשות עירונית בראייה מתחמית, שאם תאושר תוכל להוות מוצר תכנוני כולל ועדיף שישפר את מצבם של מספר גדול יותר של דיירים במתחם ובסביבתו, החלטת מוסדות התכנון להעדיף תכנית כזו על פני הפתרון הנקודתי והחלקי המושג באמצעות היתר לפי תמ"א 38, היא החלטה מקובלת וסבירה. ודאי שהדברים נכונים כאשר תכנית ההתחדשות העירונית המקודמת היא עצמה תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, שאינה שוללת את האפשרות לממש היתרים מכוח תמ"א 38 אלא קובעת הוראות ליישומה בהתאם למאפייני היישוב או חלק ממנו.
47. לקביעה כי מדובר בתנאים מידתיים כשלעצמם, נוסיף כי הפגיעה שלגביה טוען העורר נובעת מנסיבות ספציפיות של היעדר ההסכמות הנדרשות לאיחוד חלקות מצד בעלי החלקות הסמוכות לחלקתו, בנקודת הזמן הנוכחית. מדובר בנסיבות אשר מעבר לאפשרות שישתנו בעתיד, מאפיינות מקרים רבים של קושי להגיע להסכמות נדרשות עם בעלי זכויות, ואיננו סבורים כי נסיבות אלה, כשלעצמן, מצדיקות החרגה של מקרה ספציפי מהתנאים.
48. אמנם, העורר נקלע לסיטואציה שבה בשל עיתוי הגשת הבקשה להיתר, בתקופה הקצרה שבה התנאים עומדים בתוקף, אין באפשרותו לממש את הפוטנציאל המלא של זכויות בנייה מכוח תמ"א 38. אולם, התנאים אינם פוגעים באפשרותו לממש זכויות מוקנות מכוח תכניות תקפות, או באפשרותו לממש זכויות בנייה מכוח תמ"א 38 בכפוף לאיחוד חלקות. לפיכך, אנו סבורים כי מדובר בפגיעה מידתית שאינה מצדיקה החרגה מהתנאים. נעיר בהקשר זה כי אם העורר יסבור כי דרישת המגרש המינימלי שתיקבע בתכנית שבהכנה אינה סבירה, יהיה באפשרותו להגיש התנגדות להוראה זו לאחר הפקדת התכנית.

סיכום

49. מהטעמים המפורטים לעיל, החלטנו פה אחד לדחות את הערר.

היום, א' חשון תשפ"א (19 אוקטובר 2020)                                                                          

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים