שחף טקס בע"מ ואח' נ' עיריית תל אביב -יפו

השופט ד' מינץ:

           ערעורים על שני פסקי דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ד' אבניאלי) מיום 6.12.2016 בת"צ 49117-07-13 ומיום 12.12.2016 בת"צ 23505-09-11, במסגרתם נדחו בקשות המערערות לאישור תובענות ייצוגיות נגד המשיבה, עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה).

הרקע לערעורים

1. המערערות הן חברות המחזיקות נכסים בבניינים שאינם משמשים למגורים המצויים בתחומי העירייה. השתיים הגישו שתי תובענות ייצוגיות דומות עד מאד נגד העירייה. האחת הוגשה ביום 12.9.2011 על ידי המערערת בעע"ם9962/16 (להלן: שחף) והשנייה הוגשה על ידי המערערת בעע"ם 9965/16 (להלן: אספרסו) ביום 25.7.2013. במסגרת התובענות נטען כי העירייה חייבה את המערערות בתשלום ארנונה על שטחי השירותים הקומתיים בבניין בו הן פועלות, בניגוד לדין.

2. במוקד שתי התובענות עומד סעיף 1.3.1 ח' לצווי הארנונה של העירייה לשנים 2013-2009 הקובע כדלקמן:

"שטח משותף בבנין או בקומה שרובו אינו משמש למגורים, לא יחויב, למעט בנין או קומה אשר לפחות 80% מהשטח הלא משותף מוחזק על ידי מחזיק אחד..." (ההדגשות במקור – ד.מ.).

           לדידן של המערערות, בהתאם לפסיקת בית המשפט המחוזי בעמ"נ (ת"א) 122/07 אליעד שרגא ושות' משרד עורכי דין נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב יפו (10.9.2009) (להלן: עניין שרגא), הנחת המוצא היא ששטחי המבוא והשירותים הם מעצם טיבם שטחים משותפים בבניין, ומשכך הם פטורים מתשלום ארנונה. אמנם, נקבע באותו עניין כי הנחה זו ניתנת לסתירה, אולם על מנת לעשות כן צריכה העירייה להראות שהשטחים משמשים לצורך ספציפי את המחזיק או את הנכס שבו הוא מחזיק. נטען, כי חרף פסיקת בית המשפט בעניין שרגא העירייה המשיכה וקבעה באופן גורף כי שטחי השירותים הקומתיים בבניינים שאינם משמשים למגורים אינם שטחים משותפים הפטורים מתשלום ארנונה, אלא "שטחים המוחזקים במשותף" אשר יש לחייבם בתשלום ארנונה בתעריף מלא. בהתאם לעמדה זו חייבה העירייה גם את המערערות עבור שטחי השירותים הקומתיים בנכסיהן. על כן הגישו המערערות את שתי התובענות הייצוגיות מושא הערעורים במסגרתן תבעו בשמן ובשם קבוצת התובעים השבה של הכספים אשר שילמו ביתר, לטענתן.

3. ביום 16.8.2016, לאחר שהוגשו סיכומי הצדדים בבקשת אספרסו לאישור התובענה הייצוגית שהגישה, אך בטרם ניתנה ההכרעה על-ידי בית המשפט לעניינים מנהליים, ניתן בבית משפט זה פסק הדין בעניין אספיאדה (עע"ם6685/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (16.8.2016) (להלן: עניין אספיאדה)). במסגרת פסק דין זה נקבע כי הכלל – לפיו דיון בטענות המבוססות על עילות התביעה המנויות בסעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) ייעשה, למעט במקרים חריגים, בנתיב שחוק הערר מתווה: השגה, ערר וערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים – חל גם כאשר מדובר בתובענה ייצוגית. הסיבה לכך היא שתובענה ייצוגית משמשת אמצעי דיוני לתביעה משותפת עבור יחידים שלכל אחד ואחד מהם עומדת זכות תביעה בבית משפט אילו היה תובע באופן אישי. ברם, לו היה מבקש יחיד להגיש תביעה מבלי שנקט בהליכים הקבועים בחוק הערר, היה נדחה על הסף מאחר שלא צעד בנתיב הסטטוטורי. משכך, אין מקום לאפשר עקיפה של המסלול הסטטוטורי באמצעות תובענה ייצוגית.

4. ביום 6.12.2016 דחה בית המשפט את בקשת אישור התובענה הייצוגית שהגישה אספרסו. נקבע כי הלכת אספיאדה מחייבת את דחיית הבקשה לאישור התובענה מן הטעם שמדובר בשאלה של סיווג הנכס, הנמנית על המקרים המצויים בסמכות הגופים המנהליים, כאמור בסעיף 3(א) לחוק הערר. צוין כי אמנם קיימים מקרים חריגים בהם רשאי בית המשפט להיזקק להכרעה במחלוקת בדרך של תובענה ייצוגית גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה, ערר וערעור על פי חוק הערר, אך מקרה זה לא נמנה על אותם מקרים חריגים. בהמשך לכך, ביום 12.12.2016, דחה בית המשפט גם את בקשת שחף לאישור התובענה שהגישה כייצוגית והורה על מחיקתה.

           מכאן הערעורים שלפנינו.

עיקרי טענות הצדדים

5. לטענת המערערות, הלכת אספיאדה עליה נסמך בית המשפט לעניינים מנהליים מובילה דווקא למסקנה כי ניתן וראוי לברר את הסוגיה דנן במסגרת של תובענה ייצוגית. ראשית, פסק הדין בעניין אספיאדה ניתן לאחר שבאותו עניין נחה דעתו של בית המשפט כי העירייה פועלת ליישם פסקי דין בעלי היבטים עקרוניים לעניין סיווג ארנונה. אף על פי כן, במקרה זה העירייה המשיכה לנהוג בניגוד לפסיקה בעניין שרגא ולהחלטות ועדת הערר ובתוך כך פעלה באופן המנוגד להצהרתה בעניין אספיאדה. די בכך כדי להצדיק את בירור המחלוקת במסגרת תובענה ייצוגית. שנית, הלכת אספיאדה הכירה בקיומו של "פתח צר" המאפשר, במקרים חריגים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת, להגיש תובענה ייצוגית גם כאשר הנושא שבמחלוקת נמנה על הנושאים המנויים בסעיף 3(א) לחוק הערר. לטענת המערערות, המדובר במקרה חריג המצדיק את אישור התובענה ממספר טעמים: מדובר בסוגיה עקרונית המשותפת לנישומים רבים; סוגיה זו הוכרעה פעמים רבות על ידי הגופים הסטטוטוריים; הליכי ההשגה והערר לא יביאו להפסקת הגבייה הבלתי חוקית; נגרם למשלמי המיסים עיוות דין כתוצאה מהתנהלות העירייה; האינטרס הציבורי באכיפת הדין מהווה חלק ממטרותיו של חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות); אין תמריץ כלכלי לאכיפה פרטית של הדין; זכאותם של חברי הקבוצה לפטור מארנונה בגין שטחים משותפים בהתאם להוראת הפטור הוכרה על ידי העירייה. שלישית, קמה למערערות עילה אישית שאינה באה בגדרו של חוק הערר, ועל כן הן כלל לא נכללות בגדר הלכת אספיאדה. זאת, מכיוון שמדובר בשאלה עקרונית כללית הנוגעת לפרשנות מונח בצו הארנונה ולא בשאלה "רגילה" של סיווג נכס לצרכי ארנונה. כמו כן, העירייה מודעת לגבייה הבלתי חוקית ובוחרת לפעול בכוונת מכוון בניגוד לדין. לבסוף נטען בהקשר זה כי ניתן לבסס את התביעה גם על עילות אחרות, ובהן השבה מכוח עשיית עושר ולא במשפט, הפרת חובה חקוקה, גבייה בחוסר סמכות, התרשלות ועוד.

6. מנגד, העירייה סמכה את ידיה על פסקי הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים, וטענה כי המערערות לא הרימו את הנטל להוכיח כי עניינן מהווה "מקרה חריג ביותר", כהגדרתו בהלכת אספיאדה, המצדיק מתן אישור לתובענות הייצוגיות שהגישו. שאלת השתייכותם של שטחי שירותים קומתיים להגדרת "שטח משותף" איננה סוגיה משפטית עקרונית שהוכרעה, אלא סוגיה עובדתית שהכרעה בה דורשת בירור עובדתי פרטני של השימוש הנעשה בנכס הקונקרטי ושל זהות המשתמשים בו. משכך, אין מנוס מבירור טענות המערערות ויתר חברי הקבוצות במסגרת הליכי השגה וערר על פי חוק הערר. בהקשר זה צוין כי אף אם שירותים קומתיים מהווים "שטח משותף", אין בכך כדי לייתר את הצורך בבחינה פרטנית שתכריע בשאלה האם מדובר בבניין שאינו משמש למגורים, מהו אחוז ההחזקה של כל אחד מהמחזיקים בקומה, מהו הסכום שיש להשיב לו וכדומה. על כן, אין מקרה זה נכנס במסגרת המקרים החריגים המצדיקים הגשת תובענה ייצוגית.

7. נוסף על האמור, העלתה העירייה טענות על פסק הדין שניתן בעניין שרגא. לדידה, פסק דין זה אינו תואם את ההלכות שנקבעו על ידי בית משפט זה, לפיהן העיקרון המנחה בשאלת חיובו של נכס בארנונה הינו הטלת התשלום על הנהנה העיקרי בנכס. כמו כן, פסק הדין ניתן בהקשר לנסיבות העובדתיות הקונקרטיות שבו ואינו קובע הכרעה עקרונית בעניין. משכך, העירייה ראתה בפסק הדין "חריג, נקודתי, שניתן בהתאם לנסיבות המקרה" ולא מצאה לנכון לפעול לפיו וגם לא להגיש בקשת רשות לערער עליו.

8. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 2.5.2018, כחמישה חודשים לאחר שהוגשו סיכומיה בערעורים שלפנינו, הגישה העירייה הודעה מטעמה בה הפנתה לפסק דין נוסף שניתן בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו במסגרת עמ"נ (ת"א) 56033-02-17 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' עזבון המנוחה חנה ציפורן (25.12.2017) (להלן: עניין ציפורן). בעניין זה, בדומה לעניין שרגא, פסק בית המשפט המחוזי כי חדרי השירותים הקומתיים בבניינים שאינם למגורים מהווים "שטח משותף" כהגדרתו בצו הארנונה. יחד עם זאת נקבע, בהסתמך בין השאר על עניין שרגא, כי מדובר בהנחה הניתנת לסתירה. היינו, מנהל הארנונה יכול להוכיח קיומן של "זיקה וייחודיות" הקושרות את השטח המשותף למחזיק נכס ספציפי, או במילים אחרות – כי יש בשטח נהנה עיקרי, שהוא בעל השליטה והיכולת לנצל את השטח לצרכים שונים (פסקאות 24-22 לפסק הדין). במסגרת ההודעה ציינה המשיבה כי לגבי כל פנייה המגיעה אליה בעניין שטח שירותים קומתי, היא מיישמת כיום את פסק הדין שניתן בעניין ציפורן. המשיבה חזרה על עמדה זו גם בדיון שהתקיים לפנינו.

דיון והכרעה

9. לאחר עיון בטענות הצדדים בכתב ושמיעת הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעורים להידחות, וכך אציע לחבריי שנעשה.

10. כאמור, חוק הערר יוצר מתווה סטטוטורי להעלאת טענות בעילות מסוימות הנוגעות לגביית ארנונה. סעיף 3(א) לחוק הערר מונה את רשימת העילות כאשר לענייננו רלוונטית העילה המפורטת בסעיף קטן (2), לפיה מי שטוען ש"נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו" רשאי בתוך 90 יום מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה. כמו כן, סעיף 6(א) לחוק הערר קובע כי הרואה עצמו מקופח בתשובת מנהל הארנונה על השגתו, רשאי להגיש עליה ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה בתוך 30 ימים מיום מסירתה. סעיף 6(ב) לחוק הערר קובע כי על החלטת ועדת ערר ניתן להגיש ערעור לפני בית משפט לעניינים מנהליים.

11. רבות נכתב על אודות הטעמים העומדים בבסיסו של המתווה הסטטוטורי שבחוק הערר ואין צורך להכביר עוד מילים. בתמצית, הטעמים הם שלושה: העילות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר נוגעות לעניינים עובדתיים וטכניים המצריכים בירור עובדתי נרחב, שרצוי שיתקיים לפני אנשי מקצוע העוסקים בתחום הרלוונטי; סדרי הדין גמישים ומאפשרים קיום הליך יעיל, זול ומהיר באופן יחסי; הקפדה על הליכי ההשגה הקבועים במתווה הסטטוטורי מפחיתה את מספר ההליכים המגיעים לפתחם של בתי המשפט לעניינים מנהליים (עע"ם 728/17 שמואל נ' עיריית רעננה, פסקאות 12-11 (4.2.2018) (להלן: עניין שמואל); עניין אספיאדה, פסקה 22; עע"ם 8470/13 קרן קיימת לישראל נ' עיריית נצרת, פסקה 4 (11.11.2014); רע"א 2425/99‏ עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 491-490 (2000) (להלן: עניין עיריית רעננה); הנריק רוסטוביץ, עופר צוק וערן פייביש ארנונה עירונית: השגה, ערר וערעור 19-18 (2016)).על בסיס טעמים אלה גובש הכלל – לפיו אין לעקוף את המתווה הקבוע בחוק הערר (עניין אספיאדה, פסקה 23; עניין עיריית רעננה, עמ' 493-492; עניין מקורות, פסקה 5).

12. אך בצד הכלל – חריג. כאמור, הפסיקה הכירה בקיומו של "פתח צר" המאפשר לבית המשפט לדון בעניינים שבאו לפניו אף מבלי שקדמו להם הליכים כמפורט במתווה ההשגה שבחוק הערר, וזאת אם קיימת בהם חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (עניין עיריית רעננה, עמ' 492; עע"ם 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה ל' (16.1.2008); ע"א 6971/93 עיריית רמת-גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478, 481 (1997); רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 492, 481 (2000)). כך למשל, בית המשפט הכיר באפשרות לתקוף חיוב בארנונה ישירות בדרך של הגשת עתירה מנהלית במקרים שבהם התעוררו שאלות משפטיות עקרוניות שטרם נדונו (ראו למשל: ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 781-779 (2002) (להלן: עניין ט.ט. טכנולוגיה); עע"ם 259/05 שי נ' עיריית נצרת עילית, פסקה 6 (6.11.2011)). גם שיקולים הנוגעים למודעותו של האזרח להליכי ההשגה המנהליים ומידת הפגיעה ועיוות הדין שייגרמו לו כתוצאה מחסימת דרכו לערכאות השיפוטיות ה"רגילות" עשויים להצדיק עקיפה של הליכי השגה וערר (וראו: עניין ט.ט. טכנולוגיה, פסקה 12; רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ, פסקה 10 (3.6.2008) (להלן: עניין גיא לוי)). עם זאת, הובהר כאמור כי דרך פנייה זו חורגת מדרך השגרה ושמורה למקרים חריגים בלבד (עניין אספיאדה, פסקה 23; בר"מ 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ, פסקה 13 (4.12.2016); עניין גיא לוי, פסקה 8).

13. על רקע האמור, נשאלת השאלה האם התובענות מושא הערעורים שלפנינו נמנות על המקרים החריגים המצדיקים בירור בבית המשפט אף מבלי לצעוד בנתיב הסטטוטורי? לכך אשיב בשלילה.

14. ייאמר כבר כעת כי התנהלות העירייה בעייתית ואינה עולה בקנה אחד עם ציפיותיו של בית המשפט כפי שבאו לידי ביטוי בעניין אספיאדה:

"לא ניתן לסיים מבלי להתייחס לחשש שאי-הכרה באפשרות להגיש תובענה ייצוגית במקרים מסוג זה תאפשר לרשויות המקומיות לנקוט בגישה של 'הפרד ומשול', מבלי שהחלטה עקרונית בסוגיה שמתעוררת בדיני ארנונה תזכה את הרבים. ניתן להבין חשש זה, אך דומה שיש לו מענה, ולו חלקי. כאשר נדחית טענה עקרונית של רשות מקומית בעניין סיווג, גם אם על יסוד אינדיבידואלי, וההתדיינות מסתיימת בפסק דין סופי ומחייב, חזקה על הרשות שהיא תיישם את העקרונות שעליהם הורה בית המשפט גם בעניינם של נישומים אחרים באותו מצב. יוער, כי למעשה בא-כוחה של העירייה הבהיר בדיון שנערך בפנינו שזו הדרך אשר בה צועדת העירייה לאחר שניתן פסק דין בעל היבטים עקרוניים לעניין סיווג ארנונה, גם אם הקביעות בו הן לחובתה" (פסקה 35 לפסק דינה של השופטת ד' ברק ארז) (ההדגשות הוספו – ד.מ.).

           המשיבה עצמה הייתה צד להליך בעניין אספיאדה. לגביה נקבע כי חזקה עליה שתיישם קביעות בפסקי דין סופיים ומחייבים גם בעניינם של נישומים אחרים באותו מצב. היא זו שהצהירה במפורש לפני בית משפט זה כי היא נוהגת ליישם עקרונות שנקבעו בפסקי דין באופן רוחבי. למרות כל אלה, היא זו שהתעלמה מפסק דינו של בית משפט בעניין שרגא המהווה פסק דין מחייב מבחינתה.

15. יחד עם זאת, אין באמור לעיל כדי להצדיק החרגת התובענות מושא הערעורים מהכלל. על אף הקשיים העולים מהתנהלותה של העירייה, לא ניתן לומר כי סוגיית חיובי הארנונה ביתר היא בעלת חשיבות ציבורית בפני עצמה. באופן דומה, חיובי הארנונה הנובעים מסיווג החלק היחסי בשירותים הקומתיים כחלק מנכסי המערערות אינם מעוררים כל שאלה משפטית עקרונית. כל זאת, בשונה מהסוגיה שנדונה בעניין שמואל (ראו: פסקאות 23-22 לחוות דעתו של השופט נ' סולברג). מדובר בשאלה פרשנית עובדתית ששאלות הדומות לה מגיעות לפתחם של בתי המשפט חדשות לבקרים. לבסוף, אף אם סיווגה העירייה באופן שגוי את השירותים הקומתיים כ"שטחים המוחזקים במשותף" ולא כ"שטח משותף", רחוק הדבר מרחק רב מעיוות דין, שעה שפתוחה לפני המערערות דרך ההשגה הסטטוטורית במסגרתה יוכלו לשטוח את טענותיהן אשר ייבחנו לגופן.

16. מעבר לכך, רובם ככולם של הנימוקים האחרים עליהם נתלות המערערות בדבר ייחודיות הסוגיה שלפנינו, אינם הופכים את המקרה לחריג המצדיק סטייה מההלכה על פיה אין מקום לאפשר הגשת תביעה כספית, לא אישית ולא ייצוגית, מקום שבו נקבע הליך השגה סטטוטורי בחוק הערר. כך, העובדה שמדובר בסוגיה המשותפת לנישומים רבים עומדת בליבה של כל תובענה ייצוגית, וטעם זה אינו חריג כלל ועיקר (ראו למשל: רע"א 3456/13 ‏חברת חשמל לישראל בע"מ נ' שליידר, פסקה סג' (29.8.2017); רע"א 2128/09 ‏הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי, פסקה 10 (5.7.2012)); כך, היעדר תמריץ כלכלי לאכיפה פרטית של הדין עומד אף הוא בליבת ההליך של כל תובענה ייצוגית (וראו: ע"א 8037/06 ברזילי נ' פריניר (הדס 1987) בע"מ, פסקה ג' לפסק דינו של השופט (כתארו אז) א' רובינשטיין (4.9.2014); בר"מ 4303/12 אינסלר נ' המועצה האיזורית עמק חפר, פסקה 10 (22.11.2012); רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ'א.ש.ת. ניהול פרוייקטיים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז (3) 220, 237 (2003); ע"א 3613/97‏ אזוב נ' עיריית ירושלים, פ"ד נו(2) 787, 800-799 (2002); רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 784 (1996); חמי בן-נון וטל חבקין "היש להטיל על תובע נטל לפנות לנתבע לפני הגשת בקשה לאישור תובענה כייצוגית?" עלי משפט יב, 10-9 (2014)).

17. אם כן, הלכה למעשה המערערות מבקשות כי נרחיב את "הפתח הצר" ונאפשר כניסתם של מקרים נוספים לגדרם של החריגים בהם מתאפשרת הגשת תביעה כספית מקום שבו קיימת דרך השגה סטטוטורית. לגבי דידי, הפתח הצר בו הכירה הפסיקה מיועד למקרים חריגים, אשר צריכים להיבחן בקפידה ותוך נקיטת משנה זהירות, לבל החריג יהפוך לכלל וכאשר ייפתח הפתח כחודה של מחט ייפתח פתח שיהיו עגלות וקרוניות נכנסות בו (שיר השירים רבה, פרשה ה' פסקה ב'; וראו עמדתי בהקשר דומה: רע"ב 744/17 עווד נ' שירות בתי הסוהר (20.2.2018)). לא מצאתי כי המקרה שלפנינו מצדיק עקיפה של ההליכים הקבועים בחוק הערר. אדרבה, חרף המכנה המשותף של כל חברי הקבוצה הפוטנציאלית המיוצגת בתובענות הייצוגיות, חיובם בגין השטחים המשותפים מצריך בדיקה עובדתית קונקרטית לגבי כל נכס ונכס שבחזקתם. במקרה שכזה, כאשר קיימת שונות מובנית לגבי כל מחזיק ומחזיק, קיים קושי בניהול ההליך בדרך של תובענה ייצוגית. זאת חרף הכלים אותם העמיד המחוקק לרשות בית המשפט במסגרת סעיף 20 לחוק תובענות ייצוגיות, העוסק בסמכותו של בית המשפט להעניק סעדים שונים בתובענה ייצוגית במקרים המתאימים (וראו לעניין זה: רע"א 4114/17 כמיפל בע"מ נ' זוהר, פסקה 6 (2.11.2017) והאסמכתאות שם).

18.  אכן, יש ממש בטענת המערערות כי סוגיית סיווגם של שטחי השירותים המשותפים הוכרעה פעמים רבות על ידי ועדת הערר, וכי עד לקבלת הודעת העירייה לאחר מתן פסק הדין בעניין ציפורן, לא היה בהליכי ההשגה והערר כדי להביא להפסקת הגבייה על ידי העירייה שלא כהלכה. אין לכחד, "אשר יגורתי בא לי". החשש שהביעה השופטת ד' ברק-ארז בעניין אספיאדה כי חסימת הדרך בפני הגשת תובענה ייצוגית תאפשר לרשויות המקומיות לנקוט בגישה של "הפרד ומשול", ללא הכרעה עקרונית, או חמור מכך, תאפשר לרשויות המקומיות "להתעלם" מהכרעה עקרונית כאמור בנימוקים שונים, התממשה. אולם, תובענה ייצוגית למתן סעד כספי איננה הערוץ המתאים לתיקון המעוות. הסעד הכספי לו עותרות המערערות צריך שיישמר בסמכותן של הערכאות הקבועות בחוק הערר, בהתאם לדרך שהתווה המחוקק. אין אכסניה זו האכסניה המתאימה למתן פתרונות לקשיים העולים מהערעורים דנן (והשוו: בר"ם 4367/16 מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון, פסקה 8 לחוות דעתו של השופט נ' סולברג (25.3.2018); בר"ם 1106/04 ועדה מקומית לתכנון ובנייה-חיפה נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פסקה ו' לחוות דעתו של השופט (כתארו אז) א' רובינשטיין (13.12.2006)).

19. ובשולי הדברים. המערערות טענו בכתבי הערעור בשפה רפה מאד לעניין תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת אספיאדה ואף לא חזרו על טענות אלה במסגרת סיכומיהן או במסגרת הדיון שהתקיים לפנינו. על כן, אסתפק בהבאת העמדה הידועה כי "נקודת המוצא העקרונית הינה כי הלכה שיפוטית חדשה פועלת הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית" (רע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל, פ"ד סא(1) 126, 141 (2006)). ייתכן כי שונה היה הדבר לו התובענות מושא הערעור היו מאושרות עובר למתן פסק הדין בעניין אספיאדה (וראו: עניין שמואל, פסקה 26).

20. לכן בסופו של יום, אני בדעה כי דין הערעורים להידחות. יחד עם זאת, חרף דחיית הערעורים ולנוכח התנהלות העירייה, אציע לחבריי לחייבה בהוצאות המערערות בסך של 30,000 ש"ח לכל אחת מהן.

ש ו פ ט

הנשיאה א' חיות:

          אני מצטרפת אל התוצאה שאליה הגיע חברי השופט ד' מינץ.

אכן, כפי שציין חברי בצדק, המקרה שבפנינו משקף באופן ברור את החשש שעליו עמדה השופטת ד' ברק ארז בעע"מ 6685/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (16.8.2016) (להלן: עניין אספיאדה). כוונתי לחשש כי הותרת ההכרעה בסוגיות עקרוניות במסלול הבירור הסטטוטורי הקונקרטי הנתון לנישום, קרי – השגה, ערר וערעור מנהלי – תוך חסימת האפשרות להגשת תובענה ייצוגית, עלול להביא לכך שבסופו של יום ההכרעה הקונקרטית לא תזכה את הרבים. זאת למרות שכך מחויבות הרשויות המקומיות לנהוג והמשיבה שבפנינו אף הצהירה בעניין אספיאדה כי כך היא נוהגת.

בסוגיה נושא ההליך דנן אישרה בפנינו באת כוח המשיבה ברוב הגינותה כי לאורך שנים המשיבה לא יישמה באופן רוחבי את שנקבע בפסק הדין שניתן בעמ"נ (ת"א) 122/07 אליעד שרגא ושות' משרד עורכי דין נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב יפו (10.9.2009) (להלן: עניין שרגא), והמשיכה לחייב נישומים בחיובים הנוגדים את האמור בו. בנסיבות אלו, אלמלא פסק הדין שניתן לאחרונה בעמ"נ (ת"א) 5603-02-17 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב יפו נ' עזבון המנוחה חנה ציפורן (25.12.2017) ואלמלא הצהרתה של בא כוח המשיבה שלא נסתרה כי מיום שניתן פסק דין זה היא נוהגת לפיו לגבי כל הנישומים הרלבנטיים (למעט אלה אשר לגביהם יש בידה נתונים עובדתיים קונקרטיים המצדיקים לנהוג אחרת), הייתי שוקלת שמא התנהלותה של המשיבה בהתעלמה מפסק הדין בעניין שרגא מצדיקה לראות בענייננו מקרה חריג שיש ליתן בו אישור לניהול תובענה ייצוגית. אך משעניין זה בא עתה על תיקונו אני מצטרפת, כאמור, לתוצאה שאליה הגיע חברי ואסתפק, כהצעת חברי, בהטלת הוצאות על המשיבה אף שהערעורים נדחים.

ה נ ש י א ה

השופט מ' מזוז:

           אני מסכים.

           אוסיף, כי להליך המינהלי (השגה, ערר ועתירה או ערעור מינהליים) ולתובענה הייצוגית תכלית משותפת - להקל על "התובע הקטן", על ידי יצירת הליך פשוט וזול שיאפשר לו, ואף יעודדו, לפעול למיצוי זכויותיו גם מקום שמדובר במחלוקת על סכום כספי לא גבוה. לפיכך, משקבע המחוקק הליך מינהלי לבירור המחלוקת, כפי המצב בענייננו, ממילא נשלל והתייתר ההליך הייצוגי.

           עוד אעיר קצרות, כי מהיסטוריה התחיקתית של חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, עולה כי היו התלבטויות לא מעטות בשאלה האם להחיל את החוק על תובענות נגד רשויות ציבוריות, בין היתר מהטעם שההליך המינהליממילא זול ופשוט כאמור ואינו יוצר "חסם תביעה" כמו הליך אזרחי; בשל התנגשות מול אינטרסים ציבוריים אחרים; וכן מאחר שההכרעה בהליכים נגד רשויות השלטון - המתקבלת בבית המשפט העליון במסגרת עתירות לבג"ץ או ערעורים מינהליים, ולמצער בבתי המשפט לעניינים מינהליים - אמורה להיות בעלת תחולה כללית ולחול גם על מקרים דומים אחרים. בסופו של דבר ננקטה "דרך ביניים", כאשר נקבעה בחוק תחולה מוגבלת של החוק על רשויות ציבוריות, בעיקר לענין תביעות השבה של תשלומי חובה שנגבו שלא כדין (פרט 11 לתוספת השניה), וזאת תוך קביעת הסדרים מיוחדים וסייגים שונים החלים על תובענה ייצוגית נגד רשות (ראו למשל הוראות סעיפים 8(ב)(1), 9 ו-21 לחוק).

           נוכח האמור אני סבור כי נדרשת גישה זהירה ומצמצמת בשאלות הנוגעות לתחולת ההליך הייצוגי על תביעות נגד רשות ציבורית.

ש ו פ ט

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ.

           ניתן היום, ‏כ"ה בתשרי התשע"ט (‏4.10.2018).