1. בפניי עתירה מנהלית שהוגשה על ידי יוזמה אלונים תכנון ניהול וביצוע בע"מ (להלן: "העותרת"), אליה הצטרפו עותרים נוספים בהמשך ההליך – מר יוסי גרעין, מר אליעזר וישניצר ומר דוד פורת (להלן: "העותרים הפרטיים"). במסגרת העתירה נטען כי הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: "המשיבה") סירבה להנפיק היתר בניה למרות שכבר ניתנה ההחלטה המאשרת את היתר הבניה.
2.במסגרת העתירה, נתבקש בית המשפט להוציא צו המורה למשיבה להנפיק היתר בניה בבקשה להיתר מס' 42091108, ברח' חורב 1 חיפה, במקרקעין הידועים כגוש 10781 חלקות 29–30 (להלן: "המקרקעין").
התשתית העובדתית הרלוונטית:
3. העותרת התקשרה עם בעלי הזכויות במקרקעין, וביניהם העותרים, לביצוע תמ"א 38, ובמסגרתה, יוקמו שלושה בניינים חדשים במקום שני הבניינים הקיימים כיום.
4.ביום 19/08/14 הגישה העותרת בקשה ראשונה להיתר בניה במקרקעין. בקשה זו נדחתה על ידי המשיבה ביום 10/09/15. העותרת הגישה ערר, וועדת הערר החליטה ביום 17/03/16 כי על העותרת להגיש בקשת היתר בניה מתוקנת למשיבה על פי העקרונות שפורטו במסגרת ההחלטה.
5.ביום 20/06/16 הגישה העותרת למשיבה בקשה מתוקנת להיתר בניה. ביום 05/05/17 דנה המשיבה בבקשת היתר זו. המשיבה החליטה לאשר את בקשת ההיתר זאת בתנאים ושינויים הנוגעים לביטול שטח בניה עיקרי בסך של 406 מ"ר, לגביו נקבע שיתבצע על דרך ביטול דירה בקומה העליונה בכל אחד משלושת המבנים. עוד החליטה המשיבה כי על העותרת להביא אישורים נוספים של פקיד יערות וכן אישור תכנית פיתוח נופי, זאת מלבד האישורים הסטנדרטיים שיש להביא לפי דין.
6.העותרת הגישה ערר על החלטת המשיבה לאשר את היתר הבניה בתנאים ובשינויים. ביום 06/06/18 ניתנה החלטת ועדת הערר אשר לא מצאה מקום להתערב בהחלטת המשיבה, ועל כן, הגישה העותרת עתירה מנהלית (עת"מ 53488-07-18 יוזמה אלונים בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה) לבית המשפט המחוזי. ביום 11/03/19 ניתן פסק דין בעתירה על ידי השופט המנוח נאסר ג'השאן ז"ל בו מחד נתקבלה טענת העותרת באשר להקטנת רצועת הגינון, ומאידך נדחתה טענתה לגבי זכויות הבניה, ונקבע שיש להותיר על כנה את החלטת המשיבה לתיקון בקשת היתר הבניה כך שיופחתו 406 מ"ר מהתכנון המוצע בבקשת ההיתר.
7.במשך כשנתיים מיום בו ניתן פסק דין בעתירה הקודמת, לא הייתה כל פעילות בקשר לבקשת היתר הבניה, ורק ביום 01/03/21 פנתה העותרת למשיבה להאריך את המועד להוצאת היתר ב-12 חודשים.
8.בהמשך, העותרת ביצעה מספר פעולות על מנת שהמשיבה תוציא למקרקעין היתר בניה: ביום 28/02/22 נערך לעותרת חישוב אגרות בניה; ביום 15/05/23 פקיד היערות נתן את אישורו לסקר העצים, לאחר שבהתחלה סירב לחתום על הסקר; ביום 18/04/24 שילמה העותרת היטל השבחה בסך של 75,000 ₪; ביום 29/05/24 שילמה העותרת אגרה בסך של 518,444 ₪ לתאגיד מי כרמל.
9.לבסוף העותרת פנתה לעירייה בבקשה לקבל טופס חיוב אגרות, אלא שהעירייה סירבה להנפיק לעותרת את חיובי האגרות.
10.לפיכך, ביום 17/06/24 פנתה העותרת למשיבה בדרישה להנפיק היתר בניה למקרקעין.
11.ביום 23/07/24 המשיבה מסרה לעותרת את תשובתה לבקשה להנפקת היתר בניה ולפיה ההחלטה לאשר את הבקשה להיתר בניה אינה בתוקף ולא ניתן להוציא מכוחה היתר בניה.
טענות העותרים:
12.לטענת העותרים, היתר הבניה מומש בצורה מהותית – העותרת מילאה אחר כל התנאים המופיעים בבקשת ההיתר, העמידה את כל האישורים הנדרשים, שילמה את כל התשלומים הנדרשים, וכל שנותר הוא לשלם את חיובי האגרות, ונותר השלב הפרוצדורלי של הנפקת היתר הבניה. כמו כן, נטען כי אי קידום הבקשה במהלך השנים לא נבע ממחדל של העותרת. לפיכך, החלטת המשיבה כי פג תוקפה של ההחלטה המאשרת את הבקשה להיתר בניה, כך שלא ניתן להנפיק היתר בניה מכוח החלטה זו, אף שהעותרת שילמה למשיבה ולעירייה סכומים נכבדים בגין בקשת ההיתר הינה חריגה מסמכות של המשיבה ולוקה בחוסר סבירות קיצונית.
13.עוד נטען, שכל עוד לא ניתן היתר בניה למקרקעין הרי שנגרמים לעותרת ולשאר העותרים נזקים כבדים. העותרת ציינה כי תמ"א 38 נמצאת לקראת פקיעת תוקפה, ואין וודאות אם ניתן יהיה להתחיל מחדש הליך תמ"א 38 במקרקעין ולקבל לשם כך היתר בניה. העותרים הפרטיים בבקשתם ציינו כי מצב המקרקעין אינו משופר, וכי אי מתן היתר הבניה למקרקעין אינו מאפשר להנגיש את הבניינים כך שיותאמו לצרכים של בעלי הדירות המבוגרים וכן לסובלים ממוגבלות פיזית. עוד צוין, כי אי מתן ההיתר אינו מאפשר לשפר את תנאי המגורים שלהם, לרבות התקנת ממ"ד.
טענות המשיבה:
14.ביום 18/11/24 הגישה המשיבה את תשובתה לעתירה ובגדרה ביקשה להורות על דחיית העתירה.
15.לטענת המשיבה, פג תוקפה של ההחלטה המאשרת את הבקשה להיתר בניה, ועל כן לא ניתן להיענות לבקשה להנפקת ההיתר. כאמור, ביום 11/03/19 ניתן פסק הדין בעניין החלטת המשיבה לאשר את היתר הבניה בתנאים ובשינויים, ולכן יש לראות במועד פסק הדין כמועד מתן ההחלטה של מוסד התכנון בבקשה להיתר וכי תוקף ההחלטה ימנה ממועד זה ואילך. על פי פסק הדין והחלטת המשיבה, הייתה אמורה העותרת להגיש תכניות מתוקנות ולמלא את התנאים הנדרשים. אולם, במשך כשנתיים העותרת לא עשתה פעולות בתיק, זאת ככל הנראה מחמת זניחת הבקשה להיתר בניה. אי ביצוע הפעולות ואי הגשת בקשות הארכה בתיק גרמו לכך שפקע התוקף להחלטה המאשרת את הבקשה להיתר הבניה בהתאם להוראת סעיף 20 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: "התקנות הישנות"), ואף לפי הוראת סעיף 46 לתקנות התכנון והבניה (רישוי הבנייה), התשע"ו-2016 (להלן: "התקנות החדשות") למרות שלא חלה על המקרה דנן, כך שלא ניתן עוד להוציא היתר מכוח החלטה זו. יתרה מזו, המשיבה סבורה כי אף אם נלך על פי פרשנות מקלה לטובת העותרת ולפיה ניתן להגיש בקשה להארכת תוקף בדיעבד, הרי שהעותרת הייתה יכולה להגיש בקשה להיתר בניה לפי תקנה 46 לתקנות החדשות עד ליום 11/03/22, אלא שהבקשה הוגשה רק ביום 27/06/24 ולא ניתן להיענות לה.
16.עוד טענה המשיבה כי העותרת אף לא מילאה את כל התנאים לצורך קבלת היתר הבניה, ובכלל זה תנאים פרטניים שצויינו בההחלטה המאשרת של המשיבה – אישור פקיד יערות; אישור תכנית פיתוח נופי; וכן אישורים רגולטוריים שונים – אישורי פיקוד העורף; אישור מכבי אש וחישובים סטטיים ועוד. לכן, בצדק לא הונפק לעותרת פקודת גבייה ולא ניתן לה היתר בניה.
17.עוד נטען כי חישוב האגרות שנעשה לעותרת, תשלום העותרת לתאגיד המים מי כרמל וכן ההליך שהתנהל בעניין ההשבחה בין העותרת למשיבה הינם הליכים פרטניים ומנותקים שביצעה העותרת אל מול גורמים בעירייה ובועדה המקומית, ואין בהם כדי ללמד כי היה תוקף להחלטה המאשרת את היתר הבניה.
דיון:
18.במוקד העתירה עומדות שתי סוגיות – האחת, האם פג תוקפה של ההחלטה המאשרת את הבקשה להיתר בניה, כך שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בניה? ככל והתשובה לכך היא שלילית, עולה השאלה השניה – האם העותרת מילאה את התנאים הקבועים בהחלטה לאישור היתר הבניה?
כבר עתה יאמר כי לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים, במסמכים שהונחו בפניי ולאחר ששקלתי בכובד ראש את טיעוני הצדדים בדיון, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות מחמת היותה של ההחלטה המאשרת פגת תוקף, ומכיוון והעותרת לא מילאה את התנאים הקבועים בהחלטה המאשרת.
תוקפה של ההחלטה המאשרת:
19.בענייננו, יש לבחון את ההחלטה המאשרת את בקשת ההיתר במסגרת תקנה 20(א) לתקנות הישנות. אומנם, תקנה זו הוחלפה בתקנה 46 לתקנות החדשות, אלא שבקשת ההיתר דנן הוגשה ביום 20/06/16, בעוד שהתקנות החדשות נכנסו לתוקפן ביום 04/09/16, כאשר לפי הוראת תקנה 121 לתקנות החדשות, תקנות אלה חלות רק על בקשות היתר שהוגשו במועד כניסתן לתוקף של התקנות החדשות (ראו גם עת"מ (מינהליים ת"א) 62795-01-18 פלד נ' ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב (נבו 26/03/21).
20.תקנה 20(א) לתקנות הישנות קבעה:
"החלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו, תיחשב כבטלה בתום שנה מהיום שבו הודיע מוסד התכנון למבקש על אישור בקשתו, אם במשך התקופה האמורה לא הוצא ההיתר; מוסד תכנון רשאי להאריך את התקופה בשנה נוספת, אם ראה צורך לעשות כן מטעמים מיוחדים שיירשמו."
מכאן שבחלוף שנה מהמועד בו מוסד התכנון החליט לאשר באופן עקרוני את הבקשה להיתר ההחלטה תיחשב לבטלה, יחד עם זאת, ניתן להאריך את האישור העקרוני בשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו.
21. במסגרת בג"ץ 1696/91 יצחקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה - "המרכז", פ"ד מו(1) 292, 296 (1991), עמד בית המשפט העליון על הרציונל שבבסיס תקנה 20(ג) לתקנות הישנות, תוקפו של היתר לאחר הנפקתו, אך נראה כי הרציונל העומד בבסיס תקנה 20(ג), יפה גם לעניין תקנה 20(א), תוקפה של החלטה לאשר בקשת היתר בניה:
"מטרתה של תקנה 20 היא להגביל את תוקפו של היתר לתקופות לא-ארוכות. [...] הוצאתו של היתר בנייה מותנית, כידוע, במילוי תנאים – עיקריים ונלווים – שונים: של התאמה תכנונית, של בטיחות, של נוחות, של צרכים סביבתיים ועוד. הגורמים המשפיעים על הגדרת התנאים הללו אינם קבועים. עם שינוי העתים משתנים הצרכים ועמם גם התנאים המיועדים לספקם. תנאים שהספיקו להוצאת היתר במועד פלוני עשויים לא להספיק להוצאתו במועד מאוחר יותר. ... לפיכך, אין זה מתקבל על הדעת, שבעל היתר ישקוט על שמריו במשך תקופה ארוכה, בטרם יחל - או לאחר שהחל - בביצוע עבודות לפי ההיתר שבידו. הלוא אפשר, שבחלוף הזמן נשתנו הצרכים והוחמרו התנאים המוקדמים להוצאתו של היתר, באופן שאילו ביקש היתר זה במועד קרוב לזמן התחלת העבודות או המשכן, היה עליו למלא תנאים נוספים לאלה או שונים מאלה שאותם נדרש למלא בעת שהוצא ההיתר שבידו."
22.בעת"מ 5598-03-20 ג'ובראן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה (נבו 15/12/20) (להלן: "עניין ג'ובראן"), עסק במקרה בו המשיבה האריכה באופן עצמאי תוקף של החלטה לאישור בקשת היתר בניה מעבר לתקופה של שנתיים כפי שמורות התקנות הישנות. העותר בהליך שם התנגד להארכת תוקפה של ההחלטה המאשרת ועתירתו התקבלה. בין היתר, קבע השופט המנוח אברהם אליקים ז"ל כי לא ניתן להאריך את התוקף מעבר לכתוב בתקנה 20(א) לתקנות החדשות, והוא קבע לעניין פרשנות התקנה כי:
"הדרך בה יש לפרש את תקנה 20(א) לתקנות הבקשה להיתר, לפי לשונה המפורשת שאינה טעונה כל פרוש נוסף וגם לפי פרשנות תכליתית, היא כי אין לסטות כלל מתקופה מעבר לשנתיים מיום ההחלטה למתן היתר בתנאים. גם סטייה מעבר לשנה יש להתיר רק בקיום טעמים מיוחדים, זו כוונת מחוקק ומחוקק המשנה ואין לחרוג ממנה בדרך של השלמת לקונות על ידי הרשות המנהלית וגם לא בדרך של 'חקיקה פסיקתית'. הפתרון היחידי הוא פתיחת הליך מחדש שייתכן ויהיה קצר, הכול תלוי בשינוי הנסיבות ממועד הגשת הבקשה הראשונה ועד לדיון בבקשה החדשה."
23.דהיינו, תקנה 20(א) הינה תקנה מחייבת ויסודית שאין לסטות ממנה ושבלתה לא ניתן להוציא כלל היתר בניה. מספר פסקי דין חזרו על הפרשנות שניתנה לתקנה 20(א) לתקנות הישנות. ראו למשל: עת"מ (מינהליים מרכז) 45761-10-21 סונול ישראל בע"מ נ' ועד מקומית לתכנון ובניה הוד השרון (נבו 16/04/23); עת"מ (מינהליים חי') 27147-05-22 נ. נעמאן חורי בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה (נבו 22/08/22); עת"מ (מינהליים חי') 18530-01-22 ש. דורפברגר בע"מ נ' ועדה לתכנון ובנייה חיפה (נבו 25/07/22); עת"מ (מינהליים חי') 27344-08-21 ש. דורפברגר בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (נבו 25/07/22).
24.בענייננו, ניתן פסק דין ביום 11/03/19 על ידי השופט המנוח נאסר ג'השאן ז"ל בקשר להחלטת המשיבה לאשר את הבקשה להיתר בניה של העותרת. מכאן שיש לראות ביום 11/03/19 כיום "החלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו" וממנו יש לגזור שנה עד שההחלטה תתבטל בהתאם לאמור בתקנה 20(א) לתקנות הישנות, דהיינו עד ליום 11/03/2020. אלא שבמשך קרוב לשנתיים, מיום שניתן פסק דין ועד לחודש מרץ 2021, אז הוגשה בקשה על ידי ב"כ העותרת להארכת המועד להוצאת היתר הבניה ב-12 חודשים, ההליך לא התקדם כלל וכלל. העותרת לא הגישה את התכניות המתוקנות והאישורים הנדרשים בהתאם לההחלטה המאשרת; לא הוגש אישור של פקיד היערות ביחס לבקשת ההיתר המתוקנת, אלא העותרת הגישה אישור של פקיד היערות המתייחס לבקשת ההיתר הראשונה אשר כאמור לא אושרה על ידי המשיבה ; לא שולם היטל השבחה ולא הוצא לה פקודת גבייה, וכן המשיבה לא נתנה לעותרת הארכה נוספת לתוקפה של ההחלטה מעבר ליום 11/03/20. לפיכך, בהתאם לאמור בעניין ג'ובראן הרי שההחלטה המאשרת בטלה ולא ניתן להוציא מכוחה היתר בניה לעותרת.
25. כאמור, העותרת טענה כי לאחר מתן פסק הדין ביום 11/03/19 ההליך לא קודם על ידי המשיבה. לא נעלם מעיניי כי ניתנו פסקי דין אחרים בהם ניתנה פרשנות "ליברלית" ורחבה יותר לתקנה 20(א) לתקנות הישנות (ראו למשל: עת"מ (מינהליים ת"א) 24337-01-17 גיל ורגון נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה רמת גן (נבו 29/08/17); עת"מ (ת"א) 62795-01-18 פלד נ' ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב (נבו 26/03/21)). כידוע, בית משפט זה אינו כבול לפסיקה שניתנה בעניין ג'ובראן בהיותה פסיקה שניתנה על ידי ערכאה מקבילה באותו דרג ולכן איננה מהווה תקדים מחייב (ראו סעיף 20 לחוק-יסוד: השפיטה; עת"מ 31732-06-22 שירותי בריאות כללית נ' עיריית חיפה, פס' 43 (נבו 11/09/24). יחד עם זאת, הפרשנות שניתנה בעניין ג'ובראן לתקנה 20(א) מתאימה למקרה זה בשים לב כי הפרשנות "הליברלית" שנתן בית המשפט ביחס לתקנה 20(א) לתקנות הישנות איפשרה לבית המשפט להאריך את המועדים הקבועים בתקנות באשר לתוקפה של החלטה המאשרת את הבקשה להיתר בנייה. בענייננו, בסעיף 55 לעתירה צוין במילים האלה "יודגש, כי העותרת איננה מבקשת להאריך את המועדים הקבועים בתקנות, אלא עומדת על זכותה לקבל את ההיתר, אשר מומש כאמור מהותית, אך טכנית לא הונפק". כך שאין מקום לפעול בהתאם לפרשנות הליברלית ולהאריך את תוקף ההחלטה המאשרת, במקום בו העותרת מציינת במפורש שאיננה מבקשת זאת.
מילוי התנאים הקבועים בהחלטה המאשרת:
26.למעלה מן הצורך, אתייחס לטענת העותרת כי מבחינה מהותית היא מילאה את התנאים בהחלטה המאשרת את בקשת ההיתר, וכי נתינת ההיתר המבוקש הינה טכנית בלבד. ברי, כי מילוי התנאים של ההחלטה המאשרת צריכה להתבצע בתוך תקופת הזמן שנקבעה כי יש תוקף להחלטה ולא לאחר שתוקף ההחלטה פג. כאמור לעיל, ההחלטה המאשרת הייתה תקפה עד ליום 11/03/20 בהתאם לאמור בתקנה 20(א) לתקנות הישנות. העותרת לא צירפה כל מסמך כי במהלך תקופת הזמן בו ההחלטה המאשרת הייתה תקפה היא מילאה את כל התנאים הדרושים. אדרבא עולה מן העתירה והתשובה לה כי הדרישות והתנאים של ההחלטה המאשרת בוצעו לאחר זמן רב. כך, חישוב האגרות נערך רק בשנת 2022, פקיד היערות רק בשנת 2023 אישר את סקר העצים ביחס לבקשת ההיתר המתוקנת ותשלום היטל השבחה שולם בשנת 2024. יתרה מזו, המשיבה צירפה לתשובתה בקשה של ב"כ העותרת ביום 01/03/21 בה מבוקש להאריך את המועד להוצאת היתר ב-12 חודשים, דבר המלמד באופן ברור כי בעת שההחלטה המאשרת הייתה תקפה הרי שהעותרת לא מילאה את כל התנאים באופן מהותי, כפי שנטען על ידי העותרת. אכן יכול להיות שכיום העותרת מילאה את כל התנאים הדרושים לשם קבלת ההיתר, אך נוכח היותה של ההחלטה פגת תוקף, אין לכך משמעות.
27.כמו כן, לא נעלמה מעיני התנהלות המשיבה אשר אף שטענה כי ההחלטה המאשרת פקעה לכל המוקדם ביום 11/03/20 או לכל המאוחר ביום 11/03/22, המשיכה להתנהל כאילו ההחלטה עומדת בתוקפה והיא שרירה וקיימת. המשיבה לא ציינה בפני העותרת לאחר בקשתה להארכת מועד להוצאת היתר ב-12 חודשים כי ההחלטה כבר פקעה, וכן בתקופה בה העותרת "עוררה" את ההליך וביצעה פעולות לשם קבלת היתר הבניה, לא נאמר לה דבר על כך שתוקפה של ההחלטה פג, ובפרט כאשר התנהל הליך בין הצדדים באשר להיטל השבחה על המקרקעין. אין ספק כי המשיבה לא התנהלה באופן הראוי כמצופה מרשות המנהלית. יחד עם זאת, כבר נקבע בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, סג(2) 1 (2009) כי אין מתקנים עוול בעוול, וכי רשות איננה יכולה, בהתנהגותה או בדבריה, להרחיב את תחומי סמכותה הקבועים בחוק. הכרה בכך עלולה להביא לידי הרחבת סמכויות הרשות והענקת תוקף למעשים שהמחוקק לא התכוון להכשירם. לפיכך, אין בהתנהלות המשיבה בכדי לרפא את הפגם שנוצר (שם, בפס' 58 לפסק דינה של השופט נאור).
28.לבסוף, אתייחס לטענה כי אי מתן היתר הבנייה יביא לפגיעה קשה בעותרת, בעותרים ובשאר דיירי המקרקעין. אני מודעת לכך כי פסק דין זה אכן מסב נזק כבד לדיירי המקרקעין, ובפרט למר יוסי גרעין, מר אליעזר וישניצר ומר דוד פורת שהצטרפו כעותרים לעתירה ודיברו מדם ליבם אודות כך בדיון. אך לצערי אין ביכולתי להעניק לעותרים את הסעד המובקש על ידם, לאור אי עמידת הבקשה בהוראות הדין, ואין לי אלא לקוות שהצדדים יפעלו להגשת בקשת בניה ואישורה בהקדם האפשרי ובשים לב כי תמ"א 38 בעיר חיפה תפוג ביום 18/05/26, זאת על מנת להביא קץ לסבלם של העותרים הפרטיים ושאר דיירי המקרקעין.
לסיכום:
29.סיכומו של דבר, ולאור כל המפורט, דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין, לא מצאתי לחייב את העותרת והעותרים בהוצאות.
30.המזכירות תמציא העתק פסק הדין לצדדים.
ניתן היום, י"א שבט תשפ"ה, 09 פברואר 2025, בהעדר הצדדים.
