עת"מ 49056-01-14 אלימאל בע"מ נ' עיריית תל-אביב

גב' א' ט' , אלמנה בת 85, נתמכת קצבאות הביטוח הלאומי, מתגוררת, החל משנת 2001 בדירה בנתניה הרשומה ע"ש העותרת, חברת אלימאל בע"מ (להלן: אלימאל או העותרת), חברה בבעלותה ובבעלות בנה. בשנת 2013, מגיעה לדירתה הודעה מרשות האכיפה והגביה, לפיה עיריית תל אביב נקטה בהליכי הוצאה לפועל למימוש הדירה (ברח' חטיבת גבעתי 13, דירה 3 נתניה, להלן: הנכס בנתניה), בשל חובות נטענים של העותרת, בגין פאב שהפעילה, כך לטענת העירייה, ברח' המסגר 49 בתל אביב, בשנים 1998-2000.

העותרת, כופרת בחוב הארנונה לחלוטין. לטענת העותרת מעולם לא החזיקה בנכס נשוא העתירה, ומעולם לא הפעילה פאב במקום כלשהו. עוד טוענת העותרת כי גם לו היו לעותרת חובות בין השנים 1998-2000, הרי הם התיישנו, ולא ניתן לפעול לגבייתם. לאור זאת, העותרת מבקשת כי בית המשפט יורה למשיבה להפסיק את הליכי הגבייה המנהליים שננקטו נגד העותרת, ובאופן מעשי למנוע את הוצאתה של גב' א' ט' מדירתה.

זו בתמצית העתירה שלפניי.

1. רקע הדברים והעובדות שלעניין

לטענת העירייה, העותרת החזיקה בנכס ברח' המסגר 49א בתל אביב, נשוא חוזה ארנונה 10168764 (להלן: הנכס). העותרת נרשמה בספרי העירייה כמחזיקה בנכס בהתאם לדיווח בעל פה של בעליו של הנכס מר דוד הבי. היינו, העירייה לא טענה, וממילא לא המציאה חוזה ממנו עולה כי הנכס היה מושכר לעותרת. יש להדגיש כי מדובר בנכס עסקי, שלטענת העירייה הפעילה בו העותרת פאב. בנוסף, כך טענה העירייה, בביקורת שנערכה בנכס נרכשה סחורה כנגד חשבונית הנושאת את שם העותרת. על פי ספרי העירייה העותרת החזיקה בנכס מיום 1.1.98 עד ליום 31.12.00 ולא שילמה את חיובי הארנונה והמים שהושתו עליה כמחזיקה בנכס החל מהיום הראשון.

המסמך הראשון בזמן, עליו מבססת העירייה את רישום העותרת כמחזיקה בנכס היא קבלה על מוצרים, שנרכשו, כך על פי טענת העירייה בתגובתה, בכתובת הנכס, כך שניתן ללמוד מכך שהעותרת פעלה במקום. המסמך היחיד שיש בידי העירייה היא אותה קבלה. התאריך על הקבלה אינו ברור. העיריה טוענת כי מדובר בביקורת שנערכה ביום 6.1.98, ואילו מהקבלה נראה כי מדובר ביום 6.9.98. בקבלה לא מפורט מהם המוצרים שנרכשו, מי רכש אותם ובאילו נסיבות. על הקבלה מופיע שם העותרת וכתובתה ברח' בן אבי 35/1 בנתניה.

בין אם נערכה הביקורת בינואר 98 ובין אם בספטמבר 98, הרי שרק בנובמבר 1998, נערך בירור עם בעל הנכס, מר יעקב הבי (או יותר במדויק - אחד מבעלי החברה שהיא הבעלים של הנכס, שאך למען הקיצור יכונה להלן: בעל הנכס), שטען שהעותרת ממשיכה להחזיק במקום. בירור זה הועלה על הכתב ע"י גב' רבקה בלצר, מנהלת היחידה באגף לחיובי ארנונה, בתשובתה לאגף הגביה. במכתבה מיום 11.11.98 מציינת גב' בלצר כי נערכה שיחה עם הבעלים ממנה עולה כי העותרת ממשיכה להחזיק במקום וכי תוקף החוזה עמה עד ליום 31.12.98. כן מצוין מספר הטלפון של העותרת כפי שמסר מר הבי (6478028). אין תיעוד לכך שנערכת כל בדיקה נוספת ולו ניסיון ליצור קשר עם העותרת באותו טלפון אותו מסר מר הבי.

ביום 15.12.98, היינו בחלוף כמעט שנה בה העותרת אינה משלמת את חובותיה, ומבלי לערוך בדיקות נוספות, מגישה העירייה תביעה כנגד העותרת בכתובת הנכס על סכום של כ-32 אלף ₪ כולם בגין ארנונה.

ביום 13.4.99, בחלוף חמישה חודשים מיום הגשת התביעה, נשלחת התראה למחיקת התביעה מחוסר מעש מבית המשפט לעירייה (נספח 8 לתשובת העירייה). לעירייה ניתנת ארכה של 30 ימים לאתר את הנתבעת, העותרת.

בדיקה נוספת עורכת העירייה ביום 18.5.99, כשהתביעה עדיין תלויה ועומדת בבית המשפט, אז נערכת ביקורת חוץ (הממצאים מופיעים בדוח - נספח 3 לתשובת העירייה). הפעם מדובר בדוח מסודר המבהיר את הסיבות לעריכת הביקורת, מי טיפל בעניין, מי ערך את הביקורת, באילו נסיבות ומה היו הממצאים. המטפלת בעניין מטעם העירייה היא ליהי. נבדק הנכס נשוא העתירה המופיע כ:"שימוש לבתי קפה ומסעדות" בשטח של 152 מ"ר בקומת הקרקע. מצוין כי הביקורת נעשתה ללא תיאום. כן מצויין שהרקע לביקורת היא פנייה מאגף הגבייה לאור חובות והודעות חוזרות של אגף הגבייה לעותרת. הנושאים לבדיקה על פי הדוח הם: "האם עדיין מחזיקים בנכס? מי מחזיק בנכס כיום? מה הכתובת למשלוח? כל הפרטים.".

ממצאי הביקורת נחתמו ע"י שחר רות ביום 19.5.99 ובהם נאמר: "מקום סגור. אין פרטים חדשים". שעת הביקורת לא צוינה. הדבר חשוב, כי על פי טענת העירייה מדובר היה בפאב, הפועל אך בשעות הערב. בנוסף לא ברור אם המקום סגור לחלוטין, היינו אין עדות על פעילות במקום, או כי המקום סגור כיון שאין מדובר בשעות הפתיחה של העסק.

באותו מועד, ביום 18.5.99, ככל הנראה לאור ממצאי הביקורת, או במקביל לעריכת הביקורת נחתם מזכר (נספח 3 לתשובת העירייה). מדובר במזכר, הנושא חתימה לא ברורה, ככל הנראה של אותה ליהי, הרשומה בדוח תחת שם המטפל, ובו כתוב כך: "בשיחת טלפון עם הבי יעקב, בעה"נ, בטלפון 050-333344, אלימאל בע"מ עדיין שוכרים את הנכס (קיבלו הארכה) לדבריו יש להם חנות בבן אביגדור 3 או 5 (0653-0030)".

הפעם דווקא פועלת העירייה ומתקשרת למספרי הטלפון של העותרת אותם מסר מר הבי, אך מתברר כי אלו שגויים. זאת ניתן ללמוד ממכתב נוסף שכותבת גב' בלצר לאגף הגבייה, ביום 24.5.99 (גם מסמך זה מופיע כחלק מנספח 3 לתגובת העירייה), ואלו דבריה:

"1. במענה לבקשתכם נערכה ביקורת בנכס ובשעת הביקורת היחידה נמצאה סגורה.

2. בשיחת טלפון עם מר הבי יעקב , טל 050-333344 ציין כי הנ"ל [אלימאל בע"מ] עדיין מחזיקים בנכס אך עובדים רק בלילה. הבי יעקב מסר לי שני מספרי פלאפון אך הם היו שגויים.".

על אף שהטלפונים שגויים העירייה אינה עושה דבר עם מידע זה.

בסמוך לאחר מכן, ומשהעירייה אינה מוסרת את התביעה לעותרת, ביום 13.6.99 נמחקת התובענה מחוסר מעש. היינו, העירייה אינה מצליחה לאתר את התובעת כדי למסור לה את כתב התביעה. מכאן עולה כי העותרת, לפחות מיוני 99 לא הייתה בנכס, זאת אף לגישת העירייה, שאחרת לא הייתה כל מניעה להמציא לה את כתב התביעה בנכס, ולהמשיך בניהול ההליך נגדה..

הפעם הבאה שפועלת העירייה היא כעבור למעלה משנה, כשהחובות נערמים, וביום 30.7.00 נמסרת בנכס הודעת דרישה לפני נקיטת הליכים. בהודעה מסומן אמנם כי ההודעה נמסרה לבן משפחה, אך בפרטים נכתב שנמסר לטניה העובדת במקום. בהערות נאמר שאותה טניה רק מסרה את שמה הפרטי. לאור האמור לגבי מחיקת התביעה, בהחלט יתכן כי אותה טניה עבדה אצל בעלים אחרים, גם בהנחה שהעותרת החזיקה במקום בשלב כלשהו.

הפעם הבאה שפועלת העירייה היא לתפוס מטלטלין בנכס: קופה רושמת וחמישה מקררים, וזאת ביום 11.9.00 (דוח התפיסה צורף כנספח 4 לתשובת העירייה). התפיסה נערכה בשעה 18:00, שם התופס הוא גק, כאשר לא מפורט מי היו נוכחים בשעת התפיסה. בתגובה לעתירה (סעיפים 34.2-34.3) טוענת העירייה כי במועד זה, היינו ספטמבר 2000 בוצע הליך של רישום מטלטלין בכתובת הנכס, וכי רק באוקטובר 2010 בוצע הליך של הוצאת מטלטלין, וכי אז נמצא כי קיים מחזיק אחר בנכס.

העירייה טוענת, כאמור, כי חזקתה של העותרת הסתיימה בסוף שנת 2000. העירייה המשיכה, לטענתה לפעול כנגד העותרת במהלך כל השנים.

דרישת התשלום הראשונה ששלחה העירייה לאחר מועד הביקור בו לטענתה גילתה מחזיק אחר בנכס, נשלחה ביום 1.1.03 (מעל לשנתיים מהמועד בו גילתה העירייה מחזיק אחר בנכס) לכתובתה הרשומה של העותרת ברח' סולומון 20. המכתב חזר כשצוין שהנמען אינו ידוע.

שנה וחצי מאוחר יותר, ביום 9.7.04, שוב נשלחה דרישת תשלום לכתובתה הרשומה של החברה ברח' סולומון 20 תל אביב. המכתב לא נדרש ועל פי אישור המסירה "הנמען לא ידוע בכתובת שצוינה לעיל". למרות זאת, נשלחת שוב דרישת תשלום לאותה כתובת עצמה ביום 28.7.04, כששוב נרשם שהנמען לא ידוע.

ביום 8.11.04 נשלח מכתב לבעל השליטה בעותרת, מר מ' ס' מ' ס' , לכתובת איתמר בן אבי בנתניה, והמכתב חזר עם הערה שמדובר במען בלתי מספיק שכן לא צויין מספר הבית. יש להדגיש כי על אותה קבלה שלטענת העירייה ניתנה ע"י העותרת כנגד רכישת מוצרים בנכס, רשומה כתובת: רח' בן אבי 35/1 נתניה. באותו יום עצמו נשלח מכתב לבעלת מניות אחרת בעותרת גב' ר' ר' ר' ר' ר' ר' , בכתובת ברחוב סלומון 20, כתובתה הרשומה של העותרת, המופיעה ברשם החברות גם ככתובתה של בעל המניות. המכתב חזר גם הוא בציון שהנמען אינו ידוע.

העירייה אינה אומרת נואש ושולחת ביום 28.9.06, דרישת תשלום נוספת לרח' סלומון 20, הפעם מניח המוסר את המכתב מתחת לדלת, על אף ששנתיים קודם הוברר לעירייה כי העותרת אינה נמצאת בכתובת האמורה. לטענת העירייה בדצמבר 2006 מבוצע הליך רישום מטלטלין בכתובת האמורה, היינו בסלומון 20, אולם, על אף שהעיריה בתגובתה טענה כי כל המסמכים התומכים בטענותיה נמצאים בנספח 9, אין כל ראיה לכך, ולא ברור מה נתפס אם בכלל. המסמך היחיד שצורף מיום 18.12.06 הוא צו הרשאה לתפיסת מטלטלין לעותרת בכתובת הנכס (שם ברור שהעותרת אינה נמצאת גם לשיטת העירייה משנת 2000 וכן בכתובת ברח' סולומון 20. על גבי הטופס (צורף כהשלמה לנספח 9 ע"י העירייה) נכתב בכתב יד ליד הכתובת ברחוב סלומון 20: "לא מוכר בכתובת".

בהמשך מבצעת העירייה חמש חקירות בנוגע לעותרת ובעלי השליטה בה. החקירה הראשונה מבוצעת באמצעות חברת שירותי מידע לישראל ביום 8.11.09 (כל החקירות נמצאות בנספח 9 לתגובת העירייה). הבדיקה התמקדה כפי שצוין בה בפרמטרים הבאים:

"איתור כתובת החברה

נכסי מקרקעין בבעלות החברה

סניפי בנק בהם מנהלת החברה חשבונות

כלי רכב בבעלות החברה

פעילותה העסקית

לקוחות צד ג'".

אשר לכתובת החברה נאמר בדוח כי המדובר בחברה שאינה פעילה. אשר לנדלן צוין בדוח כך:

"1. בבדיקה שערכנו בחתך ארצי לא אותרו נכסי דלא ניידי אשר רשומים בבעלות החברה.

2. בדיקה שערכנו אודות הכתובות שהועברו ממשרדכם ברחוב סלומון מס' 20 בתל אביב ורחוב המסגר מס' 49 בתל אביב, העלתה כי אין לחברה זכויות בקרקע בכתובות אלו.".

כן דווח כי החברה אינה מנהלת חשבון בנק פעיל על שמה, ולא רשומים על שמה כלי רכב.

חקירה שנייה בוצעה בידי משרד א. חיימוביץ חקירות. הדוח נשלח לעירייה ביום 25.8.11. בדוח עולים פרטים על בעלי המניות של החברה. על פי הדוח, מ' ס' , מנהל החברה, יליד 1961, שוהה בחול משנת 2007 (היינו, לו הייתה העירייה פועלת במועד ניתן היה לאתרו); ר' ר' , אינה אזרחית ישראלית, וא' ט' א' ט' , ילידת 1934, המתגוררת ברח' חטיבת גבעתי 13, דירה 3 בנתניה, הוא הוא הנכס בנתניה, אותה דירה, הרשומה, כאמור, על שם העותרת כבר משנת 2001. עוד עולה כי לחברה היה מנהל קודם, אלימלך ליאוניד, המתגורר ברח' שד' בן אבי 46, דירה 13, נתניה. החלפת המנהלים הייתה ביום 22.11.06 (היינו, לו הייתה העירייה פועלת הייתה מאתרת את מנהל העותרת בזמן הרלבנטי).

אשר לפעילותה העסקית של החברה נאמר כך:

"מדובר בחברה שפעלה בעבר בתחום שיווק נדלן והתנהלה מרח' המסגר 49א בתל אביב ומרחוב סלומון 20 בתל אביב ואינה פעילה עסקית משנת 2007.".

עוד נאמר כי לא אותרו זכויות בנכסי מקרקעין, לא אותרו חשבונות בנק פעילים וכן לא אותרו כלי רכב בבעלות החברה.

חקירה שלישית נערכה ביום 9.1.12 הפעם מדובר בחקירה כלכלית של מנהל החברה מ' ס' . הדוח נערך ע"י משרד גיל בטחון וחקירות. מהדוח עולה כי מ' ס' מ' ס' , יליד 1961 עלה לישראל, בנובמבר 1994. מהדוח עולה כי בעבר התגורר ברח' רמז דוד 4 בנתניה. גם חקירה זו העלתה כי מ' ס' שוהה בחול, ואין בבעלותו רכוש כלשהו, למעט חשבון בבנק הדואר

חקירה רביעית מבוצעת ביום 2.8.12 שוב על ידי שירותי מידע לישראל. הפעם החקירה היא של א' ט' א' ט' . מהדוח עולה כי גב' א' ט' [בתצהירה היא מופיעה כא' ט' א' ט' ), ילידת 1931, עלתה בשנת 1999 מאוקראינה, ומתגוררת בנכס בנתניה, אז מצוין לראשונה כי הנכס בו היא מתגוררת הינו בבעלות חברת אלימאל, העותרת. גב' א' ט' מחזיקה, כך על פי הדוח 5% ממניות החברה. משרדי החברה ממוקמים, כך על פי הדוח, ברחוב המסגר מספר 49 בתל אביב. בדוח מציינים כי מדובר באשה בת 81, המקבלת קצבה מהביטוח הלאומי. יש לציין לעניין זה כי בפרוטוקול (מיום 29.6.14) עמ' 3 ש' 13 ציין ב"כ העותרת כי גב' א' ט' א' ט' , המתגוררת בנכס היא בעלת 50% מהמניות.

חקירה חמישית חוזרת ומבצעת שירותי מידע לישראל ביום 2.5.13, הפעם שוב על העותרת עצמה. נבדקים אותם פרמטרים שנבדקו בפעם הראשונה המעניין הוא שאותה חברה שאיתרה כי גב' א' ט' גרה בדירה בבעלות העותרת, מציינת גם הפעם כי לעותרת אין נכסים. אשר לפעילותה העסקית נאמר בדוח:

"חברת אלימאל בע"מ אינה פעילה כיום.

המדובר בחברה אשר עסקה בהשקעות נדלן

מחקירתנו עולה כי החברה נקלעה לקשיים כלכליים והפסיקה את פעילותה העסקית.".

ביום 2.10.13 רשמה העירייה הערת שיעבוד על הנכס בנתניה (גוש 7932 חלקה 460, ת"ח 56), לפי סעיף 11(א) לפקודת העיריות ובסמוך לאחר מכן פתחה העירייה תיק הוצאה לפועל למימושו. אז באוקטובר 2013 נשלחה הודעה לעותרת על פתיחת הליכי הוצאה לפועל. הייתה זו הפעם הראשונה שמסמך כלשהו לעותרת נשלח לנכס בנתניה. תיק ההוצאה לפועל נפתח על סכום של 505,000 ₪ לשנים 1998-2000). בהודעה צויין כי עו"ד ששון מטפל בעניין מטעם העירייה.

ביום 20.11.13 פנה ב"כ העותרת הן לעו"ד דוד ששון, הן למחלקת גביית ארנונה בעירייה (מכתבו צורף כנספח 5 לעתירה). שם מציין ב"כ העותרת, עו"ד עמירם אילון כי מדובר בחוב נטען מלפני יותר מ-13 שנה, כי מעולם לא קיבלה העותרת דרישה כלשהי בעניין חוב ארנונה בנכס, וכי מעולם לא הוגשה נגדה תביעה. עוד מציין עו"ד איילון כך:

"ביקשנו ולא קיבלנו מכם את חוזה השכירות (שאמור להימצא בעיריית תל אביב) ומכוחו לטענתכם נרשם התאגיד אלימאל בע"מ כמחזיק והוטלה עליו ארנונה.....".

עוד איילון שב וביקש את החוזה, את פירוט החוב וכן מסמכים נוספים.

במענה מיום 17.11.3 (נספח 6 לעתירה) עונה עו"ד ששון לב"כ העותרת ומצרף את פירוט החוב העדכני. הא ותו לא. אין זכר לחוזה בגינו נרשמה העותרת כמחזיקה.

עיריית תל אביב משיבה לב"כ העותר במכתב מיום 25.11.13 (נספח 7 לעתירה) ומציינת ראשית, כי רישום העותרת כמחזיקה: "לא נעשה בהתאם לחוזה שכירות אשר דווח לעירייה כי אם בעקבות מספר ביקורות שבוצעו בנכס ע"י המחלקה לחיובי ארנונה ובתיאום בעל הבית הבי יעקב אשר עדכן את העירייה כי חברת אלימאל בע"מ מחזיקה בנכס".

עוד מוסיפה העירייה כי נשלחו לעותרת דרישות הן לכתובת הנכס, הן לכתובתה הרשומה של החברה ברח' סלומון 20 בתל אביב.

ב"כ העותרת פונה שוב לעו"ד ששון ביום 13.1.14 (נספח 8 לעתירה) וטוען ראשית, כי אין דבר במסמכים המעיד על כך שיעקב הבי הינו בעל הנכס. שנית, מציין ב"כ העותרת, כי אין הודעה על כך שהעותרת מתחילה להחזיק בבניין. בנוסף, מציין ב"כ העותרת כי אם חברת "ליז יציקות מיוחדות בע"מ" הפסיקה להחזיק בנכס, היה הרישום צריך לחזור על שם הבעלים.

ב"כ העותרת מוסיף ופונה לעירייה ביום 14.1.14 (נספח 9 לעתירה) ושב ומבקש אסמכתא לכך שהעותרת החלה להחזיק בנכס כפי שטוענת העירייה. תגובת העירייה מתקבלת באותו יום (נספח 10 לעתירה), ולפיה העניין בטיפול וכי עם סיום הטיפול ישלח מכתב תשובה.

ביום 21.1.14 מתקבל מכתב נוסף של עו"ד דוד ששון (נספח 11 לעתירה). עו"ד ששון דוחה את טענות ב"כ העותרת ומציין כי בנוסף להצהרת מר הבי, בוצעה ביקורת בנכס לאימות נוכחות העותרת בנכס. עוד מציין עו"ד ששון כי מר הבי הינו אחד הבעלים של הנכס: "גם אם בטאבו עדיין רשומה חברה שבבעלותו". עוד כותב עו"ד ששון, כי משעדכנה העותרת את העירייה כי הפסיקה להחזיק בנכס, עודכנו ספרי העירייה בהתאם.

בעקבות זאת, ביום 2.2.14 הוגשה העתירה שלפניי.

2. טענות הצדדים

א. טענות העותרת

בעתירה העלתה העותרת שתי טענות מרכזיות. הראשונה, כי לא ניהלה מעולם פעילות בנכס נשוא העתירה, ולא החזיקה בו וכי רישומה כמחזיקה נבע מרשלנות העירייה. טענתה השנייה של העותרת הייתה כי ככל שהיה חוב, הוא התיישן, כיון שמדובר בחובות מהשנים 1998-2000, כשתיק ההוצאה לפועל נפתח כנגד העותרת רק בשנת 2013.

העותרת טוענת כי מעולם לא קיבלה כל דרישת תשלום או כל פנייה אחרת מהעירייה בקשר עם הנכס נשוא העתירה.

עוד טוענת העותרת כי הדירה, הנכס בנתניה, רשום בטאבו על שם העותרת כבר משנת 2001, וכי המכתב שהגיע לכתובת הנכס בנתניה, היה הפעם הראשונה שנודע לעותרת, באמצעות בעלת המניות המתגוררת בנכס, כי לעירייה יש טענה כלשהי כנגד העותרת. העותרת טוענת כי לו הייתה העירייה פונה לאותה כתובת בסמוך למועד גיבוש החוב, היה ניתן לברר את העניין.

העותרת מוסיפה וטוענת כי מר הבי כלל אינו בעל הנכס, וכי הנכס רשום על שם חברת חלקה 66 בגוש 7104 בע"מ. בנוסף, העירייה לא צרפה תרשומת על הודעה ולו הודעה בעל פה של מר הבי, כי העותרת התחילה להחזיק בנכס ביום 1.1.98. כל שצרפה העירייה היא תרשומת משיחה עם מר הבי מנובמבר 98, בה נאמר כי מר הבי טוען כי העותרת ממשיכה להחזיק בנכס. לטענת העותרת רישום העותרת כמחזיקה בוצע ע"י העירייה ברשלנות, מבלי שהעירייה בדקה עם המחזיק הקודם, או עם העותרת כי אכן התחלפו המחזיקים. העותרת טוענת כי לא ברור גם באילו נסיבות הופסק רישום העותרת כמחזיקה.

עוד טוענת העותרת כי רבות הנסיבות שהיו צריכים להדליק אור אדום אצל העירייה: בראש ובראשונה, העדר חוזה בכתב להשכרת נכס עסקי; שנית, העובדה שהארנונה לא שולמה למן היום הראשון, השלישית, שנציגי העירייה לא הצליחו ליצור קשר עם נציגי העותרת, באותם מספרי טלפון אותם מסר לה הבעל הנכס.

העותרת טוענת עוד כי לפי סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, על מי שחדל להיות מחזיק להגיש הודעה לעירייה. כאן המחזיק הקודם לא הגיש כל הודעה לעירייה ועל כן לא היה מקום להעביר את החזקה לעותרת.

העותרת טוענת בנוסף כי התביעה התיישנה ומפנה להלכת נסייר (בר"ע 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עלית, פ"ד ס"ד (1) 215 (2010, להלן: עניין נסייר). כן מפנה העותרת להנחיות היועמ"ש משנת 2012 בעניין הפעלת הליכי גבייה מנהליים הקובעת כי יש לפתוח בהליכים כאמור לא יאוחר משלש שנים מיום גיבוש החוב.

לבסוף, טוענת העותרת כי לא יכולה הייתה להגיש השגה כיון שמעולם לא הגיע אליה כל חשבון ארנונה, ולכן אי הגשת השגה אינה שוללת ממנה את הזכות להעלות את טענותיה במסגרת עתירה זו.

2.ב. טענות העירייה

העירייה העלתה שלש טענות סף: אי מיצוי הליכי השגה וערר, שיהוי וחוסר ניקיון כפיים.

אשר לאי מיצוי הליכי השגה וערר טוענת העירייה כי משעה שלא הגישה העותרת השגה וערר היא אינה רשאית לטעון בבית המשפט כי לא החזיקה בנכס.

את טענת השיהוי מצד העותרת מבססת העירייה על כך שהעותרת פנתה לראשונה כשנודע לה על פתיחת תיק הוצאה לפועל למימוש הנכס, והתעלמה מכל ההודעות ששלחה אליה העירייה.

את טענת חוסר נקיון כפיים שמפנה העירייה כנגד העותרת היא מבססת על העובדה שהעותרת טוענת כנגד החזקתה בנכס ללא כל ראיות, וזאת כנגד הראיות שהגישה העירייה ובהם הקבלה של העותרת, והודעות בעל הנכס. לטענת העירייה עצם העלאת טענות כנגד ראיות כה חזקות מטעם העירייה מהווה חוסר תום לב וחוסר נקיון כפיים.

לגופו של עניין טענה העירייה, כאמור, כי נמסרה לה הודעה בעל פה מפי בעל הנכס, על החזקתה של העותרת בנכס ובנוסף, נערכה ביקורת ויש קבלה על רכישה מהעותרת במקום. עוד טענה כי בוצעו פעולות גבייה שונות כנגד העותרת.

אשר לבעלות בנכס, מאשרת העירייה כי הבעלים של הנכס היא חברת גוש חלקה, אך ממציאה דוח רשם החברות ממנו עולה כי מר דוד הבי הוא בעל מניות באותה חברה.

3. טענות הסף

כללי הסף כשמם כן הם, מטרתם לסלק על הסף עתירות, מבלי לערוך דיון בעתירה לגופה. בעתירה שלפניי העלתה העיריה שלוש טענות סף – אי מיצוי הליכים; שיהוי וחוסר נקיון כפיים. בטרם אדון בכללי סף אלו לגופם, ברצוני לעמוד על אופן ההכרעה בכללי הסף. זאת, לאור העובדה שנראה, כפי שעולה בעתירה שלפניי, שטענות סף מועלות כדבר שבשגרה ללא בסיס ראוי.

"דרך המלך להגנה על הזכות המנהלית היא הדרך של ביקורת שיפוטית על החלטות מנהליות בבגץ ובבית המשפט לעניינים מנהליים. זכות הגישה מחייבת שהדרך תהיה פתוחה. ואולם....הדרך לביקורת שיפוטית רצופה משוכות: אלה הם כללי הסף" (דבריו של פרופ' יצחק זמיר, במאמרו "הזכות המנהלית", משפט וממשל ט"ז, 161 (תשע"ה-2014, להלן: זמיר, הזכות המנהלית). פרופ' זמיר במאמרו הנ"ל עומד על הקשיים המעמידים כללי הסף לפני העותרים ובעיקרם אי הודאות, שכן יש ביישום כללים אלו מרכיב מרכזי של שיקול דעת שיפוטי. על כן, לטענתו יש להתייחס לכללי הסף בזהירות הראויה, ולא להעמיד מכשולים מיותרים בדרכם של עותרים.

בתי המשפט קבעו חריגים לכללי הסף, כך שבמקרים רבים, יתקיים דיון בעתירה גם אם מתקיים כלל הסף, כאשר יש פגיעה ממשית בשלטון החוק או באינטרס הציבורי (לפסיקה המדגימה זאת ראו: אליעד שרגא ורועי שחר, המשפט המנהלי - עילות הסף, בעמ' 152 ו-212 (2008); עוד ראו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ג'- הביקורת השיפוטית:כללי הסף (2014)).

אכן, שיקולי צדק, יעילות, אינטרס הציבור ושלטון החוק גוברים פעמים רבות על כללי הסף, עם זאת אני סבורה, כי כאשר דנים בכללי הסף, אין לשעות לטענת הרשויות לקיומם של כללי סף, המועלות כדבר שבשגרה, בהרבה מקרים, מהפה ולחוץ, ללא בסיס, כפי שנעשה במקרה שלפניי, ויש למנוע מהעותר את הביקורת השיפוטית רק במקרים חריגים. רק לאחרונה התייחס כב' השופט ע' פוגלמן למקרה דומה, בו הרשות, במקרה בו לא נגבתה ארנונה במשך שנים העלטה טענוה שך חוסר נקיון כפיים נגד העותרות שם וקבע שהטענה לא בוססה די צרכה (ראו: עע"ם 8329/14 עיריית קרית אתא נ' נילי קורן (מיום 31.5.16, להלן: עניין קריית אתא), בפסקה 9 לפסק דינו).

בע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מח (3) 749, 787 (1994) התייחס כב' השופט מ' חשין כבר לפני עשרים שנה לכללי הסף כמו נקיון כפיים וסעד חלופי וציין (אם כי באמרת אגב), כי לגבי חלקם: "ניתן לפקפק בצידוק קיומם כיום, כגון נקיון-כפיים, סעד חלופי וכיוצא באלה.".

לאור דברים אלו, אפנה עתה לבחינת טענות הסף שהעלתה העירייה במקרה שלפניי.

3.א. חוסר נקיון כפיים

כלל הסף של חוסר נקיון כפיים קובע כי אם העותר לא גילה בעתירה עובדות חשובות, או אם התנהג באופן בלתי ראוי בקשר לעתירה, בית המשפט לעניינים מנהליים עלול לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר נקיון כפים של העותר, אף אם העתירה מבוססת וצודקת, לפחות על פני הדברים.

כפי שציינתי לעיל, נראה כי יש שימוש מופרז בטענות סף בכלל. ראייה לשימוש מופרז ובלתי ראוי בטענה של חוסר ניקיון כפיים, היא תשובת העירייה במקרה שלפניי. על כן, בפתח הדברים יש לחות את טענת העירייה לחוסר נקיון כפיים וחוסר תום לב מצד העותרת.

העירייה טוענת כי עצם העלאת טענות מצד העותרת, כנגד ראיות העירייה מהווה חוסר נקיון כפיים וחוסר תום לב. העירייה טוענת בסעיף 2 לתגובתה, במודגש, כך:

"ראוי לדחות את העתירה על הסף בשל העובדה כי העותרת רוחצת בניקיון כפיה ונוהגת בחוסר תום לב בולט, שעה שהינה מעלה בפני בית המשפט הנכבד טענות אשר הינן בבחינת שקר מוחלט ואשר עומדות בסתירה גמורה לראיות המצויות בידי המשיבה....בידי המשיבה קיימת ראייה ניצחת בדמות חשבונית על שם העותרת אותה הנפיקה העותרת בשנת 1998 לנציג מטעם המשיבה אשר ביקר בנכס מושא החוב במטרה להתחקות אחר זהות המחזיק בנכס.... בנוסף בחודשים 7/00 ו-9/00 ביצעה המשיבה ביקורות בנכס במסגרתן נמצאה נוכחותה של העותרת בנכס.".

כמובן שהטענה לפיה טענות העותרת הן דבר שקר מוחלט, מבוססות על טענות העירייה וראיותיה, שכפי שיובהר בהמשך, אינן מבססות את טענותיה שלה.

בהמשך, תחת הכותרת של חוסר נקיון כפיים וחוסר תום לב של העותרת, חוזרת העירייה על טענתה לפיה התנהגות זו של העותרת נובעת מעצם העלאת טענה כנגד ראיות העירייה. בסעיף 24 לתשובה טוענת העירייה כך:

"העותרת טענה בעתירה דנן באופן סתמי, מהפה ולחוץ ומבלי שצירפה כל ראייה להוכחת טענתה זו, כי, כביכול, לא שכרה את הנכס מושא החוב ומעולם לא החזיקה בו. אלא מאי? כאמור, בידי המשיבה ראיות חותכות על כך שהעותרת החזיקה גם החזיקה בנכס מושא התביעה.".

בהמשך התגובה מפנה העירייה שוב לאותה קבלה; לשיחה הטלפונית בה אישר בעל הנכס בנובמבר 98 כי העותרת ממשיכה להחזיק בנכס, וכן לביקורות מיולי 2000 ומספטמבר 2000, מהם עולה, לטענת העירייה כי העותרת הייתה בנכס.

בהמשך פסק הדין אעמוד על הבסיס העובדתי להחלטת העירייה לרשום את העותרת כמחזיקה בנכס, ובמסגרת זו אנתח ראיות אלו עליהן עמדה העירייה ואבהיר מדוע אותן ראיות "חותכות" לטענת העירייה, אינם מבססות החזקה של העותרת בנכס כלל ועיקר. בנוסף, בניגוד גמור לטענת העירייה, לפיה העותרת לא המציאה כל ראייה, הרי שהעותרת צירפה כנספח לעתירה אישור רואה החשבון של העותרת שאישר שהעותרת מעולם לא פעלה בנכס.

בשלב זה של דיון בטענת הסף, יש להדגיש כי לא ניתן לקבל טענה של חוסר נקיון כפיים וחוסר תום לב שעה שאזרח טוען לכשלים בהתנהלות הרשות, ומצביע על כשלים בראיות הרשות, גם אם אינו יכול להמציא ראיות. ככלל לאזרח יש קושי להמציא ראיות כיון שפעמים רבות כל הראיות נמצאות בידי הרשות (על כך ראו בהמשך). כך גם במקרה שלפניי, רק העירייה יודעת מדוע, מתי וכיצד החליטה לראות בעותרת מחזיקה בנכס, ובחלוף שנתיים, שלא לראות בה עוד ככזו.

מנגד, אין בנמצא ראיות שיכולה להמציא העותרת על כך שלא הייתה במקום לבד מאישור רואה החשבון שלה בשעתו, שמאשר שהחברה לא החזיקה בנכס. העותרת אינה חולקת על אורך התקופה שהייתה במקום, מועד ההודעה או כיו"ב. העותרת טוענת כי מעולם לא הייתה במקום. כיצד עליה להוכיח זאת בנוסף להוכחה שהביאה? אין לקבל כי בכל מקרה של הגשת עתירה ותקיפת מהלכי הרשות תטען הרשות אי נקיון כפיים וחוסר תום לב בעצם העלאת הטענות נגדה.

בהחלט ייתכנו מצבים, כמו שעולה במקרה שלפניי, בהם לעותר לא יהיו ראיות ראשוניות, וכל שהוא עושה בעתירתו הוא להצביע על נסיבות העניין וראיות שהמציאה הרשות עצמה, בכדי להראות שהחלטתה או מעשיה לא נעשו כדין. במסגרת השלב הראשון, אם העתירה מגלה עילה על פניה, הרי שעל בית המשפט לבחון אותה לגופה ולא לדחות את העתירה על הסף רק מטעם זה.

אותו הגיון מחייב, כי אין לקבל טענות לחוסר נקיון כפיים אך בשל העובדה כי העותרת מעלה טענות כנגד הראיות שהביאה העירייה.

במקרה זה הטענה של חוסר נקיון כפיים לא רק שאינה מבוססת, אלא אף עומדת בניגוד לזכותה של העותרת לטעון בהליך כנגד הרשות.

על כן אני דוחה את הטענה כי העותרת פעלה בחוסר נקיון כפים וחוסר תום לב.

3.ב. אי מיצוי הליכי השגה וערר

העירייה טוענת כי העותרת לא הגישה הליכי השגה וערר על חובה ועל כן היא מנועה מלהעלות במסגרת העתירה בבית המשפט טענה לפיה לא החזיקה בנכס. ובכן, לטעמי אין לקבל את טענת העירייה במקום בו העותרת טוענת כי מעולם לא החזיקה בנכס, ומעולם לא קיבלה את השומות ובשל כך לא יכולה הייתה להגיש הליכי השגה וערר.

סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר), מסדיר את העניינים הנוגעים לתשלום הארנונה שההשגה בגינם הינה בסמכותו של מנהל הארנונה, וזו לשונו:

"(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

...

(ג) על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), מי שחויב בתשלום ארנונה כללית ולא השיג תוך המועד הקבוע על יסוד טענה לפי סעיף קטן (א)(3), רשאי בכל הליך משפטי, ברשות בית המשפט, להעלות טענה כאמור כפי שהיה רשאי להעלותה אילולא חוק זה".

הנה כי כן, על אף האמור בסעיף 3(א) לחוק הערר, סעיף 3(ג) לחוק מקנה לבית המשפט שיקול דעת רחב להתיר העלאת טענה בעניין 'איני מחזיק בנכס', וזאת אף אם לא הוגשה השגה במועד. אכן, פסיקה ענפה מכוונת למסלול ההשגה הקבוע בחוק כמסלול מחייב. יחד עם זאת, הפסיקה הכירה בסמכותו הכללית של בית המשפט לדון, במקרים חריגים, בעניינים אשר הובאו בפניו למרות מסלול ההשגה הקבוע בחוק, וזאת בעיקר כאשר מדובר בעניינים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת או כאשר יש ליתן את הבכורה לשיקולים דוגמת מידת מודעותו של האזרח להליכי ההשגה המנהליים ומידת הפגיעה ועיוות הדין שייגרמו לו כתוצאה מחסימת דרכו לערכאות השיפוטיות הרגילות (ראו לעניין זה: ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 780-779 (2002); רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י. ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד (4) 481 (2000); רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ (2008) וכן עע"מ 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן (2012)).

בעע"מ 2611/08 שאול בנימין נ' עיריית תל-אביב (2010, להלן: עניין שאול בנימין), העירה כב' השופטת ע' ארבל (הדברים לא נדרשו לצורך ההכרעה באותו עניין), כי שיקול הדעת של בית המשפט בהקשר של מתן רשות להעלות טענת איני מחזיק, צריך להיות רחב יחסית. כב' השופטת ע' ארבל עמדה על כך שבעוד שהטענות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר אינן חולקות על עצם החיוב בארנונה, אלא על גובה החיוב, הרי שטענת 'איני מחזיק בנכס' היא טענה הכופרת בעצם החיוב, ולפיכך מצא המחוקק, לאפשר ביתר גמישות את העלאתה בפני בית המשפט, גם אם לא הוגשה קודם לכן השגה.

אני סבורה כי המקרה שלפני הינו מסוג המקרים שבהם מן הראוי לאפשר העלאת טענה 'איני מחזיק בנכס', אף אם לא הוגשה השגה. זאת, בין היתר, בשים לב לעובדה שהעותרת מעולם לא קיבלה דרישת תשלום כדין ובשים לב להליך המשפטי בו נקטה העותרת מייד כשנודע לה לראשונה על החוב הנטען כלפיה. בנסיבות אלה, אין לומר כי העותרת ישנה על זכויותיה או ניסתה לעקוף את הליכי ההשגה והערר הקבועים בחוק. ההפך הוא הנכון (למקרה דומה בו נדחתה טענה זו כאשר העותרות חיו בחו"ל ולא ידעו על השומות ראו: עניין עיריית קריית אתא, שם בפסקה 9 לפסק דינו של כב' השופט ע' פוגלמן).

המקרה שלפניי, בו מדובר בטענה לפיה העותרת מעולם לא קיבלה שומות ולא ידעה עליהן, נכנס בגדרי המקרים בהם יש לאפשר לעותרת להעלות את טענתה במסגרת העתירה, כדי למנוע עיוות דין.

3.ג. שיהוי

טענת השיהוי לה טוענת העירייה, מבוססת על טענתה כי העותרת ידעה על השומות או לכל הפחות על הליכי הגבייה המנהליים. אני סבורה, כפי שאפרט בהרחבה להלן, כי העותרת לא ידעה על השומות או על הליכי הגבייה ועל כן עתירתה אינה נגועה בשיהוי.

משנדחו כל טענות הסף, אעבור לדון בטענות העותרת לגופן.

4. האם רישום העותרת כמחזיקה נעשתה כדין

כזכור טוענת העותרת שתי טענות מרכזיות. הראשונה, כי מעולם לא החזיקה בנכס וכי הקביעה שהחזיקה בנכס נעשתה ע"י העירייה ברשלנות וללא כל בסיס עובדתי ראוי. השנייה, כי גם לו תדחה הטענה הראשונה, והיו חובות בהם חבה העותרת, הרי שחובות אלו התיישנו.

בחלק זה אבחן את הטענה לפיה רישום העותרת כמחזיקה בספרי העירייה נעשתה שלא כדין, שאם כך הם פני הדברים, ממילא לא היה בסיס לחייבה בחיובי ארנונה, ובוודאי לא לפתוח נגדה בהליכי גבייה מנהליים.

4.1 המחזיק ונטל ההודעה

כידוע, החבות לשלם ארנונה לרשות המקומית בגין נכס חלה על המחזיק בנכס בהיותו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס. המחזיק מוגדר בסעיף 1 לפקודת העיריות, כך:

"אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון.".

על מנת לאפשר לעירייה להטיל את החיוב על המחזיק, מטילה פקודת העיריות על בעל הנכס או המחזיק בו חובת הודעה על כל שינוי בהחזקה. סעיפים 325 ו- 326 לפקודה קובעים את ההוראות בדבר מתן הודעה לעירייה, כדלקמן:

"325. חדל אדם ביום מן הימים להיות בעלם או מחזיקם של קרקע או של בנין שהוא חב עליהם בארנונה לפי הוראות הפקודה, ימסור הוא או נציגו הודעה על כך בכתב לעיריה ולאחר מכן לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים; אין האמור גורע מחבותו בשיעורי הארנונה המגיעים מלפני מסירת ההודעה.

326. נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם - ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו - למסור לעיריה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו. בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה.".

(הדגשה אינה במקור – מ' א' ג').

על פי סעיפי הפקודה, מוטלת חובה על בעלים או על מחזיק של נכס, החייב בארנונה, להודיע בכתב לעירייה על חדילתו מהחזקת הנכס כתנאי לפקיעת חבותו בתשלום ארנונה עתידי בגין הנכס. כל עוד לא נמסרה הודעה כאמור, יחויב אותו מחזיק או בעליו של הנכס בארנונה בגין הנכס. ביסוד ההסדר המטיל חובת מסירת הודעה כאמור על מחזיקים או בעלים של נכס טמון הרציונל כי הם בבחינת 'מונע הנזק הזול', באשר הנטל המוטל עליהם למסור הודעת חדילה הינו נטל קל בלבד. קביעה הפוכה, שלפיה על הרשויות המקומיות לבדוק, באופן אקטיבי, את זהות המחזיקים או הבעלים בכל נכס ונכס, על פני תקופות שונות, תטיל על הרשויות המקומיות נטל כבד מנשוא שעלותו גבוהה ביותר, הממומן מכספי הציבור (עוד לעניין תכלית ההסדר האמור ראו ע"א 739/89 מיכקשווילי נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד מה(3) 769, 775 (1991); בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ, פסקאות 27-29 לפסק דינו של כב' השופט י' דנציגר, פסקאות 7-9 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה (2008, להלן: עניין דור אנרגיה); עניין שאול בנימין, פסקה כ"ד לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין; עע"מ 1244/07 עיריית ירושלים נ' שמי בר מקרקעין 1993 בע"מ, פסקה 8 לפסק דינו של כב' השופט ח' מלצר (2011) ועע"מ 4072/11 עיריית בת ים נ' ירדנה לוי (2012, פסקה 5 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברק ארז, 2012, להלו: עניין עיריית בת ים)).

לפיכך, בפסקי דין רבים ננקטה גישה המדקדקת ביישומו של ההסדר הקבוע בסעיפים 325-326 לפקודה, לפיו נזקף לחובתם של מחזיקים בנכס המחדל הכרוך באי מסירת הודעה על 'חדילת החזקה'. על כן, כל אימת שלא נשלחה הודעה בכתב כאמור, על ידי בעליו או מחזיקו של נכס, חויב הנישום לשאת בארנונה בגין הנכס. כך גם במקרה בו התברר כי בפועל היה בעלים או מחזיק אחר שהחזיק בנכס בתקופה הרלוונטית, שכן במצב דברים זה נקבע כי תרופת הנישום היא במישור היחסים שבינו לבין מי שהחזיק בפועל בנכס ולא במישור היחסים שבין הנישום הרשום כמחזיק לבין העירייה (ראו, למשל, בר"מ 1008/06 יצחק טרכטינגוט נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב יפו (2006); עניין דור אנרגיה; עניין שאול בנימין).

הנה כי כן, ככלל, אין העירייה חייבת לשנות את רישומיה ביחס למחזיקים בנכס כל עוד לא התקבלה אצלה הודעה בכתב על שינוי המחזיקים. ואולם, לצד זאת, נקבע בעניין דור אנרגיה, כי במקרים מסוימים העירייה זכאית (ואולי אף חייבת) לשנות את רישומיה, אף בלא שהיא קיבלה הודעה כתובה על חדילת חזקה, בהתאם למצב הדברים בפועל כפי שהוא נודע לה.

במקרה שלפניי לא ברור מי היה המחזיק הקודם, מתי הפסיק להחזיק בנכס, האם מסר הודעה לעירייה, ואם לא, האם העירייה פנתה אליו בשלב כלשהו. אין לכך כל אינדיקציה במסמכים שהגישה העירייה. כל שיש בידי העירייה היא הודעה בעל פה מבעל הנכס, על כך שהעותרת ממשיכה להחזיק במושכר, כשהתרשומת בעניין היא מנובמבר 98, ורישומה של העותרת כמחזיקה הוא החל מיום 1.1.98. בנוסף, ערכה העירייה, ככל הנראה, ביקורת בנכס במהלך השנה הראשונה, ביקורת שלא תועדה. על סמך שניים אלו שינתה העירייה את הרישום, ורשמה את העותרת כמחזיקה.

מרבית הפסיקה העוסקת בשינוי רישום החזקה בנכס לעניין חובות לרשות המקומית, דנה במצב הפוך לזה שמתעורר במסגרת עתירה זו, בו מי שהחזיק בנכס ולא הודיע שחדל להחזיק בנכס, כחובתו על פי החוק, טוען כנגד הרשות שהמשיכה לחייבו בחובות שונים, כי זו ידעה שהוא אינו מחזיק בנכס, והיה עליה לנהוג לפי המצב בפועל, ולא לדבוק בכך שלא התקבלה הודעת חדילה.

לעומת זאת, במקרה שלפניי, העיריה שינתה את הרישום, לפי טענתה שלה, על פי המצב בפועל (לאור הביקורת שנערכה), כשהעירייה אינה מפרטת לפני בית המשפט ולו מילה בנוגע למחזיק הקודם, זהותו, והאם הודיע על חדילה אם לאו. יש להדגיש כי במקרה שלפניי העותרת גם נרשמה על סמך המצב בפועל, וגם נמחקה מספרי העירייה כמחזיקה ככל הנראה על סמך המצב בפועל (כשגילתה, כשרצתה לממש נכסים בכדי לכסות את חובות העותרת כי יש מחזיק אחר בנכס).

עם זאת, הפסיקה העוסקת בתנאים לשינוי רישום מחזיק, יפה גם למקרה זה.

בעניין דור אנרגיה הייתה תמימות דעים בין שופטי ההרכב שסעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות מטילים חובה אקטיבית על הנישום להודיע על חדילה מבעלות או החזקה בנכס על מנת להשתחרר מן החבות בתשלום ארנונה ונפסק גם שתכלית חקיקתן של הוראות סעיפים אלה מצדיקה פרשנות מצמצמת על מנת להקל על העירייה את גביית הארנונה. בצד זאת, נחלקו הדעות בנוגע לשאלה אם מכוחה של חובת ההגינות המוטלת על העירייה כרשות ציבורית ניתן לייחס לה חובה לבדוק את הנסיבות במקרים מסוימים כך שהנישום, שחדל מהחזקתו בנכס אבל לא הודיע על כך לעירייה, ישוחרר מחבותו לשלם ארנונה. יש להדגיש כי במקרה שלפניי לא הוגשה העתירה בידי מי שחדל להחזיק ולא הודיע על כך (ולמעשה מהעתירה לא ברור כלל ועיקר מיהו המחזיק הקודם), אלא המחזיק החדש, שהעירייה לא יצרה עמו קשר לוודא כי אכן הוא מחזיק, זאת בהעדר חוזה בכתב.

כב' השופט י' דנציגר היה בדעה שסעיפים 325 ו-326 אינם מאפשרים לעירייה לנהוג בעצימת עיניים ובהתעלמות מנתונים המצביעים על כך שעליה לבדוק את העובדות באופן אקטיבי בעצמה, ולדעתו בהתקיים מספר נסיבות מצטברות ניתן להטיל על הרשות חובה אקטיבית לברר את זהות המחזיק בנכס, וכדבריו (עניין דור אנרגיה, פסקה 39 לפסק דינו):

"הרשות אינה יכולה להסתתר מאחורי מילות הסעיף כפוטרות אותה מכל חובה שהיא. כאמור, חובתה של הרשות המקומית היא לנהוג בתושביה בהגינות, וכנגזרת של חובה זו, תיתכנה נסיבות בהן תידרש הרשות המקומית לבדוק באופן פעיל מדוע ארנונה על נכס מסוים אינה משתלמת. למותר לציין שכל עניין ייבחן על רקע נסיבותיו הפרטניות.".

כך, בין היתר, נקבע, כי ראוי להתחשב במשך הזמן בו לא שולם חוב הארנונה; בגובה החוב; באופיו של הנכס נשוא החיוב; ובאפשרות שמחלקות אחרות ברשות המקומית, שאינן עוסקות בגביית הארנונה, ידעו, באמצעות הודעות בכתב, על הפסקת ההחזקה בו.

כב' השופטת א' פרוקצ'יה הסתייגה מעמדתו של כב' השופט דנציגר בעניין זה, ובין השאר קבעה, כך (עניין דור אנרגיה, פסקה 15 לפסק דינה):

".. אין ללכת בדרך פרשנית המטילה על העירייה, בשם חובת ההגינות מכח הדין הכללי, לפקח על שינויים בתמונת מצב המחזיקים בנכסים שבתחומה, לצורך בירור זהות הנישום לצרכי ארנונה. לשם כך הוטלה על המחזיק הרשום חובת הודעה שעליו לקיים. גם נסיבות מצטברות של מעבר הזמן, גובה החוב שהצטבר, או אף ידיעה אפשרית בפועל של מחלקות אחרות בעירייה על עובדת השינוי בחזקה בנכס, אינן גורעות מחובת ההודעה החלה על המחזיק, ואינן מעבירות נטל בדיקה לשכם הרשות הציבורית, אשר אי עמידה בו עשוי לפטור את המחזיק, שהפר את חובת ההודעה, מחובת תשלום ארנונה. מדובר במצב שבו החובה חלה על המחזיק, ועליו בלבד, ואין הוא יכול לתרץ את מחדלו בחובת ההגינות הכללית החלה על הרשות הציבורית כלפי אזרחיה, הנדרשת, על פי הטענה, לחלצו מהפרת חובתו.".

כב' השופטת ע' ארבל הייתה בדעה שעל אף קיומה של חובת ההגינות המוטלת על העירייה, אין להסיק ממנה חובה של העירייה לברר את המצב העובדתי לאשורו, וכדבריה (עניין דור אנרגיה, פסקה 10 לפסק דינה):

"בנסיבות בהן ישנה ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת לגביית הארנונה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, החלטת העירייה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא הינה לא רק בלתי סבירה לטעמי, אלא אף אינה עולה בקנה אחד עם חובתה לנהוג בהגינות. גם אם נאמר כי המגבלה החוקית היחידה המוטלת על העירייה בבואה לגבות תשלומי ארנונה מתושביה הינה מגבלת התיישנות החוב, עדיין מחוייבת היא להתנהל בהגינות בעת גבייתם של תשלומים אלו. במקרים בהם קיימת ידיעה בפועל מצד העירייה אודות שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, ישיבתה בחיבוק ידיים, תוך שהיא נתלית בדרישת הכתב מכוח סעיף 325 לפקודה, וכל זאת כאשר חובו של המחזיק היוצא הולך ותופח, אינה מתיישבת, על פניו, עם חובת ההגינות המוטלת עליה. התנהגות מעין זו אינה הולמת את תפקידה של העירייה כנאמן הציבור.... מכאן, כי אין לאפשר לעירייה לילך בדרך האמורה.

כאמור, החריג האמור ענייננו במצב בו קיימת מצד העיריה ידיעה בפועל בדבר שינוי זהותו של המחזיק בנכס. שאלה שעשויה להתעורר הינה האם ניתן יהיה להחיל חריג זה גם במקרים בהם לא הוכחה ידיעה בפועל ממש מצד הרשות, אולם מכלול הנסיבות הוא כזה שבו ניתן לראותה כמי שהיתה צריכה להיות מודעת לשינוי בזהות מחזיק הנכס או שחשדה בכך וכביכול "עצמה עיניה" מלראותו. ואולם, מששאלה זו אינה מתעוררת בענייננו, נראה כי ניתן להותיר את ההכרעה בה לעת מצוא.".

על סמך פסק הדין בענין דור אנרגיה, פסק בית המשפט העליון בבר"מ 8462/11 מנהל הארנונה בעיריית הרצלייה נ' מירב פלקון (2014, להלן: עניין פלקון), כי כאשר מנהל הארנונה ידע שאחרים החזיקו בנכס בתקופת החוב, הרי שבהתאם למידות של שכל ישר והגינות בסיסית בהן מחויבת הרשות, היה על מנהל הארנונה להתייחס למחזיק בפועל בנכס, ולא להתעלם מראיות ברורות שהיו בפניו ביחס לכך.

לאור ההלכות שסקרתי לעיל, הרי שבהתקיים מספר נסיבות מצטברות, תהא העירייה רשאית (ואף חייבת) לערוך בדיקה יסודית באשר לזהות המחזיק בנכס, כאשר לאור תוצאותיה של אותה בדיקה, תהא רשאית היא לשנות את שם המחזיק בנכס וזאת גם מקום שבו לא התקבלה הודעה על חדילת חזקה ומבלי שהחזקה בנכס הוחזרה באופן פורמאלי לבעליו. במקרה שלפניי העירייה לא עשתה כן את רשמה את העותרת כמחזיקה, מבלי שהתקבלה הודעת חדילה מהמחזיק הקודם, ועשתה זאת שנית, כאשר גילתה מחזיק אחר בנכס בשנת 2000.

יש לזכור כי נטל ההודעה בכתב המוטל על המחזיק המקורי להודיע על חדילת החזקתו בנכס כתנאי לפקיעת חבותו בארנונה בעתיד, נועד לפטור את הרשות מביצוע מעקב משלה אחר מצב החזקה בכלל הנכסים של הרשות המקומית לצורך איתור המחזיקים בפועל בנכסים. פטור זה נועד להגשים אינטרס ציבורי הכרוך בהקלת הגבייה של ארנונה המשרתת את צורכי הכלל ולחסוך כספי ציבור הנדרשים לצורך ניהול מערך מעקב אחר השינויים בזהות המחזיקים בנכסים בתחומי הרשות המקומית. ודאי, שסעיף זה אינו בא לשלול מצב בו הרשות מזהה בדרך אחרת, שאינה הודעה מטעם השוכר על עזיבת הנכס, כי החזקה חזרה אל בעליו של הנכס. קביעה זו היא עניין שבעובדה ויכולה לנבוע מראיות שונות (ראו והשוו לבר"מ 1962/06 שלמה כהן נ' מנהלת הארנונה בעירית חיפה (2006)). זאת ועוד. בנסיבות בהן ידוע לעירייה כי המחזיק היוצא כבר אינו מחזיק בנכס בתחומה, הרציונאל המטיל עליו את חובת ההודעה על חדילתו מלהחזיק בנכס אינו עומד עוד. אין לאפשר, איפוא, לבעל נכס שהשכיר את הנכס לאחר ליהנות מההפקר מקום בו הנכס ננטש על ידי השוכר והאחרון לא טרח להודיע על עזיבתו את הנכס, באופן שיאפשר לו להתנער מהנכס שבבעלותו ככל שמדובר בתשלומי הארנונה המתחייבים בגינו ובוודאי שאין הצדקה שהעירייה דווקא (ובעקיפין תושבי העיר) היא שתישא בנטל החוב שלא שולם.

עמד על כך כב' השופט ח' מלצר בעניין פלקון, בפיסקה 16 לפסק דינו (בעמ' 9):

"רוב שופטי ההרכב שישבו בדין בעניין דור אנרגיה (חברתי, השופטת ע' ארבל, וחברי, השופט י' דנציגר) הסכימו כי תיתכנה נסיבות חריגות אשר בהתקיימן יהיה מקום לראות את המחזיק היוצא כמי שמילא את חובתו על פי סעיף 325 לפקודה, כך שלא יחויב בתשלום בגין התקופה שבה לא החזיק בנכס בפועל, וזאת הגם שהוא לא מסר הודעה בכתב כנדרש על שינוי זהות המחזיק בנכס. עיקרן של הנסיבות החריגות האמורות הוא במצב שבו המידע בדבר שינוי זהותו של המחזיק בנכס הגיע בפועל לידי הרשות המקומית (אפילו שלא באמצעות הודעת המחזיק היוצא, כנדרש על פי הוראת סעיף 325 לפקודה). דעות השופטים נחלקו באותו עניין בשאלה האם די בידיעה של גורם כלשהו ברשות המקומית, כגון: מחלקת רישוי עסקים, כדי להטיל על העירייה נטל לבצע בדיקה אקטיבית לבירור זהותו של המחזיק בפועל בנכס, לצרכי ארנונה (דעת חברי, השופט י' דנציגר), או שמא --- סוף עמוד 9 --- נדרשת ידיעה בפועל של המחלקה הממונה על גביית הארנונה בעירייה, על חילופי מחזיקים בנכס, כדי לראות במחזיק היוצא כמי שניתנה על ידו הודעה בדבר חדילת החזקתו בנכס בפועל (גישתה של חברתי, השופטת ע' ארבל). שני חברי הסכימו, עם זאת, כי בנסיבות שבהן ישנה ידיעה פוזיטיבית של הרשות המוסמכת לגביית הארנונה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל – החלטתה להמשיך ולחייב את המחזיק היוצא הינה בלתי סבירה, ואיננה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות המוטלת עליה מכוח תפקידה כנאמן הציבור (עיינו: פיסקאות 34-32 לחוות דעתו של חברי, השופט י' דנציגר, פיסקה 10 לחוות דעתה של חברתי, השופטת ע' ארבל). לעמדה זו הצטרף, בהמשך, גם חברי, השופט א' רובינשטיין ב-עע"ם 2611/08 בנימין נ' עיריית תל אביב [פורסם בנבו] (5.5.2010).".

כיוון שהצדדים חלוקים בשאלה העובדתית, היינו מה היה הבסיס העובדתי שעליו בססה העירייה את החלטתה לרשום את העותרת כמחזיקה בנכס, אזי בטרם אבחן את יישום ההלכות שנסקרו לעיל, על המקרה שלפניי, אעמוד תחילה על אופן קביעת העובדות בהליך המנהלי.

4.2. הבסיס העובדתי להליך המנהלי

4.2.א. הבסיס העובדתי

הליך מינהלי הוגן מבוסס על כמה אדנים, הראשון שבהם הוא תשתית עובדתית ראויה למעשה או להחלטה המינהלית. כעת אבחן כיצד על הרשות לבסס תשתית עובדתית הוגנת ומה הדין כאשר בבית המשפט מתברר שהתשתית העובדתית שעמדה בבסיס ההחלטה המינהלית התבררה כשגויה. שאלות אלו נדרשות כיון שבמקרה שלפניי טוענת העותרת כי התשתית העובדתית בגינה נקבע כי העותרת היא המחזיקה בנכס הייתה רשלנית ושגויה.

לכאורה, ניתן היה לומר שאם הבסיס העובדתי חשוב כל כך, צריכה הרשות, לפני כל החלטה לבדוק ולהכין תשתית עובדתית רחבה ככל האפשר. אולם, ההליך המינהלי מצוי במתח מתמיד בין חובת ההגינות לצורך ביעילות. על כן יש לאזן בין דרישת היעילות לדרישת ההגינות. דוגמא לכך הוא הבסיס העובדתי לקביעת מחזיק בנכס. לעניין זה, כפי שנראיתי לעיל, מחייב החוק, וכך פרשו זאת בתי המשפט, את המחזיק האחרון להודיע לעירייה שחדל להחזיק. היינו, העירייה רשאית להתבסס על המצב העובדתי כפי שהוא מדווח לה על ידי הנישום האחרון. זאת למען יעילות הגבייה. עם זאת, בית המשפט חייב את העירייה להרחיב את התשתית העובדתית ולבדוק מי המחזיק בפועל בנכס, כאשר הובא לידיעתה, או שהייתה צריכה לדעת כי המצב בפועל שונה מהמצב ברישומיה. במצב דברים זה כיוון שמדובר במספר מקרים מצומצם ובתנאים מגבילים, הנטל על הרשות קטן יותר, ועל כן לא נפגעת היעילות, ומנגד מוגנת ההגינות בעניינו של הנישום הספציפי.

על השלבים בהליך המנהלי עמד כב' הנשיא מ' שמגר עוד בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים פ"ד לז (3) 29 (1983), ולפיהם על הרשות לאסוף ולסכם את הנתונים; לבדוק את משמעות הנתונים, לבדוק חלופות שונות במידה וקיימות, ולבסוף לסכם את הנתונים ועל בסיסם לתת החלטה מנומקת. היינו החלטה מנהלית להיות מבוססת עובדתית ולהתקבל לאחר שיקול דעת ובשקיפות (באמצעות הנמקה).

בבגץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו (1) 271 (1991) עמד כב' השופט ת' אור על חשיבות התשתית העובדתית:

"הלכה היא, שעל מנת שרשות ציבורית תמלא תפקידה כהלכה, עליה לדאוג תחילה שכל העובדות והנתונים יהיו לפניה. באין תשתית עובדתית הולמת, לא כל החשוב והנדרש להכרעה בעניין יהיו לנגד עיניה של הרשות".

בבג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5) 412, 439 (1994, להלן: עניין יורונט), נקבעו ארבעה מבחנים לביסוס תשתית עובדתית ראויה: הראשון, איסוף הנתונים צריך להיעשות באופן סביר לפי נסיבות המקרה; השני, מבחן השייכות לעניין, לפיו יש להתחשב רק בנתונים רלבנטיים; השלישי, אמינות הנתונים: לפי מבחן הראייה המינהלית הרשות רשאית לסמוך רק על נתונים שאדם סביר היה סומך עליהם לצורך קבלת ההחלטה הנדונה והאחרון, מבחן מהותיות הראיות: הנתונים חייבים להיות בעלי משקל מספיק, לצורך קבלת ההחלטה.

כשההחלטה המנהלית עלולה לפגוע בזכויות אדם, על הרשות המנהלית להציג תשתית ראייתית מוצקה ומשכנעת יותר. כך נקבע בעניין יורונט כי: "מידת הסבירות מחייבת כי המשקל של הנתונים שלפני הרשות יהיה כבד יותר ככל שההחלטה המנהלית מורכבת יותר או פגיעתה קשה יותר. פגיעה קשה במיוחד בזכות יסוד צריכה להתבסס על נתונים מהימנים ומשכנעים במיוחד" (שם, בעמ' 425. ראו גם: ע"ב 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 250 (1985); בג"ץ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 899 (2004) וכן, דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א' 449-447 (2010)).

הבעיה המתעוררת היא שפעמים רבות בעתירה מנהלית על העותר לבסס עובדות או לטעון כנגד התשתית העובדתית עליה התבססה הרשות, כאשר העובדות נמצאות בידיעת הרשות. כך היה במקרה שלפניי, ב"כ העותר חזר ופנה מספר פעמים עד שהעירייה מסרה לו, וגם אז באופן חלקי, את הבסיס העובדתי להחלטתה לראות בעותרת כמחזיקה בנכס. בעיה זו מתגברת לאור חזקת התקינות במשפט המנהלי עליה אעמוד להלן.

4.2.ב. חזקת החוקיות במשפט המנהלי- חזקת תקינות פעולות רשויות המינהל

חזקת החוקיות במשפט המנהלי, הנקראת פעמים גם חזקת תקינות פעולת רשויות המינהל (להלן: חזקת התקינות המנהלית) מניחה כי מעשים והחלטות של רשויות מינהליות נעשו והתקבלו כדין. חזקה זו מעבירה את הנטל על העותר לבית המשפט, להביא ראיות לאי תקינות, לפגם שנפל בהחלטה המנהלית, ובהעדר ראייה כאמור, עלולה להידחות עתירתו על הסף. חזקה זו מעבירה גם את נטל ההוכחה על שכמו של העותר (פרופ' יצחק זמיר במאמרו: "חזקת החוקיות במשפט המנהלי", 741 ספר אור – קובץ מאמרים לכבודו של השופט תיאודור אור (אהרן ברק, רון סוקול ועודד שחם, עורכים, 2013 , להלן: זמיר, חזקת החוקיות, עומד במאמרו בהרחבה על ניתוח חזקה זו, עוד ראו: יצחר זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א' 73 (מהד' שנייה, 2010). לענייננו השאלה אם העותרת סתרה או פגמה בחזקת התקינות המנהלית שממנה נהנית העירייה – חזקה המשמשת כתשתית לנקיטת הליכי גבייה מנהליים.

חזקת התקינות המינהלית היא חזקה פרגמטית. אין מקום כי רשויות המינהל, כעניין שבשגרה, יתמודדו, בכל פעם מחדש, עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין. כך למשל, כל עוד החזקה לא נסתרה – הרשות פטורה מלהוכיח, שאכן קוימה התייעצות במקום שבו נדרשה הרשות לקיים התייעצות. ללא חזקה זו יוטל נטל כבד מדי על רשויות המינהל, נטל שיפגע בכל הנדרשים לשירותיו (ראו: עניין עיריית בת ים, בפסקה 30 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברק ארז והאסמכתאות שם וכן פסקה 16 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברק-ארז בבגץ 7266/15 אלעזר אייל ביקלס נ' שר הכלכלה (ניתן ביום 03.04.2016, להלן: עניין ביקלס)).

אשר לבסיס עובדתי להחלטת או מעשה הרשות, אם הרשות קבעה עובדות מסוימות כתשתית להחלטתה או לפעולתה, והעובדות שנויות במחלוקת, בית המשפט יניח, מכוח חזקת התקינות המינהלית כי העובדות שנקבעו ע"י הרשות נכונות (ראו דברי כב' השופטת א' פרוקצ'יה בבגץ 10907/04 סולדוך נ' עיריית רחובות (2010), בפסקה 33 לפסק דינה).

מדובר בחזקה הניתנת לסתירה, על מנת שלא להעמיד את האזרח בפני "חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה." (ראו עניין עיריית בת ים דברי כב' השופטת ד' ברק-ארז בפסקה 30 לפסק דינה). על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות.

כך קבע כב' השופט י' זמיר בבגץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב (4) 690, 712 (1998), בפסקה 24 לפסק דינו:

"חזקת החוקיות אינה בעלת עוצמה רבה. אפשר להפריך אותה באמצעות ראיות נסיבתיות וראיות לכאוריות, ולעיתים די אפילו בנסיבות המקרה כדי לערער את החזקה, ולהעביר את נטל הראיה אל הרשות המינהלית....עוצמת הראיות או מהות הנסיבות הנדרשות כדי להפריך את חזקת החוקיות תלויות בכל מקרה בנסיבות המקרה.".

(הדגשה שלי – מ' א' ג')

ובלשונה של כב' השופטת ד' ברק ארז בעניין עיריית בת-ים (פסקה 32 לפסק דינה): "'ראשית הראיה' שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק".

הקושי בסתירת החזקה נובע, בין היתר, מהעובדה שבבסיס מדובר ביחסים בלתי שווים בין אזרח לשלטון. עמד על כך פרופ' זמיר במאמרו חזקת החוקיות (שם בעמ' 754):

"במשפט הציבורי... לעיתים קרובות היחסים בין הרשות המינהלית לבין האזרח אינם הדדיים, אלא חד-צדדיים: הרשות המינהלית אינה נדרשת להידבר ולהסכים עם האזרח, אלא היא מחליטה...ומצווה עליו....

המשפט הציבורי מכביד את עצם אפשרות הגישה לבית המשפט בכך שהוא מטיל על העותר את נטל התביעה הראשוני כבר בשלב מקדמי, לפני תחילת ההתדיינות....דבר זה עלול להיות קושי ממשי, שכן לא פעם העובדות המבססות את העילה מצויות רק בידיעת הרשות המנהלית....המשפט הציבורי מכביד גם את בירור העובדות במהלך ההתדיינות...אין באפשרותו של העותר לבקש גילוי מסמכים...ובית המשפט אינו מרשה חקירה כזאת [של מצהירים] אלא במקרים נדירים ביותר.

כב' השופטת ד' ברק ארז הייתה ערה לביקורת של פרופ' זמיר לעניין חזקת התקינות אך הבהירה כי הביקורת אינה מתייחסת למקרים בהם מועלות טענות ללא כל בסיס שהוא. בפסקה 16 לפסק הדין היא מציינת:

"אין אדם יכול להעלות בהבל פה טענה של "לא היו דברים מעולם" ובכך לגרור את הרשויות להתדיינות ללא בסיס של ממש.".

ישנם מספר מצבים בהם הקלו את הדרישות מעותר המנסה לסדוק את חזקת התקינות המנהלית, אחד מהם הוא במקרה של סטייה מהנחיות מנהליות. אם הרשות סטתה מנוהליה שלה, ובוודאי מהוראות החוק או התקנות (גם אם הדבר אפשרי במסגרת שיקול דעתה), עליה לתת טעם הדבר, ועל העותר יהיה אך להצביע על אופן פעולה כאמור (ראו, למשל, עע"מ 6726/10 סיעת למען תורה וגמילות חסדים בעירית צפת נ' המועצה הדתית צפת, פסקה יז' לפסק הדין (2011), כך גם במקרה של העדר פרוטוקול, רישום או הנמקה (זמיר, חזקת החוקיות, בעמ' 762-761 מפרט את כלל המצבים בהם יעבור נטל הראיה בתחילת ההליך המנהלי לכתפי הרשות).

זמיר, הזכות המנהלית, עומד על הקושי שבחזקת התקינות המנהלית, דווקא כאשר מדובר בקביעת עובדות על ידי הרשות. לדבריו (שם בעמ' 163):

"האם יש הצדקה לכלל בדבר חזקת החוקיות? השאלה מתחדדת לאור הקושי השכיח של עותר לברר ולהוכיח עובדות שנתגבשו באופן חד-צדדי אצל הרשות המינהלית, ובמיוחד כשמדובר בעובדות שאינן גלויות לעין והן ידועות רק לרשות עצמה....קושי זה מעורר איי-נוחות, שכן מבחינה עקרונית המידע שבידי הרשות אינו רכוש פרטי שלה, אלא הוא נכס שהרשות מחזיקה אצלה בנאמנות עבור הציבור....לכן, לכאורה אין סיבה טובה שלא לחשוף אותו בפני העותר, ולא רק כדי לעשות דין וצדק עם העותר עצמו, אלא גם משום שחשיפת המידע במהלך ההתדיינות עשויה למנוע או לבטל החלטה בלתי חוקית, ובכך לשרת גם את שלטון החוק"."

פרופ' זמיר סבור כי יש להקל עם העותר באשר לנטל הבאת הראיות, בעיקר לאור הקשיים העומדים לפני אזרח העותר כנגד הרשות, אך להקפיד על חזקת החוקיות בכל הנוגע לנטל השכנוע. היינו, כאשר בית המשפט משתכנע כי אין מדובר בעתירה טורדנית, עליו להעביר את נטל הראיה לרשות, עם זאת בסופו של יום העותר יזכה בעתירתו רק אם שכנע את בית המשפט כי הרשות לא פעלה כדין (שם בעמ' 764-763, לרבות אסמכתאות המבססות כלל זה בפסיקה).

4.3 מהכלל אל הפרט

מכוח חזקת התקינות המנהלית היה מקום להניח לטובת העירייה כי רישום העותרת בספריה כמחזיקה נעשה כדין. אולם, במקרה שלפניי לא רק שחזקה זו נסדקה בכמה אופנים, אלא שהנתונים מצביעים על כך כי הרישום של העותרת כמחזיקה בספרי העירייה לא נעשה כדין על בסיס עובדתי מספק.

4.3.א. רישום על סמך הודעה בעל פה

ראשית, כפי שראינו ההלכות לעניין שינוי רישום מחזיק בספרי העירייה מורות אותנו כי הכלל הוא כי על מחזיק שמפסיק להחזיק לתת הודעה בכתב לעירייה על הפסקת החזקה, שאז חוזרת החזקה לבעלים או עוברת למחזיק אחר, אם ניתנת גם על כך הודעה מתאימה בכתב. בתי המשפט הכירו בחריגים מצומצמים מאד בהם הרשות רשאית, ואף חייבת לשנות את הרישום לפי המצב בפועל. המקרה שלפניי לא נכנס בגדר אותם חריגים. ממילא, כאשר מדובר בחריג לכלל הקבוע בחוק, עובר הנטל על העירייה לנמק מדוע לא פעלה על פי הכלל ולא ביקשה מבעל הנכס חוזה. יש לזכור כי מדובר בנכס מסחרי, ובשוכרת, שהיא חברה. כן היה על העירייה להבהיר מי היה המחזיק הקודם, האם ומתי הודיע על חדילה, ומתי התקבלה ההודעה הראשונה מבעל הנכס כי העותרת מחזיקה בו, להבדיל, מאישורו בנובמבר 98 כי העותרת עדיין מחזיקה במקום.

לעניין זה העירייה טענה כי העותרת נרשמה כמחזיקה בנכס על סמך הודעתו של בעלי הנכס, מר הבי יעקב. עם זאת, מתגובות העירייה והמסמכים שהגישה עולה כי אין בידי העירייה ולו הודעה בעל פה על תחילת החזקה של העותרת בנכס ביום 1.1.98 עת השתנה הרישום והעותרת נרשמה כמחזיקה. בידי העירייה תרשומת לפיה נערך בירור עם מר יעקב הבי ביום 11.11.98 (ככל הנראה מדובר בטעות סופר ורשום 88, נספח 2 לתגובת העירייה), כאשר על פי המזכר מר יעקב והבי מסר כי: "חברת אלימאל בע"מ ממשיכה להחזיק במקום. תוקף החוזה איתם הוא עד 31.12.98".

היינו, ממסמך זה עולה שהיה חוזה, שיתכן, ואף סביר שהיה בכתב ממנו עלה כי העותרת אכן מחזיקה בנכס.

זאת ועוד. יש לציין כי באותו נספח 2 לתגובת העירייה, המזכר, אותה תרשומת מהבירור עם מר יעקב הבי, מצולם על גבי מסמך נוסף, ממרץ 98 שכותרתו "חילופי דיירים". מספר חשבון הארנונה המופיע הוא מספר חשבון הארנונה של הנכס. על כן, לכאורה, הייתה הודעה על חילופי דיירים בחודש מרץ 1998, אולם, המסמך לא הוצג לבית המשפט, והמזכר מכסה חלק ממנו. עם זאת, נראה כי הגיוני, כי בעקבות אי תשלום חובות ממרץ עד נובמבר, נערכת בנובמבר שיחה עם בעלי הנכס, בה מאשר הבעלים כי העותרת ממשיכה להחזיק במקום. מן הראוי היה כי העירייה תדייק בעניין זה.

לאור כל זאת ניתן לקבוע כבר בשלב זה כי רישום העותרת כמחזיקה בספרי העירייה מיום 1.1.98 לא נעשה כדין. עם זאת, קיימות ראיות נוספות המחזקות את טענת העותרת כי מעולם לא שהתה בנכס.

4.3.ב. הביקורות והקבלה

העירייה טענה כי ביצעה שלש ביקורות בנכס, האחת בשנת 98 (בינואר או בספטמבר), וכן בחודשים יולי וספטמבר 2000, בכולן התברר כי העותרת נמצאת בנכס. ובכן, בחינת המסמכים שהעירייה עצמה הציגה מעלה כי לא כך הם פני הדברים.

(1)הביקורת משנת 1998 והקבלה

הביקורת הראשונה, היא אותה ביקורת שבה, לטענת העירייה, רכש נציג העירייה מוצרים בנכס וקיבל קבלה הנושאת את שמה של העותרת. כפי שציינתי, ואחזור ואדגיש, בידי העירייה אין דו"ח ביקורת, או תרשומת, או כל מסמך אחר ממנו ניתן יהיה ללמוד מי ערך את הביקורת, מתי, באילו שעות ולאיזה מטרה. יש להדגיש כי לגבי ביקורת נוספת שנעשתה בנכס בשנת 99, צורף דוח הביקורת והתברר ממנו מדוע נערך הדוח. במקרה זה אין כל פירוט כאמור.

כך, העירייה מתבססת למעשה רק על אותה קבלה שהתקבלה, כך לטענתה בעתירה, במסגרת אותה ביקורת. על הקבלה, ועליה בלבד, מבססת העירייה את טענתה כי העותרת אכן החזיקה במקום. העירייה בתגובתה מתייחסת לקבלה זו כ"ראייה חותכת" כלשונה, להחזקת העותרת במקום (סעיף 24 לתגובת העירייה).

בסעיף 24.1 לתגובת העירייה נכתב כך:

"ביום 6.1.98, על מנת להתחקות אחר זהות המחזיק בנכס, ביצע נציג מטעם המשיבה ביקורת בנכס מושא החוב. במהלך הביקורת, הזמין נציג המשיבה ממרכולתה של המשיבה מוצרים בסכום כולל של 112 ₪. כנגד התשלום הנ"ל הנפיק המוכר מטעם העותרת לידי נציג המשיבה חשבונית מס על הסכום הנ"ל. ניתן לראות כי על גבי החשבונית מתנוסס שמה של העותרת.".

העירייה בפסקה זו טוענת בעצמה כי ביצעה את הביקורת כדי להתחקות אחר זהות המחזיק בנכס. היינו, במועד הביקורת (לגביו אפרט להלן) לא היה ברור לעירייה מיהו המחזיק בנכס.

מהקבלה לא ברור מתי נערכה, האם ביום 6.1.98 כפי שטוענת העירייה, או ביום 6.9.98 כפי שנחזה מהקבלה עצמה. אם הקבלה אכן נערכה, כפי שטוענת העירייה, ביום 6.1.98 אזי לא ברור מדוע טוענת העירייה כי הביקורת נערכה כדי לברר מי נמצא בנכס, שהרי, לטענתה, העותרת נרשמה ביום 1.1.98 כמחזיקה. היינו, עולה השאלה מדוע לערוך ביקורת ששה ימים לאחר שהעירייה קיבלה הודעה כי העותרת מחזיקה בנכס. אלא אם כן, כפי שנאמר בתגובה, לא הייתה הודעה על חדילה, יתכן שאף נצברו חובות, נערכה ביקורת, התברר לעירייה, לכאורה על סמך הביקורת, כי העותרת יושבת בנכס, ואז, רק על סמך הקבלה, מבלי לברר דבר עם בעל הבית, המחזיק הקודם, או העותרת בינואר 98, רושמת העירייה את העותרת כמחזיקה. אם, כפי שנחזה מהקבלה, הביקורת נערכה ב-6.9.98, שאז הדבר מתיישב עם העובדה שלא שולמה ארנונה במשך מספר חודשים, ובשל כך נערכה ביקורת בנכס, ובהמשך גם בירור עם בעל הנכס.

אני סבורה כי התאריך על הקבלה הוא 6.9.98, הדבר גם עולה מנוסח דברי העירייה לפיהם ניסתה להתחקות אחרי המחזיק. אם קיבלה הודעה ביום 1.1.98 על מחזיק, אין זה סביר כי ששה ימים לאחר מכן כבר ביצעה ביקורת. סביר יותר שבוצעה ביקורת בחלוף תשעה חודשים בהם לא שולמה ארנונה, ומשהתברר לעירייה כי אין בידה חוזה או הודעה מסודרת על ההחזקה בנכס. לחלופין, אם צודקת המשיבה כי אכן מדובר ביום 6.1.98, יתכן כי נצברו חובות על הנכס הרבה קודם לתאריך זה, והעירייה ניסתה לברר מי מחזיק בנכס, ואז שלחה את הביקורת.

בנוסף, על הקבלה לא מצוין אילו פריטים נרכשו. גם בתשובת העירייה מצוין כי נרכשו "טובין" מהעותרת מבלי לציין את טיבם וטבעם. העותרת טענה, וכך עולה גם ממטרות החברה כפי שנרשמו ברשם החברות (נספח 1 לעתירה) כי עיסוקה בנדל"ן ופיננסים. העירייה טוענת כי העותרת הפעילה פאב במקום – לו הקבלה הייתה מפורטת, או לחלופין היה דוח המפרט את נסיבות הרכישה, יכולה הייתה העירייה לבסס על כך את המסקנה כי העותרת החזיקה בנכס.

על קבלה כאמור, כדי שתהווה ראיה, ובוודאי כדי להוות בסיס לרישום העותרת כמחזיקה היה צריך להתלוות דוח ביקורת בו יפורטו נסיבות הרכישה, השעה וכיו"ב נתונים, וכן את הסיבות לעריכת הביקורת.

עוד יש לציין בהקשר זה, כי תגובת העירייה אינה נתמכת בתצהיר של מי שערך את אותה ביקורת, שאז בהחלט היה ניתן לבסס על תצהיר כאמור את טענות העירייה בתגובתה. אולם, יתכן כי כיום העירייה כלל אינה יודעת מי ערך את הביקורת, ומכל מקום, המצהירה מטעם העירייה, גב' ליאת רונן עזרא מצהירה כי החזקת העותרת בנכס נלמדת מספרי העירייה בהתבסס על קבלה זו, המצויה בידי העירייה, וכן על השיחה הטלפונית מנובמבר 98. היינו, המצהירה ראתה את הקבלה בתיק העירייה, וככל שהיה מסמך אחר כגון דוח ביקורת זה לא צורף לתשובת העירייה.

העדרם של דוח הביקורת או תרשומת כלשהי לגבי נסיבות עריכתה, יש להחזיק כנגד העירייה, שכן הדבר הוא אך בידיעת העירייה. לו היה דוח כאמור בנמצא יתכן שהיה ניתן ללמוד על מצב הדברים, כך, למשל, לא ניתן שלא לתהות אולי הגיעה הקבלה לעירייה מבעל הבית שעשה עסקים עם העותרת כחברה העוסקת בנדל"ן? ודוקו. איני מרמזת כי כך הם פני הדברים, והדבר אינו עולה בכל צורה מהתיק. הבאתי דוגמא זו ללמד שבהעדר ההקשר בו הגיעה הקבלה לידי העירייה לא ניתן לבסס עליה ממצאים עובדתיים, וודאי לא עד כדי רישום העותרת כמחזיקה.

בנסיבות שתוארו, הקבלה אינה מהווה תשתית עובדתית מתאימה לבסס עליה את רישום העותרת כמחזיקה.

(2)הביקורת בשנת 1999 ואישור בעל הנכס כי החוזה הוארך עד סוף שנת 1999

כפי שציינתי לעיל, בביקורת משנת 99 התברר כי הנכס סגור. מהמסמכים שהגישה העירייה עולה כי בעקבות אותה ביקורת, פנתה העירייה שוב לבעל הנכס בנאי 1999, אז מסר בעל הנכס כי החוזה הוארך עד סוף שנת 1999, ומסר מספרי טלפון של העותרת, ששניהם התבררו כשגויים. גם אז לא עשתה העירייה דבר כדי לוודא שהצהרות בעל הנכס מבוססות במציאות.

אגב, התדפיס שצרפה העירייה לתביעה מגלה את רשימת הדיירים ברח' המסגר 49א כדלקמן:

ככל הנראה אין מדובר בשלושה פאבים בעלי שטח זהה, אלא בפאב, שהמחזיקים בו התחלפו, כך שעל פי הרישום העותרת היא המחזיקה האחרונה. אם כך הם פני הדברים, מדוע לא נערכה פנייה לחברת ל.י.ז. יציקות? יש לציין לעניין זה כי בהתכתבות שקדמה להגשת העתירה בין ב"כ העותרת לב"כ העירייה, העלה ב"כ העותרת שאלה זו בדיוק לב"כ העירייה, שאלה שנותרה ללא מענה, לא אז, וגם לא במסגרת ההליך. כאמור, לבד מבירור טלפוני עם בעל הנכס שאינו מציג כל ראיה לדבריו ואף מוסר טלפונים שגויים של העותרת, ועל אף החובות המצטברים עד כדי הגשת תביעה לא עושה העירייה דבר.

ולעניין זה יפה הערתו של כב' השופט א' רובינשטיין, בענין שאול בנימין, פסקה כ"ז לפסק דינו, ולפיה:

"משהועברה החזקה בנכס על שם המערער, מן הראוי היה כי יוּדַע לו על כך. באופן תיאורטי יכול להיוצר מצב בו פלוני יודיע בכזב לעיריה שהנכס בבעלותו הושכר לאלמוני, ואילו אלמוני לא יהיה מודע לדבר עד אשר יחויב בתשלום ארנונה. הודעה למחזיק הנטען על העברת רישום החזקה יכולה למנוע זאת, כמו גם טענות שונות מפי המחזיק.".

לו העירייה הייתה טורחת להתקשר, ולו בנובמבר 98, עת שנמסר לה כי העותרת ממשיכה להחזיק בנכס, ולידע את העותרת כי כך טוען בעל הנכס, ניתן היה למנוע את כל מה שקרה לאחר מכן, ובוודאי את הצטברות החובות בגין הנכס.

(3) הביקורות משנת 2000

העירייה מפנה לשתי ביקורות במקום שנעשו בשנת 2000 ומהן התברר, לטענתה, כי המקום הופעל בידי העותרת. האחת, ביום 3.7.00 אז, טוענת העירייה בתשובתה, נמסר במקום מכתב דרישה לפני נקיטת הליכים, לעובדת שעבדה במקום בשם נטלי ביקורת שניה נערכה ביום 11.9.00, בה נערך רישום מטלטלין בכתובת הנכס. אשר לביקורות אלו, טוענת העירייה במודגש בפתח תשובתה כי בחודשים יולי 2000 וספטמבר 2000 ביצעה ביקורות בנכס בהם התברר כי העותרת במקום (סעיף 2 לתגובת העירייה). בסעיף 34.1 לתשובתה כותבת העירייה כי הדרישה לתשלום חוב נמסרה בכתובת הנכס אך לא נענתה.

לעניין זה יש להזכיר שניים אלו. ראשית בביקורת שנערכה ביום 18.5.99 התברר כי הנכס סגור ומספרי הטלפון של העותרת שמסר בעל הנכס התבררו כשגויים. שנית, תביעתה של העירייה כנגד העותרת נמחקה כבר ביוני 1999 מחוסר מעש בשל העובדה שהעירייה לא יכולה הייתה לאתר את העותרת. היינו, אין לקבל את טענת העירייה כי בשתי הביקורות האמורות התברר שהעותרת נמצאת במקום.

אשר להתראה שנמסרה, באחת הביקורות ל"נטלי העובדת במקום", הרי כל שניתן ללמוד מדוח הביקורת שצורף הוא שהייתה פעילות עסקית בנכס, ואחת העובדות, בשם נטלי קיבלה את מכתב ההתראה. אין בכך כל ראיה כי אותה נטלי עובדת עבור העותרת, או כי העותרת היא המחזיקה במקום. עורך הביקורת לא טרח לשאול את אותה עובדת כל פרט שהוא בנוגע לבעלים. עורך הביקורת הניח כי אם יש עובדת במקום, העותרת היא המחזיקה, הנחה, שלאור הנתונים לעיל אין לה על מה שתסמוך.

אשר לביקורת מספטמבר 2000, בה נרשמו הנכסים לצורך מימוש או נלקחו, גם בה אין להעיד על החזקת העותרת בנכס. ראשית, לא ברור כלל ועיקר מה קרה באותו מועד. על הדוח ממועד זה נרשם דוח "תפישת נכסים" ולא דוח רישום נכסים. בדוח, כאמור, לא מפורט מי היה נוכח בשעת התפיסה. שנית, גם אם נקבל את טענת העירייה כי באותו מועד בוצע רישום הנכסים, ורק באוקטובר במעמד התפיסה גילו מחזיק אחר בנכס, הרי סביר יותר להניח כי מי שהיה במקום בספטמבר 2000 היו עובדים או אחרים מטעם המחזיק החדש.

(4) מחיקת העותרת מהספרים כמחזיקה

כפי שרישום העותרת כמחזיקה לא נעשה על סמך הודעה בכתב, כך גם נמחקה העותרת מהספרים ללא כל פעולה מצדה, שכן לטענתה מעולם לא החזיקה בנכס. ב"כ העירייה במכתבו לב"כ העותרת מיום 21.1.14 כותב ב"כ העירייה, עו"ד דוד ששון כך: "משדווח למרשתי על חדילת החזקה של מרשך, היא עדכנה את ספריה בהתאם". אולם, כאמור, העותרת מעולם לא דווחה שחדלה להחזיק, ועל פי מסמכי העירייה איש לא הודיע על כך לעירייה.

לא ברור מתי ולמי הוסב הנכס. כנראה לאור האמור לעיל, כי בתפישה נמצא מחזיק אחר, נעשתה ההסבה. עם זאת העירייה לא צרפה את דוח התפיסה (לטעמי נספח 4 הוא דוח התפישה והוא מפנה לרישום מחודש אוגוסט 2000), לא צרפה את רישום המחזיק החדש, מיהו, ומאיזה מועד הוא מחזיק בנכס. יתכן כי לו היה מוגש מסמך כזה, היה ניתן ללמוד, מה הניע את העירייה דווקא בשנת 2000 להשתכנע שהעותרת אינה במקום, כאשר היו כל הסימנים לכך מלכתחילה, ובוודאי עם מחיקת התביעה ביוני 1999. אם מה שהניע את העיריה לשנות את שם המחזיק היה ביקור במקום באוקטובר 2000, מדוע החוב לא נעצר אז, ומדוע העירייה לא בררה עם המחזיק החדש ממתי הוא מחזיק בנכס. יתכן בהחלט כי טענתה כי מכתב נמסר בנכס ביולי 2000 לעובדת במקום, נמסר לעובדת של המחזיקים החדשים.

4.3.ג אישור רו"ח של העותרת

בנוסף לכל הכשלים בהתנהלות העירייה, צירפה העותרת לעתירה אישור ממשרד רואי החשבון ששימשו בשעתו כרואי החשבון של החברה (משרד נסים-קיהן) שאישרו כי החברה מעולם לא ניהלה פעילות עסקית כלשהי בנכס. אישור זה כשהוא מצטרף להתנהלות העירייה כפי שפורטה לעיל, סודק אץ הוא את חזקת התקינות המנהלית.

4.3.ד. סיכום ביניים

ממסמכי העירייה עולה כדלקמן: אין כל מסמך או הודעה על חדילת המחזיק הקודם מהחזקה בנכס; אין כל מסמך או הודעה על מועד תחילת החזקה של העותרת בנכס מינואר 98 או מועד הסמוך לכך; קיימת קבלה שהוציאה העותרת, עליה מוטבעת כתובת בנתניה, ולפיה נרכשו מוצרים מהעותרת. לא מפורט אילו מוצרים, למי נמכרו ובאילו נסיבות; בעל הנכס מוסר, תחילה בנובמבר 98 ולאחר מכן במאי 99 כי העותרת היא שמחזיקה בנכס. העירייה אינה דורשת ממנו לקבל חוזה או כל ראיה אחרת לתמוך את טענותיו. טלפונים של העותרת שמסר בעל הנכס התבררו כשגויים; בשנת 99 נערכת ביקורת והנכס נמצא סגור; בנוסף, ביוני 99 מתקבלת התראה למחיקה מחוסר מעש של תביעת העירייה כנגד העותרת בגין אותם חובות, בשל העובדה שהתביעה לא נמסרה לעותרת, כיון שהעירייה לא איתרה את העותרת.

למרות כל אלו העירייה ממשיכה לא לעשות דבר, כמו לדרוש מהבעלים ראיות ממשיות, או להעביר את הנכס על שמו עד שלא ייתן פרטים בהם ניתן ליצור קשר עם העותרת. העירייה על אף כל הנורות האדומות שצריכות היו להידלק, בהעדר חוזה, אי תשלום ארנונה ומים מהיום הראשון (1.1.98) על אף פניות חוזרות של אגף הגבייה, כאשר כל שבידה הוא הצהרת הבעלים, שאין בידו פרטי קשר של השוכרת לטענתו, לא עושה דבר.

מכל האמור לעיל עולה כי העותרת סדקה את חזקת התקינות המינהלית, והעבירה את נטל הראייה לעירייה להראות כי היה בידה הבסיס העובדתי לרישום העותרת כמחזיקה. זאת לא עשתה העירייה, רישום העותרת כמחזיקה בנכס, לא נעשה על בסיס עובדתי ראוי, ועל כן נעשה שלא כדין. מכאן שניתן היה לקבל את העתירה כבר בשלב זה, ולקבוע כי העותרת מעולם לא החזיקה בנכס, ועל כן אינה חבה בכל חוב לעירייה.

עם זאת, בשל קיומה של הקבלה שיכולה, אולי, להצביע, על קשר כלשהו של העותרת למקום (אם כי בוודאי לא יאוחר מיוני 99), אמשיך ואדון גם בטענתה השנייה של העותרת כי החובות התיישנו, ועל כן לא ניתן לגבות אותם עוד בגבייה מנהלית.

5. התיישנות ושיהוי לגבי חובות הנגבים בהליכי גביה מנהליים

העותרת, טענה, כאמור, כי גם לו היו לה חובות לעירייה, הרי ממילא החובות ככל שהיו כאלה התיישנו.

א. הלכת נסייר, הלכת סלומון והלכת קריית אתא – על גבייה אקטיבית, גבייה פסיבית התיישנות ושיהוי

כדי להקל על הרשויות בגביית חובות ולאפשר להן ליתן שירותים לתושביהן, על סמך גביית המסים המקומיים, הוענקו לרשויות המקומיות סמכויות גביה, המבוצעות בהליך מקוצר שאינו כרוך בהליכים משפטיים או בהליכים רגילים של הוצאה לפועל (ראו: פסקה 10 לפסק דינו של כב' השופט ע' פוגלמן בעניין עיריית קרית אתא, וכן רע"א 5255/11 עיריית הרצליה נ' כרם (2013). לעניין גביית חובות של רשויות מקומיות קיימת הבחנה בין גבייה אקטיבית, כשהרשות נוקטת ביוזמתה הליכים לגביית החוב – בעיקר מכוח הסמכויות הנתונות לה בפקודת המסים (גבייה), בו עוסק המקרה שלפניי, לבין גבייה פסיבית, בה הרשות אינה פועלת לגביית החובות, אך כשהתושב נדרש לאישור לפעולה כלשהי מצדה (כגון אישור למרשם המקרקעין בעת מכירת נכס), אז מתנה הרשות את האישור בתשלום החוב. הפסיקה התייחסה לשני אופני גבייה אלו בהקשר של טענת התיישנות בגביית החובות.

ברע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית (מיום 20.6.10, להלן: "עניין נסייר"), נדונה השאלה של טענת התיישנות בהליכי גבייה אקטיביים, שם דובר בדרישה משנת 2002 לתשלום ארנונה משנת 1992. בית המשפט העליון קבע, לראשונה, כי נישום, שהרשות מפעילה כלפיו הליך גבייה מנהלי, רשאי להתגונן בטענה כי החוב כלפיה התיישן, גם אם הוא תוקף את הדרישה במסגרת הליך אזרחי שהוא יוזם, ולא כ"טענת הגנה" מפני תביעה שהוגשה כנגדו. בהמשך יושם העניין גם על טענות דומות במסגרת הליכים בבתי המשפט לעניינים מנהליים.

בעניין נסייר קבע בית המשפט כי הרשות אינה רשאית לגבות חובות ארנונה שהתיישנו. באותו מקרה עלתה שאלת התיישנות חובות ארנונה אל מול הליכי גבייה מינהליים אקטיביים שנקטה העירייה מכוח פקודת המיסים (גביה) ופקודת העיריות. בסופו של יום, קבע בית המשפט, כי הליך הגביה המנהלי מהווה "תביעה לקיום זכות" ועל כן, לפי הוראת סעיף 2 בחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958 (להלן: "חוק ההתיישנות"), ניתן לטעון התיישנות נגדו. עוד נקבע, כי ניתן לטעון להתיישנות במסגרת עתירה מנהלית נגד הגביה המנהלית, למרות שמטבע הדברים טענת התיישנות הינה טענת "מגן" ולא "חרב".

כב' השופטת ד' ברלינר, בהסכמת השופטות א' פרוקצ'יה וא' חיות, מציינת בעניין נסייר, בין היתר:

"תכלית הסדר הגבייה המינהלי היא להקל על הרשות בהיבטים שונים של הזמן והעלות הכרוכים בנקיטת הליכים אזרחיים רגילים. לצורך כך פטר המחוקק את הרשות מהחובה לאשר את זכותה בפסק דין והעמיד לעזרתה אמצעי אכיפה שונים. לכך אין דבר וחצי דבר עם שאלת ההתיישנות. ההתיישנות, על אף היותה נטועה במישור הדיוני, אינה טענה טכנית. היא מבקשת לאזן בין האינטרס של התובע והנתבע בנוגע להשפעה שיש למעבר הזמן בין מועד היווצר הזכות לבין המועד בו מימושה נתבע. היתרון שבחר המחוקק להעניק לרשות במישור האכיפה, על ידי קביעתם של הסדרי גבייה מינהליים, אינו צריך להשפיע על איזון זה" (שם, בעמ' 25).

כב' השופטת א' פרוקצ'יה הגיעה לאותה מסקנה, תוך שהיא מבחינה בין סיווג הליכים השייכים לתחום האזרחי, הכפופים לדיני ההתיישנות, לבין הליכים השייכים לתחום המינהלי, הכפופים לדיני השיהוי. לדעתה תחום המס שייך לתחום האזרחי ועל כן היא מציינת:

"ככלל, בתביעות בענייני ארנונה מתקיימים הרציונלים העיקריים שביסוד ההתיישנות האזרחית בתביעות בעלות אופי כספי. לרשות ניתן פרק זמן של שבע שנים לממש את תביעתה; הנישום רשאי לצפות כי בחלוף התקופה לא ייחשף עוד לתביעה לתשלום הכסף; ואשר לאינטרס הציבורי – אמנם, חסימת תביעת הרשות בטענת התיישנות פוגעת באינטרס הציבורי לממש את גביית המס במלואה; עם זאת, עוצמת הפגיעה אינה עומדת כנגד שיקולי היציבות והוודאות המושגים בהחלת תקופת ההתיישנות האזרחית על תביעות הרשות למימוש הגבייה.

תוצאה זו, לפיה התביעה לתשלום ארנונה כפופה להתיישנות האזרחית, מתיישבת עם התפיסה הכללית העולה מתוך חקיקת המס בישראל והפסיקה הקשורה בה, לפיה תביעות לתשלום מס או להשבתן כפופות בדרך כלל לתקופת התיישנות אזרחית. אכן, בחוקי מס רבים קיימות הוראות התיישנות ספציפיות, בעיקר ביחס לתביעות להשבת מס ששולם ביתר או בחסר, אולם לעתים גם ביחס לקביעת השומה עצמה. ... הימצאותם של הסדרי התיישנות ספציפיים מצביעה אף היא על שיוכם הענייני של חוקי המס לדין ההתיישנות האזרחי, להבדיל מהשיהוי המינהלי" (שם, בעמ' 44).

בעע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (2015, להלן: עניין סלומון), נדונה שאלת ההתיישנות בהקשר של הליכי גבייה פסיביים ונקבע כי דיני ההתיישנות חלים גם על גבייה פסיבית, ועל הרשות יהיה לתת אישורים מבלי להתנותם בתשלום החוב. היועמ"ש הצטרף לדיון (היועמ"ש לא נתן עמדה במסגרת ההליך בעניין נסייר), וביקש כי בית המשפט העליון יחזור וידון גם בהלכת נסייר, היינו, בשאלה האם ניתן להעלות טענת התיישנות כנגד גבייה מנהלית אקטיבית של חובות לרשויות המקומיות. בית המשפט העליון חזר ואשר את הלכת נסייר, והוסיף וקבע כי מקום שהחובות התיישנו, הרשויות המקומיות אינם רשאיות לנקוט גם בהליכי גבייה פסיביים.

כב' הנשיא א' גרוניס קבע (בפסקה 20 לפסק דינו בעמ' 17):

"הטעם הראייתי העומד בבסיס מוסד ההתיישנות מתקיים במלוא עוזו ביחס לחוב מס פסוק שטרם עבר בירור שיפוטי. כפי שציינתי, חוב המס הפסוק מתגבש לאחר שחלף המועד להשיג או לערור עליו. אלא שבנקודת הזמן הזו אין אנו יכולים להניח, א-פריורית, שהנישום מודע וער לכך שרובץ נגדו חוב מס פסוק. בהחלט ניתן להעלות על הדעת מקרים בהם הנישום אינו מודע לחוב באותו שלב. מעבר לכך, גם אם הנישום ידע על החוב, אך הרשות לא פעלה לגבותו, ובהינתן שהחוב לא עבר את המסננת השיפוטית, הרי שאפשר להניח שיעמוד בפני הנישום קושי ראייתי, אם לפתע נזכרה הרשות לתבוע את החוב בחלוף שנים רבות. אם הרשות שקטה על שמריה ולא נקטה כל הליכי גבייה בגין חוב המס הפסוק במשך שנים, ניצב בפניי הנישום קושי ראייתי דומה לזה שעשוי לעמוד בפני מי שהוגש נגדו הליך משפטי בעילה אזרחית "רגילה", שנים ארוכות לאחר שזו נולדה (להבדיל מהקושי הראייתי הפחות משמעותי העומד בפני מי שניתן נגדו פסק דין בהליך אזרחי). אכן, "את השובר (הקבלה) יאכלו העכברים, כפי שנאמר בתלמוד... ועדים עלולים למות" (דברי השופט זילברג בעניין דה בוטון, בעמ' 695). כשם שאמירה זו יפה לגבי כל עילת תביעה אזרחית "רגילה", כך היא נכונה, לדעתי, גם לגבי חוב מס פסוק שהנישום לא בהכרח ידע עליו ושלא התברר מעולם בפני בית משפט כלשהו.".

(הדגשה אינה במקור – מ' א' ג')

בעניין קריית אתא התעוררה שאלה לגבי גביית חובות שנצברו קודם להלכת סלומון, ועל כן זו לא חלה לגביהם, ונקבע כי בנסיבות אלו, ובשל אותו בסיס רעיוני, ניתן להחיל על אותם חובות את דיני השיהוי. התוצאה הייתה זהה, וחובות שחלפה תקופה ארוכה מיום שהתגבשו, בנסיבות בהן החייבים לא ידעו כי קיימים חובות או הליכי גבייה נגדם, לא נגבו, והליכי הגבייה המנהלית הופסקו.

על פי עניין נסייר, עניין סלומון ועניין עיריית קריית אתא, כדי לעצור את מירוץ ההתיישנות, או להביא לדחיית טענת השיהוי כנגדה, על הרשות המנהלית לבצע פעולת גבייה אופרטיבית שהובאה לידיעתו של הנישום. דרישה זו לא מתקיימת בענייננו. על כך אעמוד להלן.

5.ב.הפעולות בהן נקטה העיריה בהליך שלפניי

העירייה טוענת כי החוב לא התיישן שכן נקטה בהליכי גבייה כנגד העותרת. ובכן, כפי שראינו העירייה החל משנת 2000, שלחה שוב ושוב התראות לכתובת הנכס, שכאמור החל מיוני 99 עת נמחקה נגדה התביעה על הסף בהעדר המצאה, היה ברור לה כי העותרת אינה מצויה בנכס, וכן שלחה הודעות לכתובתה הרשומה של העותרת, שהחל מהפעם הראשונה המכתבים חזרו כשצוין שהעותרת אינה מוכרת במקום.

לעניין זה חשוב להדגיש כי בעלת המניות של העותרת, גב' א' ט' א' ט' , שאת הדירה בה היא מתגוררת רוצה העירייה לממש, מתגוררת בנכס בנתניה החל משנת 2001. בכל דוחות החקירה שקיבלה העירייה, החל בשנת 2009, צוין שמה של גב' א' ט' כבעלת מניות ובחלקם אף כתובתה בנכס בנתניה, אך רק ב-2012 באחד הדוחות התברר כי הדירה בה היא מתגוררת שייכת לעותרת. הבעלות במניות החברה לא השתנתה החל מרישומה, מה קל היה יותר מאשר לפנות לבעלי המניות, או למנהלים בזמן אמת, בשנת 1998, או לכל הפחות לנסות לאתרם כשהתברר שפרטי הקשר עם העותרת שמסר בעל הנכס אינם נכונים, בשנת 99, או כאשר העירייה קיבלה התראה על מחיקת תביעתה מחוסר מעש אם לא תאתר את העותרת.

העירייה מציינת כי הטילה עיקולים שונים בבנקים, אולם, מכל דוחות החקירה עולה כי מדובר בחברה לא פעילה, שמנהלה נמצא בחו"ל, ואין לה רכוש, לא כלי רכב ולא חשבונות בנק. על כן היה ברור מלכתחילה שהעיקולים לא יעלו דבר, לבד מהגדלת סכום החוב שלא לצורך, וממילא אין בהם כדי להוות פעולות גבייה המביאות לידיעת העותרת את קיום החוב.

לאור כל האמור לעיל, אני קובעת כי ככל שהיו חובות לעותרת הם התיישנו.

6. סוף דבר

אני קובעת כי רישומה של העותרת כמחזיקה בנכס נעשה שלא על בסיס עובדתי ראוי ועל כן אין לייחס לה חובות כלשהם. גם לו היו חובות לעותרת בעירייה הרי חלה עליהם התיישנות.

לאור כל האמור לעיל יופסקו לאלתר כל הליכי הגבייה המינהלים, לרבות ובעיקר של הנכס בנתניה.

המשיבה תישא בהוצאות העותרת ובשכ"ט עורך דינה בסכום של 15,000 שקלים.

ניתן היום, כ"ד אייר תשע"ו, 01 יוני 2016, בהעדר הצדדים.