רזניק נ' וועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה חיפה

עתירת העותרים מכוונת נגד החלטת המשיבה 1, ועדת הערר לתכנון ובניה – מחוז חיפה (להלן: ועדת הערר), לפיה התקבל ערר שהוגש על ידי המשיבה 3 – מבקשת ההיתר – על החלטת המשיבה 2, הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: הועדה המקומית) לדחות את בקשתה להריסה ולבניה מחדש של בניין מגורים קיים ברחוב חנה 13 בחיפה (להלן: המבנה), לפי תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה – תמ"א 38 (להלן: תמ"א 38 או תמ"א). העתירה עוסקת בסוגיה אחת – האם תמ"א 38 חלה על המבנה?

רקע והחלטת ועדת הערר

ביום 14.10.2024 ניתנה החלטתה של ועדת הערר בערר שהוגש על ידי המשיבה 3 (להלן: היזם), בגדרה התקבל ערר היזם ואושרה בתנאים בקשה להיתר בניה, להריסה ובניה מחדש של המבנה בהתאם להוראות תמ"א 38. המבנה מושא הדיון הוא מבנה ישן שתוכנן בסוף שנות ה – 60, הבקשה להקמתו אושרה על ידי הועדה המקומית בשנת 1969 ונבנה בשנת 1970. המבנה כולל 3 קומות – 2 קומות מגורים שבכל אחת מהן 2 דירות, מעל קומת עמודים פתוחה. העותרים הם בעלי דירות בחלקות מקרקעין גובלות למבנה, שמתנגדים לפרויקט.

ראשיתם של הליכי התכנון, בבקשה להיתר שהגיש היזם לועדה המקומית, במסגרתה ביקש להתיר בניית מבנה בן 7 קומות מעל קומת חניה, שכולל 13 יחידות דיור במקום המבנה הקיים – הכל במסגרת תמ"א 38. העותרים (למעט משפחת שטרן) הגישו התנגדות לועדה המקומית ותמכו את התנגדותם בחוות דעת שנערכו על ידי המהנדס מר יוסף דוידזון (להלן: המהנדס דוידזון וחוות דעת דוידזון) וכן על ידי האדריכלית רות בלומנפלד. בחוות דעת המהנדס דוידזון צוין (בין היתר) כי המבנה לא עומד בתנאים המקדמיים לתחולת תמ"א 38, משום שלא הוצגו נתונים לפיהם המבנה נדרש לחיזוק בפני רעידות אדמה, ולא הוכח שאינו עומד בתקן ת"י 413 העדכני, שקובע את התקינה לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה (להלן: תקן 413).

ביום 1.5.2024 החליטה הועדה המקומית לדחות את הבקשה להיתר שהגיש היזם, זאת בשל חריגות תכנוניות שהתגלו בה ופורטו בהרחבה בהחלטה. עם זאת, הועדה המקומית קבעה כי המבנה טעון חיזוק "עפ"י בדיקת קונסטרוקטור עירוני", ומכאן שתמ"א 38 חלה עליו.

על החלטת הועדה המקומית הגיש היזם ערר לועדת הערר, בהתאם לסעיף 152 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). בהחלטתה מיום 14.10.2024 – היא ההחלטה מושא העתירה – קיבלה ועדת הערר את הערר והחליטה לאשר את הבקשה להיתר באופן חלקי. בהתייחס לטענות העותרים, לפיהן המבנה לא טעון חיזוק ועל כן אין ליישם לגביו את תמ"א 38, נקבע כי בבדיקת מהנדס עירוני נמצא שהמבנה טעון חיזוק, כי ההליך המקצועי-הנדסי בוצע כנדרש בהתאם לנוהל הבקרה ההנדסית לפי הוראות תמ"א 38 וכי "אין גם מחלוקת שמהנדס הוועדה בחן את המסמכים וחיווה דעתו כי המבנה הקיים זקוק לחיזוק וכי המבנה המוצע במצבו הסופי יעמוד בדרישות תקן 413". ועדת העורר הוסיפה וציינה כי "משההליך המקצועי- הנדסי בוצע כנדרש, בהתאם לנוהל הבקרה ההנדסית, ומכיוון שלא הובאה כל ראיה שנפל פגם בהליך זה, אין מקום להתערבותנו במישור זה של הבקשה". ועדת הערר אף הוסיפה וציינה כי היא עוסקת בהיבטים התכנוניים של הבקשה להיתר, ואיננה נדרשת לטענות העוסקות בתוכן הבדיקה ההנדסית, או בתוכנם של המסמכים והחישובים ההנדסיים, משום שנושאים אלה אינם בתחום מומחיותה של ועדת הערר ובחינתם הופקדה בידי מהנדס הועדה.

ביום 27.3.2025, לאחר שהצדדים השלימו הגשת את כתבי הטענות, התקיים דיון בעתירה במהלכו חידדו הצדדים את טענותיהם. בכתבי הטענות האריכו הצדדים בטיעוניהם, אך אסתפק בהצגה תמציתית של הטענות כפי שהן משתקפות מהעתירה, מהתשובות ומהדיון שהתקיים לפניי. כדי להבין את טענות הצדדים אקדים רקע קצר.

תמ"א 38

במוקד העתירה – הוראות תמ"א 38. תכליתה של תמ"א 38 לעודד חיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה. התכנית קובעת הסדרים תכנונים במטרה לעודד ביצוע חיזוק מבנים קיימים על ידי תוספות בנייה, באמצעות יצירת מסגרת תכנונית שתאפשר מתן היתרי בניה לשינויים במבנים וקביעת תנאים למימוש תוספות הבנייה. ודוק: תמ"א 38 כוללת כיום שני מסלולים – מסלול של חיזוק מבנה קיים ומסלול של הריסה ובניה מחדש. הבקשה להיתר במקרה שלפנינו היא להריסה המבנה ובניית מבנה חדש במקומו.

כדי לקבוע אם תמ"א 38 חלה על מבנה נתון, יש לעמוד בתנאי מקדמי בגדרו נבחנת השאלה האם יש צורך בחיזוק המבנה; שאם לא כן, אין תחולה לתמ"א. כיצד אם כן נקבע אם מבנה טעון חיזוק וניתן להחיל עליו את הוראות תמ"א 38?

סעיף 8 לתמ"א 38 קובע כי "לא יותר חיזוק מבנה קיים על פי תכנית זו אלא אם בחן מהנדס את עמידות המבנה בפני רעידות אדמה וקבע בכתב כי יש לחזקו". סעיף 9 לתמ"א 38 מוסיף וקובע כך: "קבע המהנדס כי יש צורך לחזק את המבנה, יגיש למהנדס הועדה המקומית את כל המסמכים המפורטים בנספח מס' 2, לרבות דין וחשבון שבו יפרט את המצב הקונסטרוקטיבי של המבנה, את אופן החישוב הסטטי של חוזק המבנה ואת שיטת החיזוק המוצעת, הערוכים בהתאם למפורט בנספח". הנה אם כן, על פי הוראות תמ"א 38 יש להיווכח כי המבנה טעון חיזוק על פי הליך בקרה הנדסית סדור שנקבע בנספח 2 לתמ"א 38 – "נוהל ביצוע בקרה הנדסית על בקשה להיתר הכוללת חיזוק בפני רעידות אדמה" (להלן: הנוהל או נספח 2). בסעיף 1 לנוהל נאמר כי "נספח זה מגדיר את נוהל ביצוע בקרה הנדסית על בקשה להיתר הכוללת חיזוק מבנה קיים בפני רעידת אדמה". על פי הנוהל, על מבקש ההיתר להגיש לועדה המקומית סדרה של מסמכים ובכלל זה חישובים סטטיים ובדיקות מעבדה שמעידים כי המבנה טעון חיזוק. סעיף א(3) לנוהל קובע כלהלן:

"היתר בניה לחיזוק מבנה קיים מכח תמ"א 38 ינתן רק אם הונחה דעת הועדה המקומית ומהנדס הועדה כי המסמכים ההנדסיים, החישובים הסטטיים והנספחים ההנדסיים שהוצגו בפיהם ונבדקו על ידם, מעידים כי המבנה ורכיביו במצב הסופי, לאחר ביצוע עבודות החיזוק, מקיימים את מקדמי הבטיחות הנדרשים על-פי ת"י 413 ועומדים בעומסים הסיסמיים על פי דרישותיו. מומלץ כי מהנדס הועדה יבחן את המסמכים ההנדסיים, חוות הדעת וממצא בדיקות המעבדה המפורטים בנוהל זה בעזרת מהנדס יועץ המומחה בתחום".

כבר עתה נעיר כי הנוהל לא מבחין בין הדרישות במקרה של חיזוק מבנה לבין הדרישות במקרה של הריסת מבנה ובניית מבנה חדש, כלומר בין מסלול החיזוק לבין מסלול ההריסה. במקרה האחרון הדעת נותנת כי אין צורך לבחון אם החיזוק יעמוד בדרישות התקן הרלוונטי לרעידות אדמה, אלא רק את השאלה אם המבנה טעון חיזוק – כדי לקבוע אם תמ"א 38 חלה על המבנה. זאת משום שממילא התכנית לבניית המבנה החדש תהיה חייבת לעמוד בתקינה העדכנית לגבי רעידות אדמה.

נזכיר כי במקרה שלפנינו הבקשה להיתר הנה לפי מסלול הריסה ובניה מחדש ולא חיזוק. סעיף 14א לתמ"א 38 שכותרתו "הריסת מבנה והקמתו מחדש" קובע כי "הועדה המקומית רשאית להתיר הריסת מבנה אשר הוצא היתר לבנייתו קודם ה – 1 בינואר 1980 ונקבע על ידי מהנדס כי יש צורך בחיזוק המבנה בפני רעידת אדמה כאמור בסעיפים 8 ו- 9 והקמתו מחדש בתוספת זכויות בניה...". במקרה של הריסה כמו במקרה של חיזוק, הוראות התמ"א מפנות לסעיף 9 אשר מחייב הגשת "כל המסמכים המפורטים בנספח מס' 2".

תמצית טענות הצדדים

העותרים

העותרים טוענים כי ועדת הערר לא בחנה כראוי את טענותיהם, וזאת על אף שהציגו בפניה את חוות דעת דוידזון שקובעת שהמבנה אינו זקוק לחיזוק, אשר עומדת בסתירה לחוות דעת המהנדס מטעם הועדה המקומית. נטען כי בנסיבות אלה היה על ועדת הערר למנות מומחה מטעמה.

לטענת העותרים, החלטת ועדת הערר לאשר את בקשת ההיתר בשים לב לטענות שהועלו בפניה בדבר פגמים שנתגלו בבדיקות שנערכו, היא החלטה בלתי סבירה וניתנה תוך הפעלה לקויה של שיקול הדעת, ותוצאתה היא שלא תיכון ביקורת שיפוטית על החלטת מהנדס הועדה המקומית. כן נטען כי ראוי היה שועדת הערר תברר אם חוות דעת מהנדס הועדה המקומית מושתתת על עקרונות הנדסיים הגיוניים ומקובלים, המעוגנים בתקני הבנייה ועל תשתית נסיבתית מתאימה. משלא עשתה כן, חסמה ועדת הערר את האפשרות להתנגד למישור ההנדסי של בקשת ההיתר. על כן מבקשים העותרים שייקבע כי ועדת הערר טעתה טעות משפטית בסיסית וקיבלה החלטה בלתי סבירה, ומכאן שיש להורות על ביטול ההחלטה ולחייב את ועדת הערר לדון בטענותיהם במישור ההנדסי.

ועדת הערר

לטענת ועדת הערר לא נפל כל פגם בהחלטתה, זאת בהינתן שלא הייתה מחלוקת כי הנוהל ההנדסי הנדרש לצורך הבחינה אם המבנה טעון חיזוק קוים כהלכתו; והועדה המקומית אף שבה ובדקה את הטענות שהעלה המהנדס דוידזון פעם נוספת. נטען עוד כי אין לייחס משקל לטענת העותרים לפיה החלטתה אינה מנומקת, וזאת בהעדר טענה כי ההליך לא בוצע כנדרש, וכי לימין ועדת הערר והועדה המקומית עומדת חזקת תקינות המנהל. נטען כי הסמכות לבחון אם המבנה טעון חיזוק נתונה למהנדס הועדה והוא בוחן שאלה זו על יסוד מומחיות ועל כן אין להתערב בתוכן החלטתו, זאת להבדיל מביקורת על ההליכים הקשורים בקיום נוהל הבדיקה. בהתאם לכך, גם ועדת הערר לא נדרשת לערוך בדיקה הנדסית לגופם של דברים.

ועדת הערר ביקשה לדחות את טענת העותר כי היה עליה למנות מומחה כדי שידון בטענות ויכריע בין הדעות המקצועיות השונות. נטען כי משמעות קבלת הטענה היא שיהא צורך במינוי מומחה מטעמה בכל בקשה להיתר לפי תמ"א 38, בה מועלות טענות הנדסיות.

לאור האמור, נטען כי הועדה הפעילה את סמכותה התכנונית באופן ראוי ונאות, בהליך תקין, וכי אין המדובר בהחלטה בלתי סבירה באופן קיצוני שמצדיקה את התערבות בית המשפט.

הועדה המקומית

אף הועדה המקומית סבורה שיש לדחות את העתירה – הן בשל טענות סף והן לגופה של העתירה. נטען כי העתירה הוגשה בהיעדר ניקיון כפיים ובחוסר תום לב, תוך הסתרת עובדות מהותיות. עוד נטען כי לא מוקנית בדין זכות ערר לועדת הערר על החלטת המהנדס מטעמה בשאלה אם המבנה טעון חיזוק.

לגופם של דברים, טענה הועדה המקומית כי יש לדחות את העתירה ממספר נימוקים: נטען כי הואיל ובקשת ההיתר במקרה שלפנינו היא להריסה ולא לחיזוק, אין צורך ביישום הנוהל הקבוע בנספח 2 לתמ"א 38, בהיותו לא רלוונטי. הועדה המקומית פרשה יריעה רחבה באשר למצב הנורמטיבי הראוי לטענתה, הפנתה להשתלשלות הדברים בנוגע להוראות תמ"א 38, לתיקוני החקיקה שנעשו עם השנים ולתכלית הבדיקה הנדרשת על פי הוראות התכנית. עוד נטען כי לא נפל כל פגם מהותי או חוסר סבירות קיצוני בהחלטת ועדת הערר באופן המצדיק התערבות בית המשפט. נטען כי ועדת הערר כמו הועדה המקומית, קיימה דיון בו נשמעו טענות הצדדים בהרחבה, ובתוך כך נטען כי הועדה המקומית רשאית הייתה להסתמך על חוות דעת מהנדס הועדה המקומית ולהעדיפה על פני חוות דעת דוידזון. זאת, בפרט לנוכח העובדה כי עמדת המהנדס דוידזון הוגשה במספר הליכים, נבחנה לגופה ונדחתה. כן טענה הועדה המקומית כי דרישת העותרים למינוי מומחה על ידי ועדת הערר תגרום לבזבוז משאבים וכי מכל מקום בחינה נוספת לא נדרשת בנסיבות העניין. כמו כן, נטען כי ועדת הערר אינה נדרשת לתוכן הבדיקה ההנדסית שכן אין המדובר בתחומים המצויים בתחום מומחיותה, והיא רק בוחנת את קיום נוהל הבקרה ההנדסית.

היזם

היזם טען שיש לדחות את העתירה והעלה מספר נימוקים לעמדתו. ראשית, נטען כי הסמכות לקבוע אם מבנה קיים טעון חיזוק לצורך תמ"א 38 נתונה למהנדס הועדה; כי המדובר בהחלטה מקצועית הנדסית של המהנדס ולא בהחלטת הועדה המקומית; כי זכות הערר לועדת הערר היא על החלטות הועדת המקומית ולא על החלטות המהנדס; ומכאן שועדת הערר לא הייתה מוסמכת להידרש לשאלה אם המבנה טעון חיזוק, בהעדר זכות ערר. לטענת היזם, מסקנה זו מתיישבת עם הכלל, לו הוא טוען, לפיו ועדות הערר לא עוסקות בעניינים קונסטרוקטיביים הנדסיים שאינם בתחום עיסוקיה, והבחינה מצומצמת לבדיקה האם ההליך בוצע אופן תקין ולפי ההליך הקבוע בתמ"א 38. עוד נטען כי הוראות תמ"א כוללות נוהל שאינו רלוונטי לבניין המיועד להריסה כבענייננו, זאת משום שבמקור תמ"א 38 כלל מסלול של חיזוק מבנים ולאחר מכן הוסף מסלול הריסה, ללא עדכון ההוראות הרלוונטיות. לטענת היזם, העתירה הוגשה על ידי העותרים, תושבים של "שכונה חזקה" שמתנגדים להקמת פרויקט הבניה, ולאחר שטענותיהם התכנוניות נדחו – הם נאחזים בטענה כי המבנה לא טעון חיזוק, זאת בניסיון לדחות את הקץ. לגישת היזם, עיסוק בשאלה אם המבנה טעון חיזוק הוא חסר תוחלת, משום שלא יכול להיות ספק כי בנין שתוכנן בשנות ה- 60 לא עומד בתקני הבניה שנקבעו לאחר בניית המבנה. היזם גם הפנה לכך כי טענות העותרים המבוססות על חוות דעת דוידזון הועלו בסדרה ארוכה של התנגדויות לפרויקטים בשכונות הכרמל ונדחו. נטען עוד כי בדיקת המבנה נערכה על ידי אחת המעבדות המובילות והמוכרות בארץ; חוות הדעת לגבי המבנה נערכה על ידי מהנדסת ותיקה, מוכרת ומנוסה, וגם מהנדס הועדה המקומית הוא בעל מקצוע ותיק ומנוסה. לבסוף, התייחס היזם לטענות שעלו בחוות דעת דוידזון לגופן וטען כי כל הבדיקות בוצעו בהתאם לתקן.

דיון והכרעה

לאחר שעיינתי בעתירה ובתשובות ושמעתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה שיש לדחות את העתירה.

העתירה עוסקת בסוגיה מצומצמת וממוקדת – האם עניין לנו במבנה טעון חיזוק, כלומר בתנאי המקדמי לתחולת תמ"א 38. נבהיר כי החלטת ועדת הערר עסקה במספר סוגיות תכנוניות הקשורות בבקשה להיתר שהוגשה על ידי היזם והתאמתה למסמך המדיניות המקומי, ואישרה את התכנית בכפוף לשינויים והתאמות. כך, ועדת הערר אישרה מספר יחידות דיור פחות ממה שהוצע בבקשה – בעוד שהיזם תכנן 13 יחידות דיור, הועדה אישרה 11 יחידות – זאת לאחר שועדת הערר מצאה כי "הפרויקט תואם בכללותו למדיניות, ומציע שיפור תכנוני משמעותי בדרך של הקמת חניון תת קרקעי שאינו נצפה מהרחוב, אשר נותן מענה מלא לתקן החניה"; הועדה לא אישרה חריגה מקו הבניין הצידי-מערבי של המבנה; הועדה אישרה בניית מחסנים בהתאם לבקשה, זאת בשונה מעמדת הועדה המקומית. יתרה מכך, ועדת הערר מצאה לקבל באופן חלקי טענות שהעלה המהנדס דוידזון בחוות הדעת בנוגע לחפירה בקומת החניון, וקבעה כי על מהנדס השלד להמציא תצהיר כי "תכנון תת הקרקע כולל את כל הפתרונות הנדרשים למניעת פגיעה בשכנים הגובלים במהלך החפירות והדיפון". על נושאים תכנוניים אלו אין עוד מלינים – לא העותרים ולא היזם. כל שעומד להכרעה היא השאלה המקדמית – האם יש תחולה לתמ"א 38, ותחולה נקבעת לפי השאלה אם המבנה טעון חיזוק.

הועדה המקומית בחנה את השאלה אם יש צורך בחיזוק המבנה לצורך תחולת תמ"א 38 והגיעה למסקנה כי אכן המבנה טעון חיזוק. בחנתי את ההליכים שהתקיימו בסוגיה זו בועדה המקומית ואת ההחלטות שהתקבלו על ידה ומצאתי כי לא רק שלא נפל פגם בהחלטה כי אכן המבנה טעון חיזוק, אלא כי סוגיה זו נבחנה באופן מקצועי, מקיף וממצה ועל כן אין להידרש לה שוב.

היזם פעל בהתאם לנוהל והגיש מסמכים שמצביעים על כך שהמבנה טעון חיזוק. המסמכים כללו – מסמך בדיקת עמידות מבנה קיים ברעידת אדמה שהוכן על ידי מהנדסת מטעם היזם שחובק 30 עמודים, שבו נקבע כי המבנה לא עומד בתקן 413 (שקובע דרישות לעמידה בפני רעידות אדמה) וכי יש צורך בהריסתו; דוח בדיקת מעבדה מפורט שמתעד בדיקות של האלמנטים הקונסטרוקטיביים; ודוח יועץ קרקע (נספחים 4א-4ג' לתשובת היזם). המסמכים האמורים הועברו לבדיקת קונסטרוקטור מטעם הועדה, המהנדס שמעון מויאל. במסמך מיום 22.5.2022 קבע המהנדס מויאל כי לאחר שבדק את המסמכים שהגיש היזם נוכח כי "המבנה במצבו הנוכחי אינו עומד בת"י 413 לרעידות אדמה והבדיקות שנעשו בהתאם לת"י 2413 מוכיחות את הצורך בחיזוק המבנה הקיים כנגד רעידות אדמה עפ"י תמ"א 38" (ראו מסמך שהוגש לבית המשפט ביום 31.3.2025).

כאן המקום לציין כי לצורך בדיקת המסמכים המוגשים על ידי יזמים במסגרת פרויקטים של תמ"א 38, התקשרה הועדה המקומית עם מספר קונסטרוקטורים והקימה מאגר בודקים שתפקידם לבחון את המסמכים המוגשים על ידי היזם. המהנדס מויאל היה אחד מאותם מהנדסים עמם התקשרה הועדה (באמצעות העירייה). במהלך הדיון בעתירה נטען על ידי העותרים כי התברר שהמהנדס מויאל נותן שירותים גם לועדה המקומית וגם ליזמים פרטיים, מה שעלול להעמיד אותו בניגוד עניינים, ולפיכך הופסקה ההתקשרות עמו. הועדה המקומית השיבה כי הטענה לפיה ההתקשרות עם המהנדס מויאל הופסקה, אינה נכונה. לדבריה, עיריית חיפה פנתה למהנדסים הכלולים במאגר והעמידה בפניהם את הברירה – כי אם בכוונתם להעניק שירות לעירייה אסור להם להעניק שירות ליזמים שמבצעים פרויקטים בחיפה, ובעקבות כך הפסיק המהנדס מויאל לתת שירות לעירית חיפה, אך הוא לא נגרע מהמאגר. טענתם של העותרים נטענה לראשונה ובאופן מפתיע במהלך הדיון, לא הוזכרה בעתירה והעותרים לא ביקשו לתקן את העתירה, למרות שהטענה הייתה בידיעתם לפני הדיון – ועל כן יש לדחותה. מכל מקום, אינני סבור כי נתון זה יש בו כדי לשנות את המסקנה בנסיבותיו של המקרה, ובפרט לאור הבדיקה הרוחבית שנעשתה על ידי הועדה המקומית לבחינת עמדת המהנדס דוידזון, לאי תחולת תמ"א 38 במספר פרויקטים.

העותרים הגישו התנגדות לבקשת היזם בפני הועדה המקומית, אשר נסמכת על חוות דעת המהנדס דוידזון (נספח ג' לתשובת הועדה המקומית). הועדה המקומית, שלנגד עיניה עמדה חוות דעת, דנה בטענה לאי התאמת המבנה לתמ"א 38 ודחתה את הטענה (נספח י' לתשובת הועדה המקומית). הועדה המקומית ציינה בין היתר כי "אין כל ספק, כי בניין בן שתי קומות על גבי קומת עמודים בן כחמישים שנה, אשר נבנה שנים ארוכות לפני שנקבעו התקנים המחייבים, לא עומד בתקן שבתוקף, והינו טעון חיזוק. אין דוגמה לבניין דומה בעיר חיפה מבחינת שנת ההקמה ומספר הקומות, ולו אחד, שנקבע בסופו של דבר שהוא לא דורש חיזוק ולכן לא זכאי לתמריצי תמ"א 38". עוד הפנתה הועדה המקומית להתייחסות המהנדסת מטעם היזם לעמדת המהנדס דוידזון וציינה כי "הקונסטרוקטור העירוני" בדק את הדוחות שהוגשו ואישר כי המבנה טעון חיזוק.

כפי שעולה מכתבי הטענות, המהנדס דוידזון הגיש חוות דעת לגבי מספר פרויקטים בעיר חיפה שבכולן נטען לאי תחולת תמ"א 38, תוך הטחת ביקורת על טיב הבדיקות המבוצעות על ידי מהנדסי היזמים והועדה המקומית. לעתים חוות הדעת התייחסו למבנים שנבנו עוד בשנות השלושים של המאה הקודמת. בהליך קודם בו המהנדס דוידזון היה עותר והתנגד לאחד הפרויקטים, נטענה טענה דומה. באותו מקרה בית המשפט דחה את הטענה וציין דברים אלו: "לא ניתן לקבוע כי חוות דעת של [דוידזון] הנה חוות דעת ניטרלית משזו נערכה על ידי מי שהוא בעל עניין בהליך. מכל מקום מהתשתית העובדתית שהונחה בכתבי הטענות עולה כי הבקשה להיתר הוגשה לגבי מבנה אשר הוקם עוד בשנות ה- 30 של המאה הקודמת, כאשר תקן 413 לעניין רעידות אדמה נכנס לתוקפו כ- 40 שנה לאחר מכן. המבנה נמצא לאחר בדיקת מומחה מטעם הועדה המקומית שחזקה לגביו שהוא ניטרלי, כטעון חיזוק" (עת"מ (חיפה) 7073-01-23 דוידזון נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (31.5.2023)).

בעקבות ריבוי חוות הדעת שהוגשו על ידי דוידזון ביחס למספר פרויקטים, יזמה הועדה המקומית בדיקה רוחבית לגבי ארבעה פרויקטים ובכללם המבנה מושא העתירה. במסגרת זו נתבקשה התייחסות המהנדסת מטעם היזם וזו ניתנה; חשוב מכך – נתבקשה התייחסותו של המהנדס מויאל, אשר בחן את טענותיו של דוידזון ומסר את התייחסותו לטענות (נספח ד' לתשובת הועדה המקומית). הליך דומה התקיים גם ביחס לפרויקטים נוספים בהם התנגדויות השכנים נתמכו בחוות דעת דוידזון שכללה טענה דומה לזו המועלית בהליך זה. יצוין כי בעתירה לא צוינו העובדות הקשורות בבדיקה שנערכה על ידי הועדה המקומית ויש בסיס לטענה כי אי גילוי עובדות אלו עומד לחובתם של העותרים ועשוי היה להביא לדחיית העתירה על הסף.

הזכרנו את תקן 413 ונרחיב מעט לגביו. תקן זה נועד לקבוע את הסטנדרטים שעל פיהם יש לבנות מבנים שיעמדו בפני רעידות אדמה, משום שהתברר כי המבנים הקיימים בישראל לא עמידים בפני רעידות אדמה. תקן 413 נכנס לתוקף בשנת 1975 אולם הערכת הגורמים המקצועיים במוסדות התכנון הייתה כי חלפו מספר שנים עד שהתקן הוטמע בהליך התכנון ועד שרשויות התכנון נערכו לבדוק את יישומו של התקן בהיתרי הבניה (עע"מ 8265/18 דגש לוג'יסטיק בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה – רמת השרון (13.1.2020) (להלן: עניין דגש לוג'יסטיק)). עוד נזכיר את סעיף 4.1 לתמ"א שקובע כי "תכנית זו תחול על מבנים קיימים אשר הוצא היתר לבנייתם קודם ה- 1 בינואר 1980 למעט מבנים כאמור שתקן ישראלי ת"י 413 פטר אותם מתחולתו...". ודוק: "קביעת התאריך של ה-1.1.80 כמועד הקובע נעשה מנימוקים מעשיים ופורמליים. הנימוק המעשי הוא, כי למרות שתקן 413 נכנס לתוקף בשנת 1975, הערכת הגורמים המקצועיים במוסדות התכנון הינה, כי חלפו מספר שנים עד שהתקן הוטמע בהליך התכנוני, ועד שרשויות התכנון נערכו לבדוק את יישומו של התקן בהיתרי הבניה. הנימוק הפורמלי הוא, כי הוראות תקן 413 הפכו למחייבות בכל היתר בניה מיום ה-1.1.80 ואילך, מכוח הוראה שנקבעה בתקנות התכנון והבניה" (מיכה גדרון ואהרן נמדר תמ"א 38 עמ' 52 (2012)). המבנה במקרה שלפנינו תוכנן בשלהי שנות השישים ונבנה בשנת 1970, שנים לפני התקנת תקן 413. הועדה המקומית שהנה גוף מקצועי, הייתה רשאית לשקול נתונים אלה, ובהעדר אינדיקציות סותרות – אף לקבוע על בסיסם ועל בסיס יתר הנתונים שהיו בפניה כי המבנה טעון חיזוק.

נציין כי בתיקון 139 לחוק התכנון והבנייה, אשר ידוע במקומותינו כ"חלופת שקד" ונועד להחליף את הוראות תמ"א 38, הוגדר מבנה טעון חיזוק בהתבסס על מועד מתן היתר הבניה, חלף הנוהל הקבוע בנספח 2 לתמ"א 38. סע' 70א לחוק קבע כי מבנה הטעון חיזוק הוא מבנה שניתן היתר לבנייתו לפני 1.1.1980 או שניתן היתר לבנייתו בין 1.1.1980 לבין 31.12.1984 וניתנה חוות דעת מהנדס כי לא נבנה בהתאם לתקן לעמידות מבנים ברעידות אדמה (זאת לצד קיום תנאים נוספים). כלומר, לגבי מבנים שההיתה לגביהם ניתן לפני 1980 – די במועד הוצאת היתר כדי להחיל את הוראות תמ"א 38.

חלק מן המשיבות טענו כי החלת הנוהל הקבוע בנספח 2 לתמ"א 38 על בקשת היתר במסלול הריסה, היא בגדר תקלה. תמ"א 38 כללה מלכתחילה מסלול של חיזוק בלבד ולאחר הוספת מסלול ההריסה לא היה עוד צורך בקיום הוראות הנוהל. על פי הנטען, בהיסח הדעת לא הושמטה הדרישה לקיום בקרה הנדסית לפי הנוהל (נספח 2) במקרה של הריסה, וכך נוצר מצב לפיו גם לגבי בקשת היתר במסלול הריסה נדרש מבקש היתר למלא אחר דרישות הנוהל, למרות שאין הדבר רלוונטי (על פי הנטען על ידי הועדה המקומית, מבקש ההיתר נדרש למלא רק אחר חלק מהוראות הנוהל משום שממילא יתר ההוראות אינן רלוונטיות). היגיון רב יש בטענות אלו, בפרט לגבי מבנים שההיתר לגביהם ניתן לפני 1980, זאת בהינתן שמהוראת הנוהל עולה כי הוא עוסק בבקשת היתר לחיזוק ולא להריסה. כך, בסעיף א(1) נאמר כי הנוהל חל על "בקשת היתר הכוללת חיזוק מבנה קיים בפני רעידת אדמה"; בסעיף א(3) צוין כי "היתר בניה לחיזוק מבנה קיים מכוח תמ"א 38 יינתן רק אם הונחה דעת הועדה המקומית ומהנדס הועדה כי [המסמכים ההנדסיים...] שהוצגו בפניהם ונבדקו על ידם, מעידים כי מבנה ורכיביו במצב הסופי, לאחר ביצוע עבודות החיזוק, מקיימים את מקדמי הבטיחות הנדרשים לפי ת"י 413 ועומדים בעומסים הסיסמיים לפי דרישותיו". חשוב מכך – כפי שצוין לעיל, לנוכח מועד תחולת תקן 413 נראה שבדיקה הנדסית מוקפדת שנועדה לבחון אם המבנה טעון חיזוק, היא מיותרת במידה רבה, וניתן היה לסבור כי לצורך בקשת היתר במסלול הריסה די בתנאי הסף שנקבע בסעיף 4 לתמ"א 38, כפי שהדבר הוסדר בתיקון 139 לחוק. מן העבר השני, סעיף 14א שעוסק בבקשת היתר במסלול הריסה מפנה לסעיף 9 לתמ"א שמפנה לנוהל. מכל מקום, נוכח התוצאה אליה הגעתי, איני רואה למצות את הדיון בסוגיה זו ולטעת בה מסמרות.

המשיבות הפנו להליכים שהתקיימו בעניין רוסו (עע"מ 1752/18 רוסו נ' נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום (10.4.2019), שדן (בין היתר) בטענה דומה לזו שלפנינו. באותו מקרה שב והזכיר בית המשפט העליון את הכלל לפיו בית המשפט אינו יושב כ"מוסד תכנון על" ואינו מחליף את שיקול דעת רשויות התכנון בשיקול דעתו שלו, למעט במקרים חריגים שבהם נפל בהחלטה או בהליך קבלתה פגם המצדיק זאת, והוסיף וקבע כי תמ"א 38 חלה "על שתי קבוצות מבנים מובחנות. הקבוצה הראשונה כוללת מבנים שניתן היתר לבנייתם לפני 1.1.1980. למעט מבנים שהתקן פטר אותם מתחולתו". באשר לבחינה אם המבנה הקונקרטי טעון חיזוק, ציין בית המשפט העליון דברים אלו –

"כעולה מהחלטתה השנייה של ועדת הערר, במהלך הדיון בפניה הוצגו חוות הדעת ההנדסיות מטעם היזמים ומטעם המערערים, וכן חוות הדעת של המהנדס דוד ישראל, אשר שימש כיועץ מקצועי לעניין זה מטעם הוועדה המקומית (להלן: היועץ לוועדה), ממנה עלה, כי 'מולאו התנאים לתחולת התמ"א וכי הונחה דעתו של המהנדס מטעם הועדה המקומית שהמבנה ורכיביו במצב הנוכחי מצריכים חיזוק, וזאת לאחר שבחן את המסמכים ההנדסיים, החישובים הסטטיסטים והנספחים ההנדסיים'... על בסיס קביעה עובדתית-מקצועית זו, סברה ועדת הערר כי 'בכך התבצע ההליך הנדרש על-ידי התמ"א והבחינה התבצעה על-ידי הגורמים המקצועיים המתאימים לכך (מהנדס הועדה המקומית והיועצים מטעמו'... בעניינו של המבנה שברחוב נחל קישון 11 לא התקיים ההליך הנדרש לפני הדיון בוועדה המקומית, ומטעם זה הורה בית המשפט קמא במסגרת פסק הדין הראשון על החזרת הסוגיה לדיון בפני ועדת הערר. בהתאם לכך, הגישה הוועדה המקומית במהלך הדיון החוזר בוועדת הערר, את חוות דעתו של יועץ הוועדה מיום 1.5.2017 לפיה 'החישוב להערכת העמידות הסיסמית עבור הבניין הקיים מראה שהוא אינו עמיד בפני כוחות סיסמיים ועל כן יש צורך בחיזוקו. החישוב הנ"ל נעשה בהתאם לפרוצדורה הנדרשת' ..."

ובהמשך:

"בהתבסס על החומר שהוצג בפניה, קבעה ועדת הערר – 'לא התרשמנו שנפל פגם בהליך הבחינה ההנדסי-מקצועי.... בית המשפט קמא אימץ את עמדתה זו של הוועדה ובהתאם לה הגיע אל המסקנה כי 'בשים לב לאמור בהחלטת הוועדה בענייננו, הוכח כי יש להחיל על בנייני המשיבים את תמ"א 38'. קביעה זו מקובלת עלי ומשכך אני סבורה כי יש לדחות את טענת המערערים לפיה התכנית אינה חלה על המבנים מושא הערעור"

בענייננו, התמונה המצטיירת מההליכים שהתקיימו בפני הועדה המקומית, כי תחולת תמ"א 38 על המבנה מושא העתירה נבחנה היטב, בין היתר באמצעות מומחה שבחן את עמדת המהנדסת מטעם היזם והגיע למסקנה כי המבנה אכן טעון חיזוק ומכאן שניתם להחיל עליו את הוראות התמ"א. הועדה אף דנה בהתנגדות שהוגשה על ידי העותרים, נדרשה למכלול הנסיבות הפרטניות של המבנה, ובראשן מועד מתן ההיתר למבנה וכן לנתונים כללים באשר למבנים הקיימים במרחב התכנוני עליו היא מופקדת. כל אלה חייבו את המסקנה, שנראית סבירה ואף מתבקשת, כי מבנה אופייני שנבנה בשנת 1970, עוד לפני תחולת תקן 431 – טעון חיזוק.

הנני דוחה את טענת העותרים כי היה על ועדת הערר למנות מומחה שיכריע בין העמדות המקצועיות בשאלת תחולת תמ"א 38. אמנם, היזם הגיש חוות דעת של מהנדסת מטעמו ומנגד קיימת חוות דעת המהנדס דוידזון, ואולם חוות דעת היזם נבחנה על ידי המהנדס מויאל שפעל כמומחה מטעם הועדה ומצא כי אכן המבנה טעון חיזוק, ובהמשך אף שב והתייחס באופן פרטני לטענות שעלו בחוות דעת המהנדס דוידזון. ההלכה הפסוקה הסתייגה מחוות הדעת של מומחים פרטיים אשר באות לחלוק על החלטת הרשות המנהלית שנסמכת על עבודתם ועל ממצאיהם של מומחים פנימיים משלה (עע"מ 6626/18 תעשיית אבן וסיד בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור, פסקאות 17-16 והאסמכתאות שם (17.12.2019)). הטעם לכך נעוץ בתפיסה כי חוות הדעת הפרטיות מתיימרות הלכה למעשה להתערב בשיקול דעתה העצמאי של הרשות, אשר הוענק לה על ידי המחוקק בשל היותה מומחית בתחומי פעילותה (בג"ץ 4874/21 אליקים בן ארי בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (6.2.2022); עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 19 לפסק דינו של השופט פוגלמן (17.11.2010)). מכאן, שאין להעמיד את חוות דעת המהנדס דוידזון כ"חוות דעת נגדית" לעמדת המהנדס מויאל משל היה מדובר בהליך אזרחי בו הצדדים מגישים חוות דעת ובית המשפט נדרש לבכר חוות דעת על פני האחרת. נזכיר כי המהנדס מויאל מסר את עמדתו המקצועית בהתאם לבקשת מהנדס הועדה המקומית ועל כן בשונה מחוות דעת דוידזון, עמדתו חפה מאינטרסים לטובת מי מהצדדים. סיכומו של דבר, גם אם לרשות המנהלית, ובכלל זה ועדת הערר, סמכות למנות מומחה, ראוי להותיר סמכות זו למקרים חריגים ביותר, והמקרה שלפנינו אינו אחד מהם.

ועדת הערר דחתה את הטענה כי יש לקבל החלטה אחרת חלף החלטת הועדה המקומית לגבי תחולת תמ"א 38 ונימקה את החלטתה באופן הבא:

"ההליך בוועדת הערר נועד לעסוק בהיבטים התכנוניים של הבקשה להיתר. ההיבט המקצועי-הנדסי של בקשה לחיזוק, לעומת זאת, הופקד בידי מומחים לעניין – מהנדס המבנה שעורך את הבדיקות, המסמכים והחישובים ההנדסיים, ומהנדס הוועדה המקומית שבוחן אותם [...] ועדת הערר לא תידרש לטענות העוסקות בתוכן הבדיקה ההנדסית, או בתוכנם של המסמכים והחישובים ההנדסיים. נושאים אלה אינם בתחום מומחיותה של ועדת הערר ובחינתם הופקדה כאמור בידי מהנדס הוועדה. באופן דומה, ועדת הערר אינה יכולה ואינה צריכה לעסוק בהשגות על חוות הדעת של מהנדס המבנה או בהשגות על הבדיקה ועל המסקנות של מהנדס הוועדה המקומית לאחר שבחן את המסמכים ההנדסיים".

הנמקה זו – כך טוענים העותרים – משמעותה כי נסתם הגולל על האפשרות להשיג על תחולת תמ"א 38 על מבנה נתון, משום שהתחולה נקבעת לפי בדיקה הנדסית. לא אכחד – הטעם שהציגה ועדת הערר לדחיית הערר בשאלת תחולת תמ"א 38 גורף מדי, ועשויה להשתמע ממנו המסקנה כי ועדת הערר מושכת את ידה מהצורך לבחון את השאלה אם המבנה טעון חיזוק, וככלל – מ"ההיבט המקצועי-הנדסי של בקשה לחיזוק". יש להבחין בין עצם הידרשות ועדת הערר לתחולת תמ"א 38 ובתוך כך לשאלה אם מבנה טעון חיזוק – סוגיה שועדת הערר צריכה לבחון כחלק מבחינת התנאים המוקדמים למתן ההיתר; לבין האופן בו על ועדת הערר לבחון את הדברים והדרך לפיה היא נדרשת לבחון את הטענות ככל שהן נוגעות לשיקולים ההנדסיים לגופם, וייתכן כי לכך כיוונה ועדת הערר.

מכל מקום, הקביעה לפיה "ועדת הערר אינה יכולה ואינה צריכה לעסוק בהשגות על חוות הדעת של מהנדס המבנה או בהשגות על הבדיקה ועל המסקנות של מהנדס הוועדה המקומית לאחר שבחן את המסמכים ההנדסיים" נראית גורפת מדיי. כידוע, ועדת הערר היא מוסד תכנוני בכיר בהיררכיה התכנונית שמוסמך להידרש לכלל הסוגיות הנובעות מהחלטת הועדה המקומית, ובסמכותה להחליט באותן סוגיות מחדש (de-novo) כבעלת הסמכות המקורית לדון בהתנגדות (עע"מ 2994/21 ועדת ערר מחוז חיפה נ' עזבון המנוח זאב בורנשטיין ז"ל (12.9.2021). לפיכך, תפקידה של ועדת הערר לקיים בחינה מקצועית של החלטות הועדה המקומית (עע"מ 5097/19 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה לוד נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז, פסקה 16 (6.8.2020); עע"מ 2131/12 טל נ' ועדת ערר המחוזית ת''א, בפסקה 18 (16.1.2013); עע"מ 7381/15 ש.דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 28 (30.10.2016)). כשם שהועדה המקומית נדרשת לתחולת תמ"א 38, כך גם ועדת הערר צריכה להידרש לנושא. הדברים שצוינו על ידי ועדת הערר אף לא מתיישבים עם אופן פעולתה של ועדת ערר בהרכבים אחרים ודומה כי ועדת הערר שנתנה את ההחלטה במקרה זה, הייתה מסויגת יותר בפסקי דין שניתנו על ידה בעבר (ראו ערר(חי) 1130/1223 סירוטה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה (21.7.2024); ערר(חי) 1115/1123 יוזמה אלונים ניהול וביצוע בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה (23.6.2024); ערר (פת) 1121/1221 בלכמן נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה (3.4.2022)).

למרות הקושי עליו הצבעתי, אינני סבור שיש לקבל את העתירה ואף לא במובן של החזרת העניין לדיון בועדת הערר, וזאת בשל מהות השאלה שעומדת על הפרק, הדיון הרציני שנעשה על ידי הועדה המקומית בשאלת הצורך בחיזוק והבדיקה הנוספת שבוצעה על ידה לאור חוות הדעת שהוגשו על ידי המהנדס דוידזון ביחס לפרויקטים אחרים. כל אלה עמדו בפני ועדת הערר שבחנה את ההליכים והגיעה למסקנה שלא היה בהם כל פגם. מעבר לכך, השאלה שעומדת על הפרק היא שאלה מקצועית שמצויה בליבת שיקול דעתה של הרשות, אשר כאמור בחנה את הסוגיה היטב ונסמכה על ניסיונה הכולל בפרויקטים של תמ"א 38 ובפרט בשאלת תחולת תמ"א על המבנה הנתון.

לבסוף, חלק מן המשיבות טענו כי לא נתונה זכות ערר בפני ועדת ערר על הקביעה אם מבנה טעון חיזוק אם לאו, זאת בין היתר בהתבסס על כך שעל פי תמ"א 38 הסמכות לקבוע תחולת תמ"א 38 נתונה למהנדס הועדה. זאת ועוד, נטען כי על שאלת תחולת תמ"א 38, יש להחיל דין דומה לנושאים שהם בבחינת "בקרת תכן" לגביהם אין זכות ערר לועדת ערר.

דין טענות אלה להידחות.

סעיף 152(א)(1) לחוק קובע כי "הרואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי מקומית לסרב לתת היתר לפי פרק זה או לדחות התנגדות שהוגשה לפי הוראות סעיף 149(א) רשאי לערור בפני ועדת הערר תוך שלושים ימים מיום שהומצאה לו ההחלטה בדבר הסירוב או הדחיה, ואולם אין לערור על החלטה של רשות רישוי מקומית לסרב לתת היתר בשל כך שמכון הבקרה שביצע בקרת תכן לבקשה להיתר קבע כי תוצאות הבקרה אינן תקינות"

כידוע, הליך רישוי הבניה כולל ארבעה שלבים עיקריים: שלב תנאים מקדמיים – במסגרתו נבחנת השאלה אם הבקשה עומדת בתנאים המקדמיים; הבדיקה המרחבית – בגדרה נבחנת התאמת הבקשה לדרישות החוק, לתכניות החלות, להיתרים קודמים ולהנחיות המרחביות, ובמסגרת שלב זה ניתנת התייחסות תכנונית להתנגדויות; שלב בקרת התכן – שהוא בעיקרו בקרה הנדסית של תכניות המוגשות על ידי מבקש היתר במישור ההנדסי (תקנה 47-51 לתקנות; וראו ההגדרה בסעיף 1 לחוק).

ההחלטה לגבי תחולת תמ"א 38, הגם שהיא מתבססת על שיקולים הנדסיים מקצועיים, היא בגדר תנאי מקדים ודינה לצורך ערר אינה כדין בקרת תכן. זאת ועוד, בנספח 2 לתמ"א 38 צוין כי "היתר בניה לחיזוק מבנה קיים מכח תמ"א 38 ינתן רק אם הונחה דעת הועדה המקומית ומהנדס הועדה..." ומכאן שבדיקת התנאי המקדים היא גם עניין לועדה המקומית. מכל מקום, אין לראות בנספח 2 לתמ"א 38 כאומר שאין המדובר בהחלטת הועדה במובן סעיף 152(א)(1) לחוק. זאת משום שמדובר בחלק מהתנאים המקדמיים שהועדה בוחנת לצורך החלת תמ"א 38. בהקשר לכך הוראות תמ"א מתיישבות עם סעיף 145(א3(1)(3) לחוק לפיו "מהנדס הוועדה יבדוק אם בקשה להיתר שהוגשה עומדת בתנאים המוקדמים לקליטתה, יודיע על החלטתו בדבר עמידת הבקשה להיתר בתנאים מוקדמים אלה למבקש ההיתר, ואם מצא שהיא עומדת בהם – יקלוט את הבקשה". זאת ועוד, הלכה למעשה, הועדה המקומית אימצה את קביעת המהנדס, דנה בהתנגדות לגבי תחולת תמ"א 38 וקבעה כי המבנה הנדון טעון חיזוק. החלטה זו של הועדה המקומית ניתנת להשגה על ידי הגשת ערר לועדת ערר.

סיכומו של דבר – העתירה נדחית. אני מחייב את העותרים לשלם לכל אחת מן המשיבות הוצאות בסכום כולל של 5,000 ₪ (ובסה"כ – 15,000 ₪).

המזכירות תמציא את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"ט ניסן תשפ"ה, 17 אפריל 2025, בהעדר הצדדים.

חתימה